江西省國家級高新園區(qū)土地集約利用評價對比研究

黃　凱，　劉平輝

(1.東華理工大學(xué) 地球科學(xué)學(xué)院，江西 南昌 330013)

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江西省國家級高新園區(qū)土地集約利用評價對比研究

黃凱，劉平輝

(1.東華理工大學(xué) 地球科學(xué)學(xué)院，江西 南昌 330013)

摘要：研究目的：提高鷹潭高新區(qū)的土地集約利用水平。研究方法：采用多因素分析法從土地利用狀況、利用效果和管理績效三個方面構(gòu)建評價指標體系，對江西省4個國家級高新區(qū)土地集約利用的總體水平進行評價，同時將鷹潭高新區(qū)與其他高新區(qū)做對比研究。研究結(jié)果：江西高新區(qū)集約利用程度低，鷹潭高新區(qū)集約度52.58分。研究結(jié)論：鷹潭高新區(qū)處于初等集約水平。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)；土地集約利用；國家級；對比研究

黃凱，劉平輝.江西省國家級高新園區(qū)土地集約利用評價對比研究[J].東華理工大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2016，35(2)：119-124.

Huang Kai，Liu Ping-hui.A comparative study of evaluation on intensive land use of state-level high-tech zones in Jiangxi Province[J].Journal of East China University of Technology(Social Science)，2016，35(2)：119-124.

高新技術(shù)開發(fā)區(qū)是指我國在一些知識密集、技術(shù)密集的大中城市和沿海地區(qū)建立的發(fā)展高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，是為最大限度地把科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力而建立起來的，促進科研、教育和生產(chǎn)結(jié)合的綜合性基地[1]。

改革開放以來，隨著1991年南昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及1992年南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的成立，全省如雨后春筍般陸陸續(xù)續(xù)地創(chuàng)建了各種類型的開發(fā)區(qū)。截止2014年底，江西省共有高新區(qū)5家，其中國家級高新區(qū)4家，國家高新區(qū)公告的四至范圍內(nèi)土地面積為 4 626.30 hm2。而各類開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中，一方面要加緊供地，深挖潛力，滿足園區(qū)內(nèi)各企業(yè)的用地需求；另一方面，要追求企業(yè)效益，強化節(jié)約集約，嚴控企業(yè)用地總量，以企業(yè)用地地均產(chǎn)出的最大化促進社會的和諧發(fā)展。

當前，對于開發(fā)區(qū)的研究主要集中有三種方法[2]：一是對某一個開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟、社會和可持續(xù)性等某一方面上的定量研究；二是對某一開發(fā)區(qū)集約度進行評價；三是對開發(fā)區(qū)集約度評價的指標、權(quán)重、理想值的探討。而國內(nèi)學(xué)者對同屬一個地區(qū)、一種類型的開發(fā)區(qū)進行對比研究的寥寥無幾。本文以江西省高新技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，通過開發(fā)區(qū)對比研究，了解同類型同層次開發(fā)區(qū)之間差距，旨在發(fā)現(xiàn)和解決鷹潭高新區(qū)土地集約利用中存在的問題，借鑒值得推廣的經(jīng)驗做法，提高鷹潭高新區(qū)土地集約利用效率。

1研究區(qū)概況

鷹潭高新開發(fā)區(qū)位于鷹潭市(圖1)城區(qū)西南方向的高橋新區(qū)組團內(nèi)，白露河貫穿園區(qū)東邊，緊挨城區(qū)。開發(fā)區(qū)地處滬昆高鐵、鷹梅鐵路交匯要沖，從320國道和206國道交匯處向周邊擴展，高新區(qū)毗鄰國家級風(fēng)景旅游區(qū)龍虎山。

南昌高新開發(fā)區(qū)位于南昌東北角，環(huán)境生態(tài)優(yōu)美，青山湖、艾溪湖和瑤湖鑲嵌在高新區(qū)內(nèi)。南昌高新區(qū)交通便捷、道路四通八達，也是全國高新區(qū)中少數(shù)可以和市區(qū)緊密結(jié)合成一體的開發(fā)區(qū)之一。

