淺析我國排污權(quán)交易制度

李笑飛+王昌宇

摘要：隨著環(huán)境污染問題的日益突出，排污權(quán)交易作為一種具有市場機制的新型環(huán)境保護制度得到了各國的重視。這一新型制度對我國現(xiàn)今環(huán)境狀況有很大的幫助，既促進企業(yè)改進生產(chǎn)工藝、降低能耗，又可以有效減少治理環(huán)境污染的社會費用，降低環(huán)境負荷，提高環(huán)境質(zhì)量。我國雖然開展了排污權(quán)交易試點并獲得了些成功的實踐經(jīng)驗，但受我國地域經(jīng)濟、環(huán)境問題和社會發(fā)展程度特殊性的影響，排污權(quán)交易在推廣試用中依然有很多難題需要解決。因此分析排污權(quán)交易制度既有理論價值又有現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)；交易；總量控制

一、排污權(quán)交易制度概述

（一）排污權(quán)交易制度產(chǎn)生的背景

1、環(huán)境污染嚴(yán)重

環(huán)境問題的產(chǎn)生與加劇是一切環(huán)境管理制度產(chǎn)生的根本原因，隨著工業(yè)革命的開展和各國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，環(huán)境問題上升到危及人類社會可持續(xù)的程度。在各類環(huán)境問題中，環(huán)境污染問題尤其嚴(yán)重。從近幾年環(huán)保部公布的中國環(huán)境狀況公報來看，我國的環(huán)境污染問題不斷加劇，無疑對我國的環(huán)境保護管理制度提出了更高的要求，諸如排污收費制度、排污權(quán)交易制度等控制排污的環(huán)境管理手段逐步引起了我們的重視。

2、污染排放控制成效低

針對嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，國家雖然制定了相應(yīng)的政策法規(guī)，如《環(huán)境保護法》、《水污染保護法》但受我國長期的經(jīng)濟發(fā)展模式影響，污染排放控制的成效低。因此，加快排污權(quán)交易制度這一新型市場化環(huán)境保護機制的研究，將其法律化，使得參與排污交易的各個主體能夠有法可依，在保障經(jīng)濟發(fā)展的同時控制環(huán)境污染十分必要。

3、環(huán)境容量概念的提出

環(huán)境容量，是指環(huán)境的承載量，即環(huán)境所能承載的最大的污染量。排污權(quán)交易制度對環(huán)境污染控制釆取的是總量控制的方法，因此，環(huán)境容量概念的確定，為環(huán)境污染從濃度控制轉(zhuǎn)向總量控制提供了條件。在未實施排污權(quán)交易制度時，政府主要采取濃度控制的方式治理環(huán)境污染，雖然有一定成效但弊端較多，如忽視了地區(qū)差異性、缺乏經(jīng)濟利益難以控制排污主體的排污行為。因此以總量控制的理念為基礎(chǔ)，先確定地區(qū)的排污總量，進而用排污權(quán)交易制度控制污染總量這一經(jīng)濟手段將更有成效。

（二）排污權(quán)交易的涵義及法律性質(zhì)

排污權(quán)交易，指政府運用總量控制的方法，依法授予一定的區(qū)域內(nèi)的排污主體確定容量的資源使用權(quán)，在該限額內(nèi)，允許各個排污主體之間通過交易的方式對自身享有的排污量進行調(diào)節(jié)，發(fā)揮市場的作用控制污染排放量。從實質(zhì)上看，排污主體基于意思自治簽訂排污權(quán)買賣合同轉(zhuǎn)移排污權(quán)，該交易行為是一種具有私法性質(zhì)民事法律行為，但由于政府要對這一交易進行監(jiān)管，使它又不同于一般的民事法律行為。有學(xué)者就將排污權(quán)界定為一種行政許可性權(quán)利，認(rèn)為排污權(quán)交易制度是一項政府發(fā)揮市場作用控制環(huán)境污染的治理制度，屬于行政行為的范疇。

二、國內(nèi)外排污權(quán)交易制度的概況及存在的問題

（一）國外排污權(quán)交易制度的發(fā)展

排污權(quán)交易制度最先由美國提出，近年來才受到各國關(guān)注。由于最初美國在總量控制以及排放成本上考慮不周，只把主要精力注入排污的技術(shù)層面，導(dǎo)致當(dāng)時的排污權(quán)交易制度夭折。經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯在20世紀(jì)70年代初提出排污權(quán)交易，這才將排污權(quán)交易制度引入環(huán)境保護實踐中。1976年，美國國家環(huán)保局在對河流污染源和大氣污染的治理中運用這一制度。在1990年重新修訂的《清潔空氣法》中，將排污權(quán)交易制度納入法律范疇。鼓勵公司參與市場買賣污染權(quán)，創(chuàng)先的將排污權(quán)交易制度運用在控制二氧化硫排放方面。

（二）我國排污權(quán)交易制度的概況

上世紀(jì)80年代我國的排污權(quán)交易最先應(yīng)用于水污染領(lǐng)域，排污權(quán)交易在水污染領(lǐng)域取得初步成效后又被應(yīng)用到大氣污染領(lǐng)域。進入21世紀(jì)，排污權(quán)交易在大氣污染治理領(lǐng)域的應(yīng)用不斷擴大，以深圳市為例，2013年已全面開啟碳排放交易市場。伴隨著排污權(quán)交易在實踐中的發(fā)展我國立法也在努力跟進，2014年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》。

