少數(shù)民族地區(qū)公共危機(jī)公關(guān)研究

【摘 要】少數(shù)民族傳統(tǒng)糾紛解決的裁判者多為當(dāng)?shù)氐拿耖g權(quán)威，糾紛解決的程序通常是非正式的，在糾紛解決過程中廣泛運(yùn)用“調(diào)解”結(jié)案，糾紛解決通常采用當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣法或規(guī)則。當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)基層政府危機(jī)管理能力存在制度規(guī)范與保障能力不到位，組織建設(shè)與決策能力有待提高，資源動(dòng)員與整合能力不強(qiáng)，政策解讀能力與執(zhí)行力弱，問題搜尋與預(yù)警能力差等問題。因此要做好少數(shù)民族地區(qū)公共危機(jī)公關(guān)，傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制與國(guó)家法互補(bǔ)，建立科學(xué)的危機(jī)管理組織體系，優(yōu)化處理機(jī)制，加強(qiáng)政策解讀能力，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力，強(qiáng)化預(yù)警機(jī)制，多措施、合力促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】公共危機(jī)；危機(jī)公關(guān)；少數(shù)民族地區(qū)；管理

【作 者】胡美術(shù)，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院講師。南寧，530004

【中圖分類號(hào)】D630.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004 - 454X（2016）03 - 0065 - 007

少數(shù)民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定工作歷來受到高度重視，由于少數(shù)民族地區(qū)具有一定的特殊性，因此需要因地制宜地開展相關(guān)工作。尤其是公共危機(jī)事件處理過程中，一定要充分發(fā)揮少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，使國(guó)家法的強(qiáng)制性與民族地區(qū)的習(xí)慣相結(jié)合，使問題的處理及時(shí)、有效、科學(xué)，更重要的是使各族群眾擁護(hù)，通過少數(shù)民族地區(qū)公共危機(jī)公關(guān)，不斷提升政府的公信力，提高黨和政府在各族人民群眾心目中的形象。

一、少數(shù)民族傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制概述

（一）糾紛的裁判者多為當(dāng)?shù)氐拿耖g權(quán)威

在我國(guó)民間社會(huì)，由個(gè)人崇拜演化而來的個(gè)人權(quán)威一直存在，少數(shù)民族地區(qū)也概莫能外。少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)研究不斷深入，而各學(xué)術(shù)領(lǐng)域的成果都或多或少地映射出一種現(xiàn)象：在我國(guó)，農(nóng)村地區(qū)存在著一股非官方的、卻擁有較大影響力的權(quán)威力量。而這種來自民間的非官方權(quán)威之所以能形成并壯大，往往是因?yàn)樗麄冇心芰υ诩彝ゼm紛甚至是少數(shù)民族敵我沖突時(shí)化干戈為玉帛。由于這些權(quán)威人士所擁有的高度影響力，所以矛盾雙方都愿意在權(quán)威人士的協(xié)調(diào)下作出一定讓步，達(dá)成和解共識(shí)。[1 ]像廣西瑤族的長(zhǎng)老，源自普通村民，不僅是農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際管理者，也象征著農(nóng)村地區(qū)的公平正義，許多法律法規(guī)難以決斷的民間糾紛都是通過這些長(zhǎng)老的協(xié)調(diào)得以化解。這些長(zhǎng)老普遍年齡較大、輩分和威望較高，知識(shí)和能力都較為突出，且品格高尚，容易贏得村民信任。

（二）糾紛解決的程序通常是非正式的

受自然環(huán)境與社會(huì)因素的影響，民族地區(qū)的糾紛主要產(chǎn)生于鄰居與鄰居之間，而對(duì)于糾紛的解決，民族地區(qū)通常采用祖先留下來的傳統(tǒng)方式，即非正式程序，民族地區(qū)重視對(duì)民族糾紛的處理，主要是為維持該地區(qū)環(huán)境的穩(wěn)定、和諧。

