論新階段我國普法措施的轉變

葉琪

摘要：普法是我國一項重要的法律活動，目前“六五”普法已經結束，過去普法的得失得到了學界充分的關注和討論。新階段的普法活動面對的是以及有限的社會總資源和普法總資源，當以資源分配的視角分析時，可以發(fā)現普法者在新的普法階段應當對具體的普法措施進行調整，適應新的社會背景和社會需求，提高普法資源的利用效率，促進普法目標的實現。

關鍵詞：普法；績效評估；互聯網

一、問題的提出

我國的普法工作已經走完了三十年，隨著“六五”普法的結束，未來的普法工作如何進行受到了廣泛關注。普法本身需要消耗大量資源，新的社會環(huán)境、特定的普法階段以及普法領域有限的總資源都要求普法者——特別是承擔重要普法任務的政府，將資源投入到能最有效產生普法成果的措施中去，從而提高普法的持續(xù)性、有效性，促進盡快普法目標的實現。本文在肯定普法的必要性的前提下，著重討論未來普法中具體普法措施的選擇方向。

二、從知識到理念

在我國過去數十年的普法中，法律知識一直是普法的主要內容。從前十年的“掃盲式普法”，到到“六五”時，普法目標已經有了較大改進，從過去強調單維度、向多維度的轉變，從純粹法律知識、法律意識、法律素質到法治精神、法治文化方向的發(fā)展，并將公民自覺學法、守法、用法的法治實踐作為目標予以推進。在未來的普法立法和普法實踐中也應當按照這一思路，繼續(xù)側重法律理念與法律服務，這在長期意義上有利于提高普法效率、節(jié)約普法資源、實現普法目標的要求。

首先，普法的一個關鍵因素是受眾的接受程度，接受程度的高低與對法律的需求密切相關，而法律需求又來源于日常生活，因此與普羅大眾生活距離較遠的法律人們需求度并不高。我國基礎法律體系已基本建成，與民眾生活最息息相關的合同、侵權、婚姻家庭、刑法等基本都已經頒布多年，基礎法律知識已經隨著前期“知識性普法”的進行而得以傳播，甚至很多法律知識已經成為了基本常識或社會經驗，可以通過一般的人際交流或生活體驗進行傳播，因此這部分法律知識再進行重復普及是否還有必要呢？

其次，隨著我國法律體系不斷完善，相應的司法解釋、條例細則更加復雜，并且具體參與普法活動的人員并不總是法律專業(yè)人士，他們是否可以在普法過程中妥善、準確地向普法受眾傳遞法律知識或回答具體法律問題，這值得疑問。另外考慮到比較優(yōu)勢的存在，細節(jié)性、專業(yè)性的法律問題還是應當交給專業(yè)法律人員解決，對于一般社會成員而言，擁有依法解決問題的法律意識遠比細節(jié)性的法律知識更為重要。因此與其將普法資源投入到傳播不完全準確的知識，更應當投入到普法法律理念、法治意識中。

第三，傳播法律知識并不是實現普法的最終目的最直接的方式。普法與守法之間并不是單一的因果推導關系①，知法并不能確定地產生守法、信法。正如哈特認為，人們遵守法律或者是基于“外在”的服從，或者基于“內在”的認同，而“知法”既不意味著“內在觀點”的形成，也不意味著“外在觀點”的提升。②因此早期注重法律知識的傳播無可厚非，但在基本法律常識已相當普及的今天，僅僅依靠更加全面復雜的知識普及，對于普法目標的實現恐怕助益有限，因此在普法資源的分配上，無需過于投入具體知識傳播。

最后，法治理念的傳播可以有效實現普法目的。法治理念的普及是實現普法目的最直接的方式。普法的最終目的并非僅僅是“知識的下達”，更是為了促進法治社會的實現。而內心理念的達成更有助于學習外在知識，當法治理念、法律意識已經在社會普法傳播、被普遍接受，我們可以預想民眾對法律知識、法律動態(tài)自然會保持較高的關注度和學習動力。

