關(guān)于土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)作為驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的可行性研究

丁青坡

摘要：土地整治項(xiàng)目的日臻完善和不斷開展，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)成為重中之重。傳統(tǒng)的驗(yàn)收方法多以注重工程質(zhì)量和資金使用為主，無法衡量土地整治項(xiàng)目真正效益。土地整治績效評(píng)價(jià)對(duì)于衡量土地整治項(xiàng)目的成功與否具有很重要的意義，不僅僅是一個(gè)手段，一個(gè)驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)，更是衡量一個(gè)整理項(xiàng)目成功度的價(jià)值尺度。通過合理的評(píng)價(jià)方法、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益上充分論證土地整治項(xiàng)目實(shí)施的意義。

關(guān)鍵詞：土地整治項(xiàng)目；驗(yàn)收；績效評(píng)價(jià)

前言

土地整治遵循著“按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過田、水、路、林、村建設(shè)綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高土地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”的指導(dǎo)要求發(fā)展到今天，成為提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，集約節(jié)約土地的重要途徑。但在近20年中國式的土地整治中，項(xiàng)目可行性分析、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算編制等的規(guī)范規(guī)程日臻完善，而土地整治項(xiàng)目的后期績效一直以來缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，無法衡量土地整治項(xiàng)目真正效益。根據(jù)歷年來的土地整治項(xiàng)目的工程質(zhì)量和實(shí)施情況，后期的績效評(píng)價(jià)對(duì)于土地整治項(xiàng)目的管理、實(shí)施和驗(yàn)收具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1.土地整治績效評(píng)價(jià)的定義

土地整治績效評(píng)價(jià)是指在土地整治項(xiàng)目實(shí)施后一段時(shí)間內(nèi)，為衡量項(xiàng)目的真實(shí)效益，指導(dǎo)后期項(xiàng)目的順利開展，對(duì)項(xiàng)目綜合效益進(jìn)行的科學(xué)分析和評(píng)價(jià)活動(dòng)。內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地整治績效評(píng)價(jià)指應(yīng)用一定的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)使用國家或自治區(qū)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排的農(nóng)村土地整治及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的綜合評(píng)價(jià)。

2.土地整治績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容和意義

經(jīng)濟(jì)學(xué)上的績效就是效益、效率和有效性的總稱，包括行為過程、行為結(jié)果兩方面。行為過程是指投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，是否符合規(guī)定；行為結(jié)果則是指產(chǎn)出相對(duì)于投入的有效性，預(yù)期目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)以及產(chǎn)生的中長期影響。一般來講，土地整治績效評(píng)價(jià)是由經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益和社會(huì)效益三部分組成，對(duì)土地整治項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)其實(shí)就是對(duì)于項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益進(jìn)行等級(jí)劃分。但是，簡單的項(xiàng)目效益等級(jí)劃分分析不能夠完全體現(xiàn)一個(gè)土地整治項(xiàng)目所帶來的對(duì)于土地可持續(xù)利用方面的改變，而在項(xiàng)目前期、資金使用與管理、財(cái)務(wù)決算、實(shí)施管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益等的基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)價(jià)更為精準(zhǔn)和全面。全面的績效評(píng)價(jià)分析，不僅僅是衡量了土地整治的實(shí)施效果，也為項(xiàng)目的驗(yàn)收帶來更為有力的支撐。

隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，土地資源的可持續(xù)利用是整個(gè)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。土地整治的開展，為有效增加土地，改善農(nóng)村生活質(zhì)量、土地質(zhì)量、生產(chǎn)環(huán)境和土地增產(chǎn)增收奠定基礎(chǔ)。但隨著土地整治項(xiàng)目數(shù)量的增多，也出現(xiàn)了“重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量，規(guī)劃設(shè)計(jì)脫離實(shí)際”等情況，達(dá)不到預(yù)期的效益的同時(shí)也給后期土地整治的實(shí)施帶來一定的困難。開展土地整治項(xiàng)目的后期績效評(píng)價(jià)對(duì)土地整治發(fā)展具有十分重要的意義。第一，有利于提高專項(xiàng)資金的使用水平，準(zhǔn)確掌握資金分配的有效性；第二，有利于提高監(jiān)督管理水平，推動(dòng)土地整治順利發(fā)展；第三，有利于土地整治績效相關(guān)理論和方法的研究；第四，為土地整治項(xiàng)目的驗(yàn)收增添新的衡量標(biāo)準(zhǔn)，在原有的資金使用、工程質(zhì)量基礎(chǔ)上增加效益評(píng)價(jià)，更加全面的突顯了土地整治可持續(xù)性。