（三）在糾紛解決過程中廣泛運(yùn)用“調(diào)解”結(jié)案

在少數(shù)民族聚居地，少數(shù)民族群眾仍然沿襲著傳統(tǒng)的互助性、群體性生產(chǎn)生活模式，普遍較為認(rèn)同鄉(xiāng)村和諧、鄰里和睦、親朋和藹、享受天倫之樂。在這些地區(qū)，無論是什么沖突類型都會(huì)對(duì)現(xiàn)有的和諧氛圍造成負(fù)面影響，而通過非本土民間力量解決沖突和矛盾，又會(huì)讓村民產(chǎn)生既有秩序被打破的恐懼感和陌生感。所以，就算在少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了矛盾，人們也會(huì)盡量把事件造成的影響壓制在不引起官方注意與重視的范圍內(nèi)。當(dāng)然，一旦矛盾發(fā)展到不可能由民間力量自主協(xié)調(diào)的程度，就必須要引入官方力量，進(jìn)行協(xié)調(diào)或裁定。然而，在少數(shù)民族聚居地，不管矛盾的程度如何、類型如何，內(nèi)部協(xié)調(diào)永遠(yuǎn)是最優(yōu)先選擇的解決途徑，也是民間權(quán)威最具代表性的體現(xiàn)方式。這既是矛盾雙方自行處理外最可靠的解決方式，也體現(xiàn)出了我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)熟人社會(huì)、長(zhǎng)老決策制度等社會(huì)特點(diǎn)。

在少數(shù)民族地區(qū)，協(xié)調(diào)矛盾的活動(dòng)一般由薩滿、長(zhǎng)老、鄉(xiāng)老、族長(zhǎng)等人負(fù)責(zé)，而通過協(xié)調(diào)將矛盾化解顯然是在少數(shù)民族地區(qū)的最優(yōu)矛盾處理選擇。該種處理方式讓少數(shù)民族群眾對(duì)官方力量的恐懼、對(duì)鄉(xiāng)村和諧氛圍被破壞的憂慮得到緩解，也滿足了他們從簡(jiǎn)處理問題的需求；能夠緩解少數(shù)民族地區(qū)司法機(jī)關(guān)處理矛盾的工作壓力，也避免了司法機(jī)關(guān)因無法處理一些制度外問題而權(quán)威有損。

（四）糾紛解決通常采用當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣法或規(guī)則

民族地區(qū)通常以本地方式來解決糾紛，即民族地區(qū)內(nèi)的自定規(guī)則與習(xí)慣法，而非將國(guó)家法律作為糾紛處理的標(biāo)準(zhǔn)。民族地區(qū)的習(xí)慣法是當(dāng)?shù)厝藗冊(cè)陂L(zhǎng)期生活過程中形成的，具有一定的權(quán)威性與認(rèn)同感，無須通過政府與社會(huì)的疏導(dǎo)即可有效解決當(dāng)?shù)氐拿?，?shí)現(xiàn)維持民族地區(qū)安定和諧的目的。在這種環(huán)境下，人們?cè)诿鎸?duì)糾紛時(shí)，都會(huì)下意識(shí)的選用本民族的習(xí)慣法則，在當(dāng)?shù)厝藗兊挠^念里，國(guó)家法律缺乏歸屬感與信任度，甚至?xí)?duì)國(guó)家法律產(chǎn)生一種排斥感。[2 ]

二、少數(shù)民族地區(qū)基層政府危機(jī)管理能力現(xiàn)狀

（一）制度規(guī)范與保障能力不到位

一是缺乏一個(gè)專門針對(duì)少數(shù)民族乃至全體社會(huì)的危機(jī)治理法律。從當(dāng)前情況來看，我國(guó)基層政府在治理公共危機(jī)時(shí)，主要運(yùn)用的法律法規(guī)有《憲法》 《反分裂國(guó)家法》 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等，這確實(shí)為危機(jī)治理提供了一定法律依據(jù)。但在實(shí)踐過程中，仍然需要一部專門的法律為基層政府的公共危機(jī)治理工作提供指導(dǎo)，避免地方政府在治理公共危機(jī)的過程中出現(xiàn)失位、越位、缺位以及濫用公權(quán)力的行為。二是缺乏與時(shí)俱進(jìn)的危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案。公共危機(jī)與我國(guó)社會(huì)的發(fā)展相伴相生，隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，危機(jī)類型與危機(jī)誘因也在不斷變化，這也要求危機(jī)治理者必須時(shí)刻注意充實(shí)自己、擴(kuò)展知識(shí)庫(kù)、了解社會(huì)動(dòng)態(tài)，并在此基礎(chǔ)上不斷更新應(yīng)對(duì)預(yù)案，才能夠改善危機(jī)治理工作的針對(duì)性。然而，我國(guó)各民族地區(qū)的基層政府在實(shí)踐過程中卻并未做到這一點(diǎn)，反而在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沿用既有的危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案。

