土地合作經(jīng)營是“三權(quán)分置”的有效探索
——湖南省寧鄉(xiāng)縣大成橋鎮(zhèn)鵲山村土地股份合作社實踐與啟示

湖南省長沙市政府副市長 陳 中

?

土地合作經(jīng)營是“三權(quán)分置”的有效探索
——湖南省寧鄉(xiāng)縣大成橋鎮(zhèn)鵲山村土地股份合作社實踐與啟示

湖南省長沙市政府副市長 陳 中

湖南省長沙市寧鄉(xiāng)縣大成橋鎮(zhèn)鵲山村是我國南方地區(qū)典型的農(nóng)業(yè)村落，以種植水稻為主，全村人口4182人，耕地4205畝。2014年以來，鵲山村積極探索以土地合作社為平臺的土地合作經(jīng)營模式，實現(xiàn)全村4205畝耕地的規(guī)?；?jīng)營，經(jīng)過一年多的實踐，該村土地合作經(jīng)營機制不斷完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益大幅提升，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)出勃勃生機。在鵲山村的影響和帶動下，長沙市目前已有136個村也在探索開展土地合作經(jīng)營，涉及4.3萬戶，合作經(jīng)營土地面積14.84萬畝，其中寧鄉(xiāng)縣大成橋鎮(zhèn)僅用兩個多月時間就實現(xiàn)了整鎮(zhèn)推廣。

一、困境與求變

我國實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來，極大地激發(fā)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展活力，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不斷提高，富裕了農(nóng)民，繁榮了農(nóng)村。但一些客觀存在的矛盾和問題隨著時間的推移也在不斷積累和顯現(xiàn)。這些矛盾和問題在實行土地合作經(jīng)營前的鵲山村都能找到縮影：一是土地“細(xì)碎化”現(xiàn)象普遍存在。二輪延包多采取“肥瘦搭配”的方式分田，鵲山村平均每戶雖只有4畝至5畝地，卻都分散在六七個地方，多的達十幾處，最小的田塊不足1分地。實施土地合作經(jīng)營以前，鵲山村已有80%的耕地只種一季水稻，還出現(xiàn)了90畝左右的拋荒。而一些能種田、想種田的農(nóng)戶，又找不到適合耕種的土地。2014年之前，鵲山村生產(chǎn)規(guī)模最大的一戶只有十幾畝，都是撿別人不種的田，分散在十幾個地方。二是傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)弊端逐漸暴露。傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)主要存在四個方面的制約：其一，土地分散，集中流轉(zhuǎn)難度大。一塊田涉及幾十個農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)方必須逐個簽訂協(xié)議，有幾戶不愿流轉(zhuǎn)，就無法集中連片流轉(zhuǎn)。2014年以前，鵲山村也曾積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，但效果十分有限，基本沒有形成連片的大戶。其二，穩(wěn)定性差，流轉(zhuǎn)行為短期化。目前，長沙市土地流轉(zhuǎn)期限一般為3-5年，大多數(shù)采取一年一簽的形式，流轉(zhuǎn)雙方基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)經(jīng)營投入意愿都比較低。其三，風(fēng)險集中，規(guī)模流轉(zhuǎn)隱患大。土地流轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險主要集中于流轉(zhuǎn)方，一旦經(jīng)營不善，容易引發(fā)連鎖反應(yīng)。如湖南圣毅園公司在長沙流轉(zhuǎn)土地7038.54畝，后因經(jīng)營不善無法支付土地流轉(zhuǎn)租金，土地平整難以恢復(fù)，導(dǎo)致大面積流轉(zhuǎn)土地出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。其四，利益流出，農(nóng)民權(quán)益難保障。土地經(jīng)營權(quán)一次性轉(zhuǎn)出的方式，實質(zhì)上讓分散的農(nóng)戶失去了對土地的主導(dǎo)權(quán)，經(jīng)營收益分配傾向于流轉(zhuǎn)方，大部分農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)不是增收而是減收。目前，長沙地區(qū)一般耕地流轉(zhuǎn)價格為400斤稻谷左右，占平均糧食產(chǎn)量不到1/4，規(guī)模經(jīng)營的收益增量多為土地流轉(zhuǎn)方所得，不時發(fā)生農(nóng)民因?qū)α鬓D(zhuǎn)價格不滿而毀約的情況。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升空間有限。以戶為單位的家庭經(jīng)營，農(nóng)民生產(chǎn)組織化程度低，生產(chǎn)成本相對較高，生產(chǎn)效率難以提升。以2014年長沙地區(qū)農(nóng)資和工價計算，單戶購買零售農(nóng)藥、化肥、種子、農(nóng)機平均成本達425元/畝，如請人打藥、機收，則會超過500元/畝，每畝地每年平均用工達6人/天。受家庭成員素質(zhì)影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)提升緩慢，甚至出現(xiàn)退化。鵲山村2014年以前，水稻種植以直播為主，基本沒有冬季農(nóng)業(yè)，土地產(chǎn)出極低。受家庭經(jīng)濟條件限制，普遍對農(nóng)機設(shè)備投入少，機械化、設(shè)施化水平低。2014年初，鵲山村全村僅有收割機3臺、大型耕田機2臺、小型耕田機18臺，沒有插秧機和自動打藥機械。四是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。包產(chǎn)到戶讓部分農(nóng)戶逐漸產(chǎn)生“重小家輕大家”的意識，參與農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性下降，大量農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施年久失修。2014年初，鵲山村共有800畝耕地因溝渠不暢無法有效灌溉，占總耕地面積的19%；全村機耕道里程僅有12公里，超過80%的耕地大型機械無法到達。同時，因生產(chǎn)方式粗放，過度依靠化肥提高產(chǎn)量，耕地地力明顯下降。