新余高新區(qū)毗鄰新余市城區(qū)，是珠江三角洲、長江三角洲和閩東南三角地區(qū)扇形經(jīng)濟圈的交點，滬昆高鐵、滬昆高速穿境東西，滬瑞、贛粵、武吉三條高速公路穿境而過；高速公路直接通達東南沿海省會城市，境內(nèi)四條省道四通八達，連接周邊宜春、吉安等省內(nèi)各市縣。

景德鎮(zhèn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)位于景德鎮(zhèn)西部，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。開發(fā)區(qū)交通便捷，內(nèi)部立體交通網(wǎng)絡(luò)基本形成，瓷都大道貫穿園區(qū)，西山路、生態(tài)路與206國道和九景高速相連。

圖1　江西省國家級高新區(qū)區(qū)位分布圖

單位：萬元/hm2；m2/人

①土地供應(yīng)率是指已供應(yīng)國有建設(shè)用地面積與已達到供地條件的土地面積之比

②工業(yè)用地率是指已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)工礦倉儲用地面積與已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積之比

③土地低效閑置率是指已供應(yīng)國有建設(shè)用地中低效閑置土地面積與已供應(yīng)國有建設(shè)用地面積之比

2評價方法和過程

2.1評價指標體系的構(gòu)建

根據(jù)《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程(2014年度試行)發(fā)布稿》以及筆者對高新區(qū)土地利用現(xiàn)狀的研究，此次高新區(qū)土地集約利用評價指標體系由目標、子目標和指標三個層次共涉及13個指標構(gòu)成(表1)[3]。

2.2指標權(quán)重的確定

評價指標的權(quán)重根據(jù)其對開發(fā)區(qū)土地集約利用的影響程度確定。本次評價工作中對指標權(quán)重的確定采用的是專家經(jīng)驗法，并按照以下公式計算得出最終各指標的權(quán)重值：

式中：Wi為第i個目標、子目標或指標的權(quán)重；Eij為專家j對于第i個目標、子目標或指標的打分；N為專家總數(shù)。

鑒于各省各類開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀不同、情況復(fù)雜，江西省國土資源廳有關(guān)管理部門專門組織多位在土地規(guī)劃、土地評價、土地集約利用方面研究多年的專家和高校學(xué)者對本省開發(fā)區(qū)評價指標權(quán)重進行了3輪打分，最終研究確定了工業(yè)主導(dǎo)型和產(chǎn)城融合型這兩類不同類型開發(fā)區(qū)的評價目標、子目標和指標值的建議權(quán)重值并已在全省范圍內(nèi)推廣使用，本文所選的四家國家級高新區(qū)都為工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)[4]。另外，為了充分了解選取的4家高新區(qū)在全國范圍內(nèi)的發(fā)展水平，作者選取沿海發(fā)達城市蘇州高新區(qū)的相關(guān)指標做為標準理想值。其評價指標體系權(quán)重值、理想值結(jié)果詳見表1。

2.3指標標準化及計算方法

由于評價指標的量綱不同，各個評價指標之間不具有可比性。我們需要對搜集來的指標數(shù)據(jù)進行標準化處理，消除指標數(shù)據(jù)的量綱差別[5]。系統(tǒng)論中有許多不同的處理方法例如極值化法、標準化法、均值化法以及標準差化法等，本文主要采用理想值比例推算法。其計算公式為：

式中：Sijk為i目標j子目標k指標的實現(xiàn)度分值；Xijk為i目標j子目標k指標的現(xiàn)實值；Tijk為i目標j子目標k指標的理想值。

評價指標實現(xiàn)度分值區(qū)間處于0～100之間，當實現(xiàn)度分值超過區(qū)間最大值，以區(qū)間最大值來計。鷹潭、南昌、新余和景德鎮(zhèn)高新區(qū)土地集約利用評價指標現(xiàn)狀值、標準化值和利用度分值表，詳見表2、表3、表4。

