中美代議機關的表現(xiàn)形式的比較

袁銘陽

摘要：隨著市場經濟的不斷發(fā)展，代議制在現(xiàn)代國家普遍推行，但是由于國家結構形式的差異，其代議機關的表現(xiàn)形式各有不同，中美兩國的人民代表大會與美國的兩院的代表人員的組成方式也是各有差異，但這兩者卻都符合了國家的需要。

關鍵詞：代議制；代議機關；國家結構單一；制聯(lián)邦制

一、代議制的產生背景

“歐洲封建社會末期，由于資本主義商品經濟的發(fā)展，使許多封建割據國家，變成封建的中央集權國家，亦即統(tǒng)一的民族國家。這種轉變的深刻影響之一是民主政治的舞臺由小型的城邦國家轉換成大型的近代民族國家?！雹?/p>

隨著工業(yè)革命的產生與發(fā)展，資本主義實現(xiàn)了在全球的迅速擴張，市場經濟逐漸席卷了世界上大部分國家，而在此經濟基礎上也催生出了與之相適應的上層建筑。因為市場經濟的生產與生活方式導致民眾在日常的經濟生活中已經處于一個不斷議價的過程，這種議價方式反映在政治生活中便是我們所說的民主政治。我們可以看到，由于市場經濟的不斷發(fā)展，在20世紀，全球掀起了一波又一波的民主化浪潮，民主已經成為一種不可阻擋的趨勢。

但是現(xiàn)代民族國家的基本特點是地域廣闊，人口眾多。這一特點雖然為資本主義的商品生產和交換提供廣闊的市場條件，但是卻給公眾直接參與國家政治生活帶來極大障礙。由于公民居住分散、數(shù)量眾多，無法聚集在一起開會實行城邦制時代的直接民主，因此直接民主制只適合古代社會的特殊條件，無法適用于現(xiàn)代社會之地廣人多的情況。所以他們必須選舉出代表來行使他們的權力。代議制民主理論應時而生?！按h制民主理論走出了直接民主的困境，解決了公民參與和體制效率之間的矛盾，使得在現(xiàn)代社會地廣人多的大國實行民主成為可能?！雹?/p>

在當代，作為間接民主的制度表現(xiàn)形式——代議制，即由選舉產生的代議機關行使國家權力的制度，已逐漸在現(xiàn)代國家中普遍施行。

代議制的產生發(fā)展也反映了社會分工日益專業(yè)化和國家事務日益復雜化的客觀需要。在現(xiàn)代社會中，無論是哪一個統(tǒng)治階級，只要實行民主政治，都普遍采取代議制的形式，只是具體方式有所不同。代議制形式不同，國家元首、議會、政府的關系和權力分配也不同。由于各國的歷史背景、文化傳統(tǒng)、階級狀況、經濟社會發(fā)展等的差異，造成不同國家政體有所不同，其代議機關在國家政權組織體系中的地位和作用也有所不同。

二、中美代議機關的表現(xiàn)形式及其人員組成

“代議制民主是以議會為主要載體的，議會是代議制度的核心，它作為代議機關是代議制民主由理想落到現(xiàn)實層面的中介與關鍵。”③

（一）美國代議機關的表現(xiàn)形式及人員組成

美國的代議機關是國會，它由參議院和眾議院構成，也就是聯(lián)邦的立法機關，兩院在法律上享有平等地位。兩個議院根據相同的調解精神，不同的原則組成?！捌渲幸辉旱慕M成是由各成員單位派出相同數(shù)量的代表組成的，從而使各成員單位不管貧富、強弱、人口多少，都可以使其利益在立法中得到同等的反映，在決策中享有同等的決定權。同時，另一院的構成以各成員單位的人口為基礎，依據一定比例選出，使立法能保障和維護各州的特殊利益?！雹軈⒆h員由每個洲向國會派遣兩位，而眾議員則由各州的人口比例決定派遣人數(shù)。“這樣既能反映選區(qū)選民的平等代表權，又能反映各州的平等代表權?！雹菀簿褪钦f，在參議院中，各洲的地位是平等的，其影響力是一樣的，而在眾議院中，各洲的地位會由于人口數(shù)量的差異而不平等，其影響力也隨人口的比例差距產生相一致的倍數(shù)差距。