三、政府績效評估

政府在普法活動中的作用不可小視，在普法活動立法中應當關注的激勵政府積極開展普法工作、不斷自我改進工作方法、爭取科學普法、高效普法。未來的普法活動中應當積極鼓勵政府制定普法績效評估標準，激勵各級政府開展普法工作。

有學者質疑這種“政府主導型”普法導致普法的行政色彩太濃，與“社會主導型”相比無法保證普法效果的公信力和科學性③。誠然，在最為長遠的角度上我們可以考量如何將普法完全交給社會。但從當下現實出發(fā)，政府在普法中的重要角色短時間內仍無法改變，此時更應考慮的是，在現狀暫時無法徹底改變時，如何通過制度設計激勵政府積極普法、科學普法。對于一個地區(qū)政府而言，普法工作雖然重要，但畢竟只是眾多工作中的一項，在沒有充足激勵之下，政府出于理性思考不會主動為自己加重工作任務量。因此上級評估考核雖然是一種行政機構內部考核，但確實可以提供足夠的激勵來促進政府積極開展普法工作。從節(jié)約普法資源的角度來看，上級評估考核的行政特質并不必然妨礙高效利用資源。評估體系實際是對政府普法工作的指引和刺激，一個科學的評估體系——特別是對工作效果的考察——可以有效促進下級政府重視普法工作的實際效果，將資源投入到有效的普法方式中，從而減少政府空耗資源走過場的情況；并且接受評估的對象也能通過量化考察標準發(fā)現普法中的問題和不足，從而可以在下一考核階段內調整工作方法、優(yōu)化資源配置，提高普法效率。

普法工作績效評估標準的制定是地方性的專業(yè)事務，經濟發(fā)展程度、教育情況、人口民族構成情況等因素都將影響評估體系的具體制定，本文不欲提出具體的績效評估標準，僅提出方向性的建議，以供立法者和普法者參考：第一，同時考察工作效果與工作措施。過去全國各地出臺了各類法制宣傳教育工作考核方案，但在具體考核內容上多為重過程、輕結果。這也是政府主導普法飽受質疑的一個關鍵問題。因此正如有學者指出普法在促進社會成員守法方面是否有效及成效如何是真正檢驗普法效果的核心指標④。第二，考核標準應量化考核?，F有的考核方式多由上級機關制定考核方案并加以實施，具有內部性和主觀性特點。如果能夠對考核標準量化，將有助于指標體系的客觀性，可以減少各基層單位人為干預考核的結果的可能，使得考核結果更加令人信服，比如可以使用比例、次數等數學單位。第三，制定指標時應考慮國際通行的量化標準，讓獨立評估機制與先進國家的主流做法接軌，以此為基礎開展的量化評估結果將更具有公信力，有利于提高考核結果的可接受度。如人均經費、收視率、轉發(fā)量、犯罪率、再犯罪率、每萬人中擁有的律師數量等。第四，應當綜合考慮以當前地區(qū)經濟社會發(fā)展水平為出發(fā)點，并綜合考慮現實狀況、約束條件、發(fā)展空間等多種因素，考核標準可以適當高于現狀，通過追趕較高目標來促進地區(qū)普法的發(fā)展，但也應注意不過分高于現狀，以至于脫離現實無法企及，阻礙政府普法的積極性。

四、網絡與新媒體的運用

在普法教育載體的發(fā)展過程中，傳統(tǒng)載體是不可或缺的，這些被人們所熟知的形式曾經對普法教育發(fā)揮著“主渠道”作用，也必將在一定時期內繼續(xù)發(fā)揮重要作用。但是，面對現代載體的強勢發(fā)展，傳統(tǒng)載體在實效性和時效性方面的不足逐漸暴露。早有實證研究發(fā)現，相對于報刊書籍、宣傳手冊、普法講座等傳統(tǒng)普法模式，鄉(xiāng)村地區(qū)人們普遍承認電視是獲得法律知識的最主要渠道。⑤