表2　土地集約利用評價指標現(xiàn)狀值

表3　土地集約利用評價指標標準化值

表4　土地集約利用度分值表

3分析與討論

3.1鷹潭高新區(qū)和其他三個高新區(qū)土地集約利用評價對比分析

從土地利用狀況看，鷹潭高新區(qū)遠低于南昌和景德鎮(zhèn)高新區(qū)，略低于新余高新區(qū)。具體來看，除工業(yè)用地率、建筑密度、人均公園綠地面積和工業(yè)用地建筑系數(shù)這四個指標外，其它5個指標均遠低于南昌高新區(qū)。鷹潭高新區(qū)在2012年升級為國家級高新區(qū)后，目前正處于轉(zhuǎn)型升級時期，用地量巨大，大批供出去的土地目前還處于建設(shè)狀態(tài)，導(dǎo)致土地建成率低。另外，園區(qū)西南片存在大量集體土地征收困難，導(dǎo)致土地供應(yīng)率低。鷹潭高新區(qū)的前身為鷹潭工業(yè)園區(qū)，因前者的發(fā)展定位原因，缺少對高新企業(yè)的引進，導(dǎo)致高新區(qū)用地率低。鷹潭高新區(qū)的工業(yè)用地率、建筑密度和工業(yè)用地建筑系數(shù)均高于南昌但又低于新余和景德鎮(zhèn)，也說明鷹潭高新區(qū)在工業(yè)用地方面較集約，但還應(yīng)該嚴格執(zhí)行國家《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》和《江西省建設(shè)用地控制指標》，提升高新區(qū)的土地集約利用程度。人均公園綠地面積方面，鷹潭高新區(qū)內(nèi)有白露河經(jīng)過，以及區(qū)域內(nèi)有水源保護區(qū)，大量的城市綠化使其人均公園綠地面積優(yōu)于南昌、新余，但相對于“蘇州生態(tài)工業(yè)園區(qū)”來說，人均公園綠地面積依然偏低。

從用地效益來看，鷹潭高新區(qū)低于景德鎮(zhèn)且遠低于南昌和新余。無論是工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度還是工業(yè)用地地均稅收都和南昌、新余高新區(qū)有很大的差距。南昌高新區(qū)以電子信息及應(yīng)用軟件、精密機械制造及光機電一體化、生物醫(yī)藥、新材料等產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，新余高新區(qū)以光伏新能源、新材料、機械電子等高精尖產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)投入相對較多，產(chǎn)出強度強、科技含量高、政府扶持力度大，而鷹潭高新區(qū)以銅加工、機械、服裝為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)都處于產(chǎn)業(yè)鏈的底層，科技含量低，產(chǎn)品附加值不高。

從管理績效方面分析，四個高新區(qū)土地管理部門均堅持對已出讓土地進行及時的跟蹤監(jiān)測，隨時跟進土地建設(shè)的進展情況，對閑置土地發(fā)現(xiàn)一宗處理一宗。但在土地低效閑置率方面，鷹潭高新區(qū)低效閑置土地情況較為嚴重。一部分是因為園區(qū)建設(shè)中大量引進企業(yè)，魚龍混雜，部分企業(yè)受經(jīng)濟大環(huán)境不景氣的影響，資金鏈出現(xiàn)斷裂，導(dǎo)致工期嚴重滯后；另一部分是一些企業(yè)存在圈地行為，早期工業(yè)用地出讓價格低廉，企業(yè)故意吹噓自己的投資規(guī)模，政府部門好大喜功，因此導(dǎo)致有些企業(yè)圈地很大，實際只開發(fā)三分之一的面積來避開國家的政策處罰，土地利用率低。

總體來說，四家高新區(qū)相對于蘇州高新區(qū)來說集約利用水平偏低，對照國家的開發(fā)區(qū)集約利用程度劃分表(表5)，只有南昌屬于中等集約，其他三家高新區(qū)只能達到初等集約。這其中最大的差距來自于用地效益中工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入和工業(yè)地均稅收，以及土地利用狀況中工業(yè)用地率和高新產(chǎn)業(yè)用地率偏低。