（二）中國代議機關的表現(xiàn)形式及人員組成

中國實行的是人民代表大會制度，遵循的是民主集中制原則。其人大代表的產生，是根據一定的行政區(qū)劃，按一定比例選舉出來的，以此來進行各項立法活動和管理國家各項事務。具體說來就是：人民代表大會的代表由民主選舉產生。全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和人民解放軍選出的代表組成。至于此中的特殊性，比如說軍隊代表、農村與城市的選舉比例差距、少數(shù)民族的代表名額等問題，由于不涉及到我所討論的根本問題，在此不贅述。

我們可以直觀地看到：中國的代議機關的表現(xiàn)形式與美國最明顯的區(qū)別便是中國沒有一個由各省派出同樣名額人員而組成的議院。這種不同與其國家的結構形式是密切相關的。

三、產生這種區(qū)別的原因

（一）國家結構形式理論

國家結構形式是指一個國家根據什么原則、采取什么方式來劃分國家的行政單位，調整國家整體和組成部分之間的相互關系，其實質內容就是中央和地方的權力劃分問題。就現(xiàn)代國家結構形式的類型而言，主要有兩種：單一制和聯(lián)邦制。從傳統(tǒng)觀點來看：單一制國家的權力是中央集權的，聯(lián)邦制國家則是以分權為特征的，從而將單一制與集權相聯(lián)系，聯(lián)邦制與分權相對應。但是，從目前單一制和聯(lián)邦制的發(fā)展情況看，其內涵早已不同于它們在19世紀所包容的內涵，二者之間的區(qū)別實際上已經不再是早期那種國家整體是可分還是不可分，是有統(tǒng)一主權還是無統(tǒng)一主權，地域構成單位是可任意退出還是不得退出，經濟政治文化聯(lián)系是被阻隔還是不被阻隔等傳統(tǒng)的重大差別。對此，有學者精辟地指出，“采用單一制還是聯(lián)邦制之爭實質上不過是在統(tǒng)一的國家結構體系內如何縱向配置國家權力行使權并規(guī)范其運用程序的問題”。⑥如果說以國家權力的縱向分散和集中作為區(qū)分單一制和聯(lián)邦制的標準在單一制和聯(lián)邦制發(fā)展的早期尚談得上準確的話，那么，當時間推移到20世紀后半葉、甚至21世紀初，在全球化時代各國政治經濟文化事務變得愈加紛繁復雜后，再固守傳統(tǒng)標準去衡量和審視單一制和聯(lián)邦制，顯然是不合適的，草率地將集權與單一制相聯(lián)系，使分權與聯(lián)邦制相對應，只會使單一制和聯(lián)邦制的區(qū)別表面化，對準確地把握單一制與聯(lián)邦制的關系毫無裨益，甚至可能使人誤入歧途。單一制可能以分權為其特征，聯(lián)邦制國家也可能以集權為特征，二者之間的差別“只是程度上的，不是二元對立的”。⑦“甚至，單一制和聯(lián)邦制之間的區(qū)別越來越模糊，聯(lián)邦制越來越多地采用具有統(tǒng)屬性的方式組織國家權力，而單一制則在不斷地增強地方分權，你中有我、我中有你，在某些國家甚至已出現(xiàn)了兩者完全融合的趨勢?！雹?