如何破解這種發(fā)展困境，是一直困擾著鵲山村干部群眾的難題。經(jīng)過近半年干群思想的激烈交鋒，大家一致認(rèn)為根本問題在土地上，只有改變土地經(jīng)營的方式，才能改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，才能改變農(nóng)村的現(xiàn)實。

二、探索與實踐

只有在困境中求變，才能獲得新生。經(jīng)過前前后后900多次大小會議，并逐個逐戶征求意見，鵲山村終于摸索出一條全新的土地合作經(jīng)營之路。土地合作經(jīng)營是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，以土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”為前提，以加快推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化為目標(biāo)，由村級組織引導(dǎo)，農(nóng)民自愿、依法、有償以土地承包權(quán)入股組建土地合作社，對土地進行統(tǒng)一整合、開發(fā)、經(jīng)營的新型土地經(jīng)營機制和模式。鵲山村的具體做法是：

一是充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用。

明確農(nóng)民主體地位，由村集體組織對全村土地進行重新摸底，對農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)予以確權(quán)登記頒證，并以此作為土地合作經(jīng)營的基礎(chǔ)和依據(jù)。堅持讓農(nóng)民充分參與，在鵲山村土地合作經(jīng)營過程中，農(nóng)民既是土地合作社的股東，也可以參與具體生產(chǎn)經(jīng)營，確保了土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)始終在農(nóng)民的主導(dǎo)之下。充分保障農(nóng)民收益，讓全體村民既享受土地合作社基本分紅、經(jīng)營分紅，又可享受其他收益，把土地合作經(jīng)營收益最大限度留在了農(nóng)民手中。

二是搭建土地合作經(jīng)營平臺。

在鵲山村“兩委”的引導(dǎo)下，村民以土地承包權(quán)入股組建土地合作社，并以組為單位選派股東代表成立議事委員會，負(fù)責(zé)土地合作社的具體管理和經(jīng)營。以土地合作社為平臺，將全村4205畝耕地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)集中起來，再將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給具體生產(chǎn)經(jīng)營者。土地合作協(xié)議期限為11年，與30年承包期剩余時間一致。土地合作社的資金來源為土地流轉(zhuǎn)收入、村集體籌集資金注入、各級財政投入、社會捐助資金等，并按一定比例分享流轉(zhuǎn)經(jīng)營者所獲財政補貼資金。土地合作社采取“基本分紅+二次分紅”的收益分配方式，基本分紅按人口分配，其中有田有人的300元/畝/年，“有人無田”和“有田無人”的按150元/畝/年，對基本分紅之外的部分，再按土地承包權(quán)入股比例進行“二次分紅”。土地合作社將土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)所有者緊密聯(lián)結(jié)起來，為三者利益有效表達和矛盾協(xié)商解決提供了平臺，較好地理順了土地“三權(quán)”權(quán)利和利益關(guān)系。