表5　開發(fā)區(qū)土地集約利用程度劃分表

3.2政策與建議

制約鷹潭高新區(qū)今后發(fā)展的最大問題是高新產(chǎn)業(yè)比例低、科技含量不高、投入產(chǎn)出偏低。首先，鷹潭高新區(qū)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實情況進行適當調(diào)區(qū)、擴區(qū)，保證未來企業(yè)用地需求。鷹潭高新區(qū)主區(qū)住宅用地面積106.34 hm2，占主區(qū)面積的16.86%，大量的住宅為早期的拆遷安置房。鷹潭高新區(qū)在積極申請進行調(diào)擴區(qū)的同時還應(yīng)注意對園區(qū)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)潛力的挖掘，完善園區(qū)用地結(jié)構(gòu)。政府可以通過聯(lián)合有實力的企業(yè)對園區(qū)內(nèi)的居民進行外遷，通過置換的辦法讓園區(qū)的工業(yè)用地率得到提升：一來可以保證未來園區(qū)用地需要，減少新建建設(shè)用地規(guī)模；二來對園區(qū)內(nèi)的居民居住環(huán)境也是一個很好的改善。

其次，提高且嚴控園區(qū)入園門檻，加大對未來有發(fā)展空間和產(chǎn)值效益好的企業(yè)引進，注重發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，規(guī)劃好企業(yè)分布布局，形成產(chǎn)業(yè)效益和規(guī)模經(jīng)濟。同時應(yīng)大力發(fā)展標準化工業(yè)廠房。對申請入園的企業(yè)應(yīng)詳細制定一個量化標準，這其中要包括對固定資產(chǎn)投資、地均產(chǎn)出、地均稅收、容積率、建筑密度、高新產(chǎn)業(yè)用地比例等指標設(shè)定。另外對“小而精”、“中而堅”、“大而強”的企業(yè)應(yīng)進行更加細致差別化的標準設(shè)置[6]。此外，一方面應(yīng)對其園區(qū)內(nèi)部早期落戶的落后的企業(yè)進行淘汰，通過“騰籠換鳥”方式，將這些企業(yè)搬遷出去；另一方面對于低于標準的項目要么通過核減建設(shè)用地指標要么引導(dǎo)其進入標準工業(yè)廠房來提高園區(qū)集約利用水平。

再次，應(yīng)加快“多規(guī)合一”步伐、縮短項目落地審批時間。鷹潭市作為國土資源部“多規(guī)合一”試點城市，應(yīng)該牢牢抓住這樣的契機，加快“多規(guī)合一”步伐。通過加快城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等幾者統(tǒng)一，從而保證引進企業(yè)“來之則安，安之必產(chǎn)”。通過“多規(guī)合一”，實現(xiàn)政府部門“一本規(guī)劃、一張藍圖”管理，強化政府對于土地的監(jiān)測管控能力，實現(xiàn)國土集約、高效、可持續(xù)利用。

另外，在園區(qū)征收土地使用稅方面，政府部門應(yīng)該改變以往按企業(yè)占用土地面積大小征收土地使用稅做法，轉(zhuǎn)向?qū)Ω髌髽I(yè)實行差額土地使用稅政策，對企業(yè)產(chǎn)生地均稅收額越高的征收土地使用稅越低，越低的稅額越高，鼓勵企業(yè)加大固投、產(chǎn)出強度，提高地均稅收產(chǎn)出[7]。

最后，針對銅產(chǎn)業(yè)構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，筆者提出以下幾點建議。

(1)以“補鏈”為重點，做大做強銅精深加工鏈。針對銅產(chǎn)業(yè)鏈的缺失環(huán)節(jié)，促進產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸、側(cè)向帶動，大力發(fā)展銅精深加工, 形成以光寶科技、萬寶至實業(yè)、金田銅業(yè)、興業(yè)電子等大型企業(yè)集團為支撐，上中下游配套和競爭優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)格局。

由銅箔、銅管、銅桿線、銅板帶、銅棒這五種產(chǎn)品分別向下延伸，通過實施一批重點項目，實現(xiàn)與下游應(yīng)用領(lǐng)域的有效對接，構(gòu)建以生產(chǎn)電線電纜、家用電器、汽車船舶、電子通訊等配套產(chǎn)品為主導(dǎo)較為完整的特色產(chǎn)業(yè)鏈。