（二）組織建設(shè)與決策能力有待提高

就當(dāng)前情況來看，我國(guó)大部分少數(shù)民族地方政府都沒有設(shè)置專職負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的機(jī)構(gòu)。危機(jī)應(yīng)對(duì)或治理辦公室并不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，而是由該級(jí)政府的二把手領(lǐng)導(dǎo)的、配置兩名應(yīng)急公務(wù)人員、在危機(jī)事態(tài)下才被激活的機(jī)構(gòu)。[3 ]該機(jī)構(gòu)的任務(wù)主要是交換上下級(jí)信息、傳達(dá)命令與危機(jī)發(fā)展情況，并不具備實(shí)際意義上的治理權(quán)力。事實(shí)上，在危機(jī)事態(tài)下真正具有指揮權(quán)的，是臨時(shí)建立起來的指揮部，這種機(jī)構(gòu)不僅人員配置不完善，而且缺乏合理的運(yùn)作機(jī)制及組織結(jié)構(gòu)，常常會(huì)出現(xiàn)推諉責(zé)任、相互掣肘的情況，極大阻礙了危機(jī)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在危機(jī)事態(tài)下，政府的決策能力往往決定了危機(jī)治理的成敗。由于公共危機(jī)的爆發(fā)往往是出人意表的，且危機(jī)問題需要在短時(shí)間內(nèi)處理，所以在很多情況下，危機(jī)事態(tài)下的政府決策都屬于制度外的決策，也不符合一般的公共決策流程，這類決策的重點(diǎn)在于決策者是否能夠在短時(shí)間內(nèi)完成最正確的決策，同時(shí)將政府決策的內(nèi)容在最短時(shí)間內(nèi)公之于眾。近年來，黨和國(guó)家開始有意識(shí)地提高政府的決策水平及決策能力，少數(shù)民族地區(qū)基層政府的決策能力也得到了相應(yīng)改善，但仍難以令人稱道，尤其是在危機(jī)事態(tài)下的政府決策，無論是速度還是水平都有較大提高空間。誠(chéng)然，在危機(jī)事態(tài)下作出公共決策，其壓力遠(yuǎn)非一般公共決策可比擬，要求決策者擁有泰山崩于前而面不改色的定力與該出手時(shí)就出手的魄力，而要鍛煉出這些能力，需要一支長(zhǎng)年戰(zhàn)斗在一線的決策者隊(duì)伍始終堅(jiān)持自我提高、自我完善。

（三）資源動(dòng)員與整合能力不強(qiáng)

危機(jī)事件爆發(fā)的時(shí)候，最先做出反應(yīng)的通常是當(dāng)事人或是在場(chǎng)者，而非政府人員。對(duì)此，政府的危機(jī)管理工作應(yīng)延伸到政府工作之外，對(duì)內(nèi)外部資源進(jìn)行全面整合、分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)資源的充分、合理利用，同時(shí)，政府還應(yīng)不斷提高自身利用資源的能力。受各地區(qū)資源類型差異的影響，政府在開展危機(jī)管理中對(duì)資源的利用程度與利用能力也有一定的差異。民族地區(qū)政府管理的范圍廣、地理環(huán)境復(fù)雜、社會(huì)管理難度大，政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)各地區(qū)資源的全面整合與利用，就需要大量?jī)?yōu)秀人才的參與。事實(shí)上，少數(shù)民族地區(qū)政府在管理與利用資源過程中普遍存在下面幾點(diǎn)問題：

第一，政府與社會(huì)組織聯(lián)系不緊密。在處理民族地區(qū)公共危機(jī)過程中，政府處于主體地位，社會(huì)組織甚少有機(jī)會(huì)參與到危機(jī)管理中來，與政府之間交流較少，互動(dòng)性不強(qiáng)。對(duì)于社會(huì)組織而言，他們?cè)谖C(jī)管理中不具備任何權(quán)力，其觀點(diǎn)與方案也得不到政府的認(rèn)同，無法發(fā)揮自身的功能。從另一個(gè)角度看，社會(huì)組織沒有與政府建立良好的合作關(guān)系，也就沒有政府在資金、政策等方面的支持，社會(huì)組織發(fā)展缺乏堅(jiān)實(shí)的保障，不利于社會(huì)組織的持續(xù)性發(fā)展。