三是開展專業(yè)化的土地經(jīng)營。

在對全村土地進行整合的基礎(chǔ)上，鵲山村通過聘請專家對全村土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，提高了土地利用的科學(xué)性。按照規(guī)劃，全面加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2014年以來，鵲山村共籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金1000萬元，大力開展土地整理、農(nóng)田水利建設(shè)和機耕道等基礎(chǔ)建設(shè)，有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提升了土地價值。實行土地經(jīng)營權(quán)競價流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)價格以300元/畝/年為基礎(chǔ)，每三年調(diào)整一次，采取公開競價的方式，價高者得，讓土地價值的提高轉(zhuǎn)化為土地合作社的經(jīng)營收益。

四是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。

發(fā)展土地合作經(jīng)營的最終目的是破解發(fā)展瓶頸，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。鵲山村在土地合作經(jīng)營的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，建立了“專業(yè)合作社+新型職業(yè)農(nóng)民+社會化服務(wù)體系”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系。由農(nóng)民自愿以現(xiàn)金入股組建專業(yè)合作社，對全村4205畝土地進行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，并劃分成60個50—100畝的生產(chǎn)片區(qū)，再采取競價方式租賃給新型職業(yè)農(nóng)民耕種。專業(yè)合作社不參與具體生產(chǎn)，主要負(fù)責(zé)制定生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和提供社會化服務(wù)。由全體村民投票選擇60名新型職業(yè)農(nóng)民，負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)經(jīng)營，并通過組織專家授課、現(xiàn)場指導(dǎo)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等方式，有效提升職業(yè)農(nóng)民科學(xué)種田能力。為支持新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)，專業(yè)合作社下設(shè)農(nóng)業(yè)機械服務(wù)、農(nóng)資服務(wù)、技術(shù)技能服務(wù)、烘干倉儲加工服務(wù)“四大服務(wù)體系”，提供統(tǒng)一的農(nóng)資供應(yīng)、生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械和烘干存儲加工服務(wù)，有效促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、機械化和標(biāo)準(zhǔn)化。

經(jīng)過一年多的實踐，土地合作經(jīng)營顯示出了強大的生命力，推動鵲山村發(fā)生了巨大變化。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢全面好轉(zhuǎn)。全村4205畝耕地全部實現(xiàn)雙種雙收（稻稻、稻油），雙季稻種植面積從800畝增至2800畝，水稻平均畝產(chǎn)達920公斤，2015年全村糧食產(chǎn)量3500余噸，較往年多產(chǎn)1400噸，增幅達66.7%。農(nóng)民從“不愿種”變?yōu)椤皳屩N”，年初的職業(yè)農(nóng)民招標(biāo)大會上有100多戶搶著報名。二是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施有效改善。村集體和農(nóng)民參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱情高漲，一年多的時間，鵲山村完成了2公里村道5公里組級公路硬化、25公里水渠襯砌、15口骨干山塘擴容、400畝土地平整，水渠、機耕道延伸到了每一個生產(chǎn)片區(qū)，整村土地已全部可實行機械化耕作。同時，由于統(tǒng)一使用生物農(nóng)藥，實施測土配方施肥，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境也得到有效保護。三是農(nóng)業(yè)發(fā)展水平大幅提升。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式快速轉(zhuǎn)變，規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、機械化、市場化水平大幅提高?，F(xiàn)有60戶新型職業(yè)農(nóng)民生產(chǎn)面積都在50畝以上，均為集中連片種植，實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全面應(yīng)用良種、良法、良技，享受從農(nóng)資供應(yīng)到加工銷售的全程社會化服務(wù)，農(nóng)業(yè)機械化率大幅提高，農(nóng)民實現(xiàn)了輕松種田。四是農(nóng)民收入明顯增加。通過發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和全程社會化服務(wù)，農(nóng)民雙季種植每畝可節(jié)約土地翻耕、病蟲防治、機械收割、勞動工日成本約270元；由于品種合適、管理規(guī)范、技術(shù)到位，2015年全村畝平增產(chǎn)糧食250斤，1400畝油菜畝均產(chǎn)量150斤，農(nóng)民每畝平均增收節(jié)支達959元。其中，租種160畝耕地的新型職業(yè)農(nóng)民謝喜良，采取稻油輪作，今年純收入達14.4萬元。此外，農(nóng)民還可享受土地合作社和糧食合作社的各項分紅，綜合收入明顯提高。五是農(nóng)民組織化程度顯著提高。鵲山村通過引導(dǎo)村民開展土地合作經(jīng)營，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的社會組織功能，利用土地合作社、專業(yè)合作社的股權(quán)聯(lián)結(jié)和收益分紅機制，將分散的農(nóng)戶有效組織起來，成為緊密的利益共同體，讓農(nóng)民無論身在何處都能實現(xiàn)權(quán)益的有效保障。