（三）我國排污權(quán)交易制度存在的問題

1、法律和政策規(guī)定相對滯后

現(xiàn)行環(huán)保立法依然受計劃經(jīng)濟體制的影響，國家習(xí)慣采用行政強制措施管理環(huán)境問題，對于一些特殊的環(huán)境問題，不能靈活應(yīng)用管理機制予以解決。而排污權(quán)交易制度也沒有納入環(huán)境保護法的規(guī)定，缺少關(guān)于排污權(quán)交易制度的國家性法規(guī)，這樣一來排污權(quán)交易制度就得不到普及。就我國現(xiàn)行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》來說，雖然這些污染防治單行法中也涉及到一定的與排污權(quán)交易有關(guān)的相關(guān)法律規(guī)定，如排污總量控制以及排污許可證制度的相定，可仍未形成一套完善的排污權(quán)交易制度。一些交易試點地區(qū)依照自身情況，制定了具有當(dāng)?shù)靥厣南嚓P(guān)條例，顯然這些規(guī)范并沒有很強的法律效力，且適用的范圍有限。

2、排污權(quán)交易市場不規(guī)范

由于我國排污權(quán)交易市場不完善，對排污單位出售結(jié)余排污權(quán)的行為不規(guī)范，導(dǎo)致一些有富余排污權(quán)的企業(yè)肆意限制出售或不出售自己剩余的排污權(quán)，以達到阻礙競爭對手的發(fā)展的目的。有的甚至哄抬價格，故意擾亂交易秩序。還有很多企業(yè)對排污收費制度的理解不正確，認(rèn)為只要繳費就可以排污，因此，他們不會去購買排污權(quán)，富余排污權(quán)企業(yè)更不必出售排污權(quán)，排污交易市場嚴(yán)重不規(guī)范。

3、排污權(quán)交易監(jiān)管力度弱

有完備排污權(quán)交易系統(tǒng)的國家，在排污權(quán)交易的實施過程中都有一套成熟的監(jiān)督管理體制。在美國，為保證排污權(quán)交易制度的順利實施，從最初交易參與者的確定到最終許可證的審核，各個環(huán)節(jié)都制定了相當(dāng)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。我國排污權(quán)監(jiān)督管理機制不健全，不能準(zhǔn)確查明一些排污單位惡意上報錯誤信息以逃脫對排放超標(biāo)污染物的繳費的現(xiàn)象，從而造成實際排放量與政府管理部門信息不對稱。因此，我國已經(jīng)初步形成的管理辦法和管理體系可操作性較差。

三、完善我國排污權(quán)交易制度的建議

（一）建立健全的排污權(quán)交易法律體系

唯有將建立在市場經(jīng)濟體制下的排污權(quán)交易制度納入環(huán)境法的范疇，讓排污權(quán)交易有法可依，才能確保交易的合法性，公平性。因此，相關(guān)法律部門應(yīng)制定出完善法律法規(guī)，使其上升為國家性法律。與此同時，各地方政府可以自行制定符合當(dāng)?shù)匾蟮木唧w操作細則，以便促進排污權(quán)交易工作的完善。

（二）規(guī)范排污權(quán)交易市場

首先，規(guī)范排污權(quán)交易市場是此制度成功實施的保障。排污權(quán)交易市場應(yīng)該由政府相關(guān)機構(gòu)進行管理，確保交易能夠順利進行，應(yīng)允許排污企業(yè)在法律許可的范圍內(nèi)自由交易排污權(quán)。其次，端正買賣雙方對于排污權(quán)交易的態(tài)度。在限制有富余排污權(quán)的企業(yè)惡意囤積排污權(quán)的同時，也要提高購買排污權(quán)的排污企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，限制效益低，污染高的企業(yè)進入交易市場。

（三）完善排污權(quán)交易的監(jiān)管制度

排污權(quán)交易的轉(zhuǎn)讓與買賣主要是通過市場機制來進行的但也需要政府部門的有效監(jiān)督。首先要轉(zhuǎn)變政府職能。排污權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，需要在政府的適當(dāng)干預(yù)和監(jiān)督下進行。但是，政府的職能應(yīng)該發(fā)生一定得轉(zhuǎn)變，避免使用行政手段發(fā)放排污權(quán)額度，而是通過經(jīng)濟手段發(fā)揮調(diào)控作用來代替原來的行政命令。同時還要建立相應(yīng)監(jiān)督管理系統(tǒng)，努力維護交易市場的秩序。其次要促進污染物排放總量減少。政府可以在每筆排污交易中總結(jié)各地出現(xiàn)的環(huán)境問題，尤其是環(huán)境問題的高發(fā)區(qū)，以及各地都會出現(xiàn)的普遍環(huán)境問題，針對排污權(quán)的賣出和買進作出相應(yīng)解決對策，利用行政手段逐步控制及減少污染物排放總量。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻：

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