隨著現代媒體和信息技術的快速發(fā)展，現在的信息傳播渠道、傳播方式與以前已大不相同，特別是移動設備的發(fā)展、網絡覆蓋面的擴大、各類信息交流平臺的廣受歡迎，信息可以通過更便捷、更及時、更生動、更多樣的形式得以傳遞，這大大擴展了普法可能采取的方式和途徑，如微信、微博、戶外電子顯示屏、公交地鐵的“移動TV”等等。以互聯網平臺為例?；ヂ摼W平臺同時兼顧了傳輸速度的高效性和傳播內容的生動性，一方面網絡的普及使得信息不再采取單一路徑的傳遞而是實現了多角度、多向度的即時傳輸，從而很好地解決了知識傳輸“相對滯后”的問題，從而可以在最大程度上實現了信息的及時傳播和廣泛共享，另一方面網絡傳播可以節(jié)約大量宣傳資源，包括時間和財物資源，這對于資源一向有限的普法者至關重要。此外，普法的效果與受眾的接受程度密切相關，法律理念和法律意識往往被認為是高度邏輯化、高度理性化的，有時甚至與普通人的生活感受或日常經驗相悖，因此如何能夠讓受眾更容易的接受普法內容這是普法工作中，對普法內容更感興趣，如何能以最易接受、最生動的方式普及知識、傳達理念。更為重要的是，法治思維、法治理念的養(yǎng)成絕不可能僅僅依靠一個單向知識傳播的過程，大眾媒體以及新型社交平臺不僅提供了一個信息傳播的平臺，更提供了一個將法律知識與生活充分結合和公眾平等參與、溝通互動的公共空間，這對于激發(fā)人們對法律問題的關注思考、促進人們法律經驗的習得，法律思維的培養(yǎng)以及對法律的正確定位意義十分重大。

從以上數點可以看出，大眾傳媒特別是網絡傳播可以從各個方面改變傳統(tǒng)普法宣傳方式，提高信息傳播效率、節(jié)省宣傳人財物、激發(fā)普法受眾接受度、提供公眾“實踐”法律的空間，等等，這些優(yōu)勢綜合起來將極大的提高普法效率，幫助普法者將有限的資源配置到最高效之處。

五、總結

普法措施的選擇對于將普法資源最高效利用至關重要。首先，考慮到“掃盲式”普法已經進行了數十年以及現有的法律環(huán)境、社會信息傳播環(huán)境，未來的立法中更應強調法治理念、法律思維；其次，政府績效考核也許不是推進普法措施最優(yōu)的措施，但確實當前政府主導普法未改變時相當有效的措施；最后，大眾傳媒、網絡平臺應當充分走入普法者的視野，立法者應當引導普法資源向網絡傳播和大眾傳播傾斜。在努力促進普法資源最大化利用的同時我們也應看到，普法本身存在局限，建成法治社會的所需要的遠不止普法。普法的前提的是良好的立法、司法、執(zhí)法環(huán)境。法律的接受源于對法律的信任，對法律信任感并不衍生于法律知識的儲備之中，而是衍生于人們對法律的感知和體驗之中，或者說形成于人們的法律經驗之中。而就當前整體的法治環(huán)境而言，雖然我們已經取得了巨大的進步，但“普法”與司法或執(zhí)行有時仍可能構成一對矛盾，前者所努力建立起來的人們對法律的信任或信念，可能在后者的行動中將其完全銷蝕。⑥當民眾知法用法的熱情被高度喚起時法律卻沒有提供充足的制度通道，在此種情況下，法律信仰如何能夠形成？⑦且不論法律本身功能的有限，單就法治社會的實現而言或公民接受或信任法律而言，立法、司法和執(zhí)法遠比“普法”更為重要。（作者單位：中山大學）

注釋：

① 張明新.對當代中國普法活動的反思.法學，2009（10）：30-36.

② 哈特.法律的概念.中國大百科全書出版社，1996：63.

③ 徐前，葉建豐.社會普法教育機制的完善構想.中國司法，2014（3）：15-20.

④ 張明新.對當代中國普法活動的認識與評價.江海學刊，2010（4）：137-142.

⑤ 鄭欣，王英.農村普法的傳播渠道研究.當代傳播，2013（5）：84-87.

⑥ 汪太賢.從“受體”的立場與視角看“普法”的限度.探索，2006（1）：154-156.

⑦ 呂明.在普法與守法之間——基于意識形態(tài)“社會黏合”功能的意義探究.南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2012（3）118-123.