三、啟示與建議

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上明確提出，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地制度改革的基本思路。但“三權(quán)分置”并非對土地“三權(quán)”的割裂，而是在鞏固“三權(quán)”統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，對“三權(quán)”關(guān)系的重新理順和有效表達。傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)一定程度上割裂了土地“三權(quán)”的統(tǒng)一性，而土地合作經(jīng)營則是在堅持“三權(quán)”統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，科學(xué)地理順“三權(quán)”關(guān)系。經(jīng)過一年多的探索與實踐，我們感覺到：土地合作經(jīng)營是一種更加高效的土地經(jīng)營機制和模式，是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的有效補充和完善，是我國未來農(nóng)村土地制度改革的方向。土地合作經(jīng)營的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是全程由農(nóng)民主導(dǎo)。土地合作經(jīng)營的主體是農(nóng)民，生產(chǎn)經(jīng)營和收益分配由農(nóng)民主導(dǎo)，而土地流轉(zhuǎn)的主體是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方，各項權(quán)益和收益都偏向于流轉(zhuǎn)方。鵲山村的實踐證明，只有以農(nóng)民為主體，才能確保農(nóng)民的土地權(quán)益，提高農(nóng)民參與的積極性。二是為農(nóng)民提供更多選擇。土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民要么選擇不流轉(zhuǎn)，要么選擇流轉(zhuǎn)后土地交由他人經(jīng)營。而土地合作經(jīng)營中，農(nóng)民既是土地合作社的股東，也可以通過入股專業(yè)合作社參與經(jīng)營，還可以租賃土地繼續(xù)種植。三是經(jīng)營方式更加多樣。土地合作經(jīng)營后，土地合作社可以對集中的土地進行整體流轉(zhuǎn)或分片流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)方式上更加靈活多樣。四是生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性更高。土地合作經(jīng)營以相對固定的經(jīng)營實體——土地合作社替代單一農(nóng)戶，開展土地集中流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和抗風(fēng)險能力更強，讓土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方可以放心長期流轉(zhuǎn)，加大投入。五是土地流轉(zhuǎn)整體性更強。通過土地合作社對整村土地進行集中整合，對想要繼續(xù)耕種口糧田的農(nóng)戶，可由村集體協(xié)調(diào)到其他區(qū)域種植，有效提高了土地流轉(zhuǎn)區(qū)域的整體性，解決了土地流轉(zhuǎn)中少數(shù)農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)就無法集中連片經(jīng)營的問題。

當(dāng)前，土地合作經(jīng)營仍處于探索階段，一些體制機制的形成尚未成熟，建議在積極穩(wěn)妥推廣的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮基層創(chuàng)造力，鼓勵各地因地制宜探索適合于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營模式，不斷完善土地合作經(jīng)營機制。一是要充分發(fā)揮基層主動性。特別是要調(diào)動鎮(zhèn)、村一級的積極性，動員干部進村入戶開展深入細(xì)致的宣傳、解釋、推動工作。二是要切實加強政策引導(dǎo)。賦予土地合作社更多政策權(quán)限，加大對土地合作社發(fā)展的支持力度，依法維護土地合作社的合法權(quán)益。支持土地合作社參與和承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，允許財政資金投入形成資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為土地合作社所有或交由土地合作社管理。加強宣傳和輿論引導(dǎo)，濃厚土地合作經(jīng)營的工作氛圍。三是要建立健全社會化服務(wù)體系。提升農(nóng)村土地規(guī)劃服務(wù)，積極發(fā)展土地整理、改良和生態(tài)修復(fù)的專業(yè)性服務(wù)，提高土地整理和開發(fā)的科學(xué)性。完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保服務(wù)。健全農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系，鼓勵發(fā)展針對土地合作經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險，降低規(guī)模經(jīng)營的自然和市場風(fēng)險。四是要構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管機制。建立與土地合作經(jīng)營相配套的監(jiān)管機制，明確土地合作經(jīng)營的監(jiān)管職責(zé)，以農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理機構(gòu)為基礎(chǔ)，強化基層農(nóng)經(jīng)機構(gòu)建設(shè)，增強監(jiān)管服務(wù)職能。加強監(jiān)管人才隊伍建設(shè)，大力培養(yǎng)專業(yè)人才，引導(dǎo)人才到基層農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)服務(wù)。