3.土地整治績效評(píng)價(jià)作為土地整治驗(yàn)收內(nèi)容的可行性

土地整治項(xiàng)目的驗(yàn)收指的是針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施管理、權(quán)屬管理、后期管護(hù)等進(jìn)行全面的驗(yàn)收。一般來說，項(xiàng)目的驗(yàn)收較為注重項(xiàng)目實(shí)施，工程質(zhì)量、工程完成情況等方面。而對(duì)于項(xiàng)目的后期管護(hù)和績效評(píng)價(jià)不夠重視，多數(shù)情況下，僅僅作為一項(xiàng)定性的描述。比如，項(xiàng)目后期管護(hù)只要有一張項(xiàng)目的工程移交單就可以通過驗(yàn)收，而對(duì)后期管護(hù)多長時(shí)間，如何管護(hù)沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目的后期績效更是只需要參考一下項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告中的效益分析就可以通過驗(yàn)收，并沒有采用一定的評(píng)價(jià)方法，按照一定的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。甚至于，沒有根據(jù)土地整治工程實(shí)際核算或者簡單調(diào)查研究一下項(xiàng)目的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。其原因不僅僅是管理層面的不夠重視，忽略了項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的重要性，更重要是土地整治績效評(píng)價(jià)沒有一個(gè)可以參考的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施評(píng)價(jià)的體系。此外，還有一個(gè)原因，那就是土地整治績效評(píng)價(jià)沒有作為項(xiàng)目驗(yàn)收的一項(xiàng)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)施。

土地整治項(xiàng)目的最終目的是能夠提高土地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境，而不是單純的完成一項(xiàng)土地整治工程和投入多少資金。效益能否持續(xù)才是土地整治項(xiàng)目存在的意義。土地整治績效評(píng)價(jià)對(duì)于衡量土地整治項(xiàng)目的成功與否具有很重要的意義，不單是一個(gè)手段，一個(gè)驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)，更是衡量一個(gè)整理項(xiàng)目成功度的價(jià)值尺度。將一個(gè)整治項(xiàng)目的效益落在實(shí)處，是指導(dǎo)今后項(xiàng)目實(shí)施發(fā)展的重要依據(jù)。第一，績效評(píng)價(jià)的實(shí)施從效益、效率和有效性等方面論證了土地整治項(xiàng)目實(shí)施效果和意義。第二，績效評(píng)價(jià)為項(xiàng)目的前期管理、工程實(shí)施、工程質(zhì)量、資金使用等方面提供了有力的支撐和證明，項(xiàng)目的好與壞，利益是否長久都可以用績效評(píng)價(jià)來論述和證明。第三，績效評(píng)價(jià)可以在效益長久，工程持續(xù)利用方面完成對(duì)土地整治項(xiàng)目的驗(yàn)收，通過后期的績效評(píng)價(jià)，針對(duì)項(xiàng)目在工程有效期內(nèi)達(dá)到的利益水準(zhǔn)和長久利益方面替代傳統(tǒng)方式的驗(yàn)收。第四，績效評(píng)價(jià)的使用可以說是土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收的新的方向，在原有傳統(tǒng)的驗(yàn)收方式的基礎(chǔ)上增加新的衡量標(biāo)準(zhǔn)，用項(xiàng)目長久的利益化驗(yàn)證項(xiàng)目的成功性和可持續(xù)性。

對(duì)于土地整治項(xiàng)目來講，后期績效評(píng)價(jià)衡量的是工程實(shí)施是否順暢、工程質(zhì)量是否合格、資金使用是否合理以及項(xiàng)目實(shí)收帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。因此，土地整治后期績效評(píng)價(jià)作為驗(yàn)收主要內(nèi)容和手段是可行的。

4.結(jié)束語

目前，土地整治項(xiàng)目多、投資量大、工程周期長，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)用的績效如何，效益能否最大化，能否持續(xù)發(fā)展，是土地整治成功與否的關(guān)鍵。現(xiàn)今土地整治項(xiàng)目多以規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施等前期的評(píng)價(jià)較多，且相應(yīng)規(guī)范規(guī)程也較多，項(xiàng)目實(shí)施后的績效評(píng)價(jià)較少。在今后的土地整治項(xiàng)目中利用地理信息技術(shù)，結(jié)合項(xiàng)目的傳統(tǒng)驗(yàn)收內(nèi)容，在二次土地調(diào)查的基礎(chǔ)上采用合理的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行績效評(píng)價(jià)對(duì)于土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收具有重要的理論和實(shí)踐意義。