對此，有學者⑨特地進行過分類：單一制包含有中央集權單一制、地方自治單一制、中央地方均權單一制，民主集中單一制；聯(lián)邦制包括中央集權聯(lián)邦制、分權制衡聯(lián)邦制、民主集中聯(lián)邦制、民主自治聯(lián)邦制，這些類型都可以在現(xiàn)實中找到例子。

（二）美國代議機關的表現(xiàn)形式的產生原因

很顯然，美國是一個分權制衡聯(lián)邦制國家，也正是因為美國的這種聯(lián)邦制屬性，決定了其議會的兩院制構成。因為“美國在制定它的憲法時，存在著兩種對立的利益，而這兩種利益也就產生了兩種意圖。一些人試圖將聯(lián)邦變成一個各州仍然保持獨立的聯(lián)盟，或者變成一個大會，各州代表可以在這里共同討論與公共利益有關的事務。另外的一些人則試圖將美洲所有殖民地人民聯(lián)合起來，組成一個統(tǒng)一的國家，并為他們建立一個政府，雖然這個政府權力范圍并不大，但在其范圍之內卻依然是這個國家的唯一代表。這兩種理論造成了不同的實際影響。舉例來說，如果最終建立的是一個聯(lián)盟，而不是一個全國政府，那么由于各州無論大小，均以平等的獨力政權身份參加聯(lián)邦，所以最終法律制定的就是洲的多數(shù)票，而不是聯(lián)邦公民的多數(shù)票。但如果全美的人民建立的是一個統(tǒng)一的國家，那肯定只能是由公民的多數(shù)票來決定法律的制定了。很明顯，如果那些規(guī)模較小的洲接受了這種意見的話，那么他們必須在遇到涉及聯(lián)邦主權的問題時，將自身的獨立完全放棄，從一個與聯(lián)邦有著同等地位的政權變成一個大型國家卑微的一部分。第一種辦法會讓他們歸于一個不正當?shù)恼?，但后一種辦法卻又會使他們被吞噬掉。這種情況下，也就是利益與理論發(fā)生沖突的時候，理論總是服于現(xiàn)實。最終，立法者采取了一種妥協(xié)的辦法，將理論上完全不可能妥協(xié)的制度強行調和了。在創(chuàng)建參議院時，洲的獨立原則獲勝了。但在創(chuàng)建眾議院時，國家主權理論則獲得了優(yōu)勢?！雹馑悦绹尸F(xiàn)的是一種兩院制形態(tài)，這樣既保證了洲的獨立性，也強調了國家主權，其人員的構成方式也因此不同，參議員由每個洲向國會派遣兩位，而眾議員則由各州的人口比例決定派遣人數(shù)。

（三）中國代議機關的表現(xiàn)形式的產生原因

與美國聯(lián)邦制不同的是，中國是一個單一制國家，國家劃分為各個地方行政區(qū)劃，其劃分是國家根據統(tǒng)治需要，按一定原則進行區(qū)域劃分的結果，國家主權先于各個行政區(qū)劃存在，地方行政區(qū)不是一個政治實體，不具有主權特征。國家本身是一個統(tǒng)一的整體，只是為了便于管理，才把領土劃分成若干行政區(qū)域，并據以建立起地方政權，即各地方行使的權力來源于中央授權，并不是地方固有，地方的自主權或自治權是由國家整體通過憲法授予的，各地方政權一般沒有單獨退出該國的權利。所以這也在某種程度上決定了中國將會采取與美國兩院議會不同的代議制形式，即人民代表大會。

由于中國的單一制國家的屬性，雖然在現(xiàn)實中存在有民族自治地方和特別行政區(qū)等這樣一些特殊之處，但從整體上來說，它并不存在著上述的美國聯(lián)邦與洲兩種相互對立的利益以及調和的需要，于是中國在構建議會的具體形式時，并不需要顯示作為每個省份獨立政治身份的象征，這時，國家主權理論完全占據了優(yōu)勢。