第二，鮮少有公益性質(zhì)的組織駐扎到少數(shù)民族地區(qū)。越是社會(huì)發(fā)展程度較高、經(jīng)濟(jì)水平較好的地方，公益組織數(shù)量越多、越完善，而在那些經(jīng)濟(jì)水平較差、社會(huì)發(fā)展程度較低的西部民族地區(qū)，不管是本?。ㄗ灾螀^(qū)）的社會(huì)組織還是其他地區(qū)的社會(huì)組織，都鮮少駐扎到少數(shù)民族地區(qū)。這也使得少數(shù)民族地區(qū)政府在處理公共危機(jī)的過程中存在著大量問題：首先是缺乏對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷，使得政府與社會(huì)之間無法實(shí)現(xiàn)情感上的溝通；其次是難以在危機(jī)事態(tài)下通過情感來號(hào)召社會(huì)各界的力量；最后是少數(shù)民族地區(qū)缺乏有廣泛影響力的社會(huì)組織，難以在危機(jī)事態(tài)下集結(jié)志愿者隊(duì)伍、幫助政府做好危機(jī)治理。

第三，公共媒體參與程度尚淺。公共媒體在危機(jī)事態(tài)下成為一個(gè)重要的治理主體，是近年來我國(guó)各類公共危機(jī)中的常態(tài)，也是世界范圍內(nèi)危機(jī)治理的主流。但在我國(guó)公共媒體的參與程度仍稍顯不足。尤其是在西部民族地區(qū)，公共媒體仍然沒有正確參與到公共危機(jī)治理當(dāng)中，在很多危機(jī)事件中都沒有扮演好一個(gè)信息傳播者、事件調(diào)查者的角色，使得公眾在危機(jī)事態(tài)下的知情欲望得不到滿足，在社會(huì)上引起一定的恐慌情緒與謠言。事實(shí)上，如果公共媒體可以在危機(jī)事態(tài)下更積極、迅速地報(bào)道危機(jī)信息及其處理情況，讓公眾及時(shí)了解事實(shí)真相，就能夠更好地團(tuán)結(jié)社會(huì)各界、穩(wěn)定社會(huì)情緒，處理好危機(jī)。

（四）政策解讀能力與執(zhí)行力弱

自中華人民共和國(guó)成立以來，黨和國(guó)家一直對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展及各方面工作給予高度重視，不但建立了專門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，更在法律層面上明確了少數(shù)民族地區(qū)的自治地位。然而在實(shí)踐過程中，各項(xiàng)專門為民族地區(qū)出臺(tái)的政策法規(guī)卻并未能落到實(shí)處，諸如地方政府及官員對(duì)國(guó)家政策的曲解、官員一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯(cuò)誤政績(jī)觀，甚至是為了保護(hù)某些群體的利益而不惜損害公共利益的現(xiàn)象并不鮮見，導(dǎo)致民族地區(qū)接連爆發(fā)公共危機(jī)。同時(shí)，在執(zhí)行過程中對(duì)國(guó)家政策的陽奉陰違甚至不惜違憲也要謀求私利的官員，也是引發(fā)公共危機(jī)的重要因素。

少數(shù)民族地區(qū)基層政府缺乏戰(zhàn)略視野，理解政策的過程中往往容易以偏概全，不能完全理解上級(jí)政府出臺(tái)政策的初衷與政策的真正內(nèi)容。少數(shù)民族地區(qū)的自然環(huán)境多數(shù)較為封閉，無論是路橋還是信息基建都很不到位，所以很難在危機(jī)爆發(fā)后第一時(shí)間執(zhí)行好上級(jí)做出的決策，使得最終的執(zhí)行實(shí)效遠(yuǎn)不如預(yù)期。