(2)以“鏈接”為重點，大力發(fā)展機械制造循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。立足銅冶煉、機械電子、再制造產(chǎn)業(yè)的“產(chǎn)需鏈接”，以涉銅產(chǎn)品制造為核心，形成較為完整的家用電器、汽車零部件、電子通訊、水暖衛(wèi)浴等特色產(chǎn)業(yè)鏈，把銅工業(yè)延伸到機械制造行業(yè)，同時采用激光熔覆、電鍍熱鍍等表面修復(fù)技術(shù)對廢舊機電產(chǎn)品、關(guān)鍵零部件等進行資源化再生產(chǎn)，延長產(chǎn)品服務(wù)壽命，建立機電產(chǎn)品—修復(fù)再生—再利用產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)物質(zhì)鏈和價值鏈的封閉循環(huán)。

(3)以“延伸”為重點，加快構(gòu)建資源綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈。強化廢物回收利用，完善靜脈產(chǎn)業(yè)鏈。立足附近電廠堆積的粉煤灰和銅產(chǎn)業(yè)電解銅產(chǎn)生的廢棄物，以煤渣和粉煤灰、礦渣作為水泥及新型建材的生產(chǎn)原料，加強引導(dǎo)，強化整合，建立產(chǎn)業(yè)之間利益連接機制，實現(xiàn)電解銅廢渣的綜合利用。

4結(jié)語

開發(fā)區(qū)土地集約利用評價是城市建設(shè)用地集約利用研究的重要組成部分，也是我國對開發(fā)區(qū)土地進行監(jiān)管的重要手段，對集約節(jié)約用地具有重要的意義[8]。開發(fā)園區(qū)的設(shè)立以及調(diào)區(qū)擴區(qū)要盡量少占耕地，特別是少占優(yōu)質(zhì)的耕地資源并嚴格執(zhí)行耕地占補平衡政策。對于開發(fā)區(qū)的集約利用，既要嚴控源頭，還要深挖潛力。對于閑置土地的處理，一要利用RS、GPS、GRS技術(shù)加強土地利用的監(jiān)測，隨時跟進土地建設(shè)的進展情況，及時處理閑置土地，建立閑置土地預(yù)防系統(tǒng)[9]；二要通過部門合作構(gòu)建閑置土地處置聯(lián)盟。以季度為期限，跟進掌握閑置土地及未竣工項目的進展情況，及時準確地把閑置土地的有關(guān)情況反映給金融部門，以限制企業(yè)融資等。通過這些節(jié)約集約利用措施真正做到轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高開發(fā)區(qū)以及整個社會節(jié)約集約用地水平。

土地集約利用評價是一個動態(tài)的課題。對于開發(fā)區(qū)來說，在不同的發(fā)展階段評價內(nèi)涵也會有所不同，很難只用一個標準去完整地衡量某一個開發(fā)區(qū)的集約程度[10]。本文從三個方面構(gòu)建評價指標體系，對鷹潭高新區(qū)土地集約利用總體水平進行對比研究。該研究評價指標均是靜態(tài)指標，目前還未能實現(xiàn)對開發(fā)區(qū)進行集約度動態(tài)的評價，有待日后進一步深究。

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收稿日期：2015-09-10

作者簡介：黃凱(1990—)，男，江蘇南京人，碩士研究生，主要從事土地規(guī)劃與房地產(chǎn)經(jīng)營研究。

中圖分類號：F301.2

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3512(2016)02-0119-06

A Comparative Study of Evaluation on Intensive Land Use of State-level High-tech Zones in Jiangxi Province

HUANG Kai，LIU Ping-hui

(SchoolofEarthSciences,EastChinaUniversityofTechnology,Nanchang330013,China)

Abstract:Objective: To improve the level of intensive use of land of Yingtan high-tech zone. Methods: to build an evaluation index system by means of multi-factor analysis from land use, the use effects, and management performance so as to make an evaluation on the overall level of intensive land use of the four state-level high-tech zones in Jiangxi province and make a comparative study between the high-tech zone of Yingtan and those of the other areas. The result: the intensive land use of high-tech zone in Yingtan is at a low level, just 52.58 points. Conclusion:the high-tech zone in Yingtan is at an elementary intensive level.

Key Words:development zone; intensive land use; state-level; comparative study