四、這種區(qū)別所導致的結果

（一）潛在的問題

在這里會存在一個問題，從理論上來說，在按選區(qū)人數(shù)比例組建的議會中，必定存在著人口數(shù)量多的洲（或?。┰谧h會中占據優(yōu)勢，因為這些大洲的議員人數(shù)很多甚至數(shù)倍于小洲，所以很容易獲得多數(shù)票，當從事立法活動時，他們往往傾向于從自身角度出發(fā)，從而產生有利于自身的立法，而這樣的法律有可能對小洲不利。

（二）應對措施

美國與中國對此的反應不同：在美國，“各州都很年輕，有著相同的社會狀況、思想和需求，相互之間的關系十分緊密，雖然它們大小強弱并不相同，但也沒有出現(xiàn)讓他們的利益變得過于懸殊的差距。”B11所以，大洲的立法傾向并不與小洲的利益相沖突。即使遇到沖突，他們也會慎重考慮自己的議案被小洲的接受程度，因為他們會想到在參議院中，幾個小洲可能會因此聯(lián)合起來反對大洲提案，以此報復在眾議院中的大洲的不利于自身的立法。在美國的政治實踐中，這樣的情況基本沒有出現(xiàn)。在美國，各洲都有非常強的獨立性，為了享有這種獨立性所帶來的好處和保持這種獨立性，它們都會抵御來自中央的行政權力的過分干預，這種抵御活動主要是通過議會來進行，因為小洲并不需要行政權來彌補在眾議院中的不利地位。美國人歷來認為，中央集權對自由權構成威脅，如何給予政府必要的權力，但又防止形成危害自由的中央集權是他們最關心的問題。這樣的制度設計，使行政權的代表者——總統(tǒng)，被限制在了一個很有限的范圍內，而這一個范圍，已經足夠處理其有關事務。

而中國的各省，由于經濟、歷史、地理、文化等方面的差異，發(fā)展比較不一，我國的東部沿海各省十分發(fā)達，西部地區(qū)則相對落后，這些因素共同造成了其人口分布的不均，這一現(xiàn)象也直接導致了人民代表大會中各省的人數(shù)差異。因為在按比例原則組成人民代表大會時，必然會造成這樣一種情況：東部強勢的省份代表人數(shù)明顯多于西部較為弱勢的省份。在立法過程中，人們往往會更多考慮到自身代表團的利益，所以傾向于讓立法有利于自身所在地區(qū)，因為人數(shù)優(yōu)勢，他們很容易獲得多數(shù)票，往往強省之間是利益相關性是很強的，所以他們也更容易產生一致行動，甚至裹挾西部弱省。這樣的結果無疑是有利于強勢省份的，弱勢省份在這樣的代表大會中不僅不會受到利益照顧，甚至還會受到損傷。于是出現(xiàn)了強者愈強，弱者愈弱的更加不均衡的狀態(tài)，加劇了國內矛盾，甚至可能引起不穩(wěn)定。

但這一結果并沒有在我們的政治實踐中出現(xiàn)，雖然我國并沒有一個類似參議院的機構來彌補弱省在人民代表大會中的不利地位，但是也正因此而減少了對政府行政權力的諸多約束，導致我們有一個相對集權的政府，這在一定程度上也歸結于我國的單一制國家的屬性。我國的單一制是屬于民主集中單一制，與美國相比，伴隨著相對中央集權的特點，雖然弱省會在人民代表大會中處于不利地位，但是我們有一個較為強大的政府，它能在議會之外進行許多活動來彌補上述的不足。比如說，雖然東部地區(qū)獲得了來自西部的大量能源，但是政府每年也往西部投入了大量財政以幫助西部發(fā)展。而且我國呈現(xiàn)一種東西方人口經濟資源等條件的互補狀態(tài)，所以政府能利用自身權力進行各項調控與安排，以便實現(xiàn)國家的綜合發(fā)展。這種集權式政府能更好地整合社會資源，在追求社會公平的同時，盡量實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，提高了效率。

也就是說，無論是美國的眾議院還是中國的人民代表大會，都可能存在一種因地方實力強弱——在一定程度上反映為人口的多少——不同而產生不合理的立法傾向的不足，但兩國的對此的反應機制不同，美國是由參議院來平衡，因為它為了要保持洲的相對獨立性，不得不限制聯(lián)邦行政權，而中國則是由政府的行政權力來彌補。

五、結語

政治制度的形式沒有孰好孰壞之分，只有適不適合的問題。“好的政體形式首先取決于它與該國家諸多特征的匹配程度。”B12在美國，兩院的議會制，更符合美國的自身歷史等多方面的狀況和民情特點，可以說，“兩院制是與聯(lián)邦制相匹配的一種制度安排”，B13因為它存在著洲的獨立性和聯(lián)邦主權的利益對立和調和問題。而在中國，這個問題并不存在，人民代表大會這樣的制度設計比起兩院制，在現(xiàn)階段，顯然更適合中國的需要。因為一方面，中國長久以來是一個集權政府的國家，這樣的政治導致了民眾的一種權威人格的形成，人民都習慣于由政府做決定而不是自己積極參與，大家只需要做好自己的一小部分事就可以了，民情在一定程度上決定了我們的政治實踐。民情只能在環(huán)境的長期作用下慢慢發(fā)生改變而不可能發(fā)生突變，如果在這樣的民情條件下，讓人民去廣泛決定并積極參與大量的國家和公共事務，無疑會荒廢許多事情，也更沒有效率。與現(xiàn)在這樣的集權政府比起來，也許并不會變得更好。當然，不可否認的是，隨著市場經濟的持續(xù)發(fā)展，民主化浪潮的進一步推進，中國終將建立一個公民社會，并且擁有較為充分的政治上的民主，但在這一階段，卻是很難做出這一突變的。而在另一方面，就中國的發(fā)展狀況及所處的復雜的國際形勢來看，也需要一個強勢政府，因為西方國家已經在資本主義武力擴張的時代，利用自身實力，攫取了世界上大部分的資源和財富，然而世界上的資源卻是有限的，中國出于自己的國家利益考慮，在市場經濟條件下，要想取得長遠發(fā)展，就必須舉國家之力與西方競爭，因為這個時代，人們對戰(zhàn)爭既厭倦也恐懼，戰(zhàn)爭的代價太大。而且依目前中國自身實力來看，也無法通過武力戰(zhàn)勝西方。只有一個強勢的政府才能充分整合與調配國家資源，在市場經濟的規(guī)則下，與西方列強展開激烈競爭。（作者單位：中央民族大學管理學院）

注釋：

① 刑曉紅.論代議制的產生原因及運行條件[J].山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2005.

② 郭繼蘭.走出直接民主的困境——代議制民主理論的產生和發(fā)展[J].哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版），2009.

③ 刑曉紅.論代議制的產生原因及運行條件[J].山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2005.

④ 王麗萍.論聯(lián)邦制國家的特征與類型[J].北京大學學報（哲學社會科學版），1997.

⑤ 任航.代議制的美國模式論析[D].東北師范大學，2009.

⑥ 童之偉.國家結構形式論[M].武漢大學出版社，1997.

⑦ [美]羅伯特D·帕特南.王列，賴海榕譯.使民主運轉起來[M]，江西人民出版社，2001.

⑧ 孫波.論單一制國家結構形式與立法分權[J].河北法學，2011.

⑨ 指童之偉，他在《單一制、聯(lián)邦制的區(qū)別及其分類問題探討》一文中對此進行過論述.

⑩ [法]托克維爾.論美國的民主[M].江西：江西人民出版社，2013.

B11 [法]托克維爾.論美國的民主[M].江西：江西人民出版社，2013.

B12 劉建軍.中國人民代表大會制度與西方議會制度之比較[J].學習論壇，2010.

B13 王麗萍.論聯(lián)邦制國家的特征與類型[J].北京大學學報（哲學社會科學版），1997.

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[8]童之偉.國家結構形式論[M].武漢大學出版社，1997.

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