（五）問題搜尋與預(yù)警能力差

公共危機(jī)通常會(huì)經(jīng)歷從潛伏到爆發(fā)、從爆發(fā)到擴(kuò)大影響再到解除負(fù)面影響直至完全解決危機(jī)的流程，政府只有高度重視這一流程中的所有環(huán)節(jié)，才能夠治理好公共危機(jī)。所以，政府不但需要提高公共危機(jī)事態(tài)下的治理應(yīng)對(duì)能力，更應(yīng)該著重提高公共危機(jī)的預(yù)警能力以及危機(jī)事件后的善后處理能力。在實(shí)踐過程中可以發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族地區(qū)的地方政府在治理公共危機(jī)的過程中，最重視的是危機(jī)事態(tài)下的治理工作，但卻忽視了對(duì)危機(jī)信息的收集預(yù)警工作。在危機(jī)事態(tài)下，有許多決策仍然是由少數(shù)幾個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，不具備任何科學(xué)性，更不具備任何民主性，有些決策甚至可以形容為“拍腦袋”的決策，沒有經(jīng)過周密的規(guī)劃與細(xì)致的思考，這種決策方式顯然會(huì)導(dǎo)致許多問題出現(xiàn)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏整體戰(zhàn)略意識(shí)，大局觀薄弱；地方政府缺乏合理、理性、充分的信息源；難以準(zhǔn)確理解危機(jī)問題的實(shí)質(zhì)，決策缺乏針對(duì)性。在決策過程中，是否能夠找到問題的關(guān)鍵并有針對(duì)性地給予關(guān)注，決定了政府能否做好危機(jī)預(yù)警工作。在搞不清楚問題的情況下，危機(jī)預(yù)警根本無從談起。

三、少數(shù)民族地區(qū)公共危機(jī)公關(guān)對(duì)策

（一）傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制與國(guó)家法互補(bǔ)

1. 互為補(bǔ)充，適應(yīng)多樣化的糾紛解決模式

一些民族地區(qū)的習(xí)慣法一直沿用到現(xiàn)在，在某種程度上是國(guó)家法律的重要補(bǔ)充。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們法律意識(shí)也得到不斷增強(qiáng)，在遇到問題、矛盾時(shí)，人們也逐漸將國(guó)家法律作為解決糾紛的利器，并會(huì)根據(jù)實(shí)際情況來決定更有利于矛盾解決的方式，自覺將習(xí)慣法與國(guó)家法律結(jié)合起來，充分發(fā)揮兩者的積極效應(yīng)，促使矛盾往好的方向發(fā)展。一是強(qiáng)化法治教育。通過法治教育，用法治取代人治，取代宗族力量、親情，進(jìn)而牢固樹立法治社會(huì)信心及決心。二是加強(qiáng)學(xué)法用法培訓(xùn)。要加強(qiáng)民族地區(qū)干部培訓(xùn)，利用好黨校、行政學(xué)院、高校等干部培訓(xùn)主渠道作用，使大家學(xué)會(huì)用法，杜絕行政中違法現(xiàn)象發(fā)生。三是加強(qiáng)學(xué)法用法實(shí)踐。按“法不授權(quán)不得行，法有授權(quán)必須為”的法治目標(biāo)要求，科學(xué)實(shí)踐。四是加強(qiáng)法治保障建設(shè)。要把制度之網(wǎng)織密、編實(shí)、扎緊，以制度的剛性管理黨員干部。要把黨員干部遵守黨章以及黨規(guī)黨紀(jì)情況列進(jìn)考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，優(yōu)化法治環(huán)境，做到依法用權(quán)、依法辦事。

2. 完善多元化糾紛解決機(jī)制

在多數(shù)民族矛盾中，民間調(diào)解作為民族習(xí)慣法的主要調(diào)解方法，當(dāng)?shù)厝送ǔ＿\(yùn)用有權(quán)威的鄉(xiāng)賢調(diào)解來化解問題，鄉(xiāng)賢在民族群眾心目中具有極大的權(quán)威性，因此，鄉(xiāng)賢是促進(jìn)民族矛盾解決的重要力量，是當(dāng)?shù)孛癖娮畛Ｓ玫慕鉀Q方式，深得民族群眾信任。要對(duì)民族習(xí)慣法進(jìn)行深層次改革，通過習(xí)慣法來填補(bǔ)國(guó)家法律中存在的缺陷，推動(dòng)民族習(xí)慣法與國(guó)家法律的有效結(jié)合，才能促進(jìn)民族地區(qū)矛盾處理體系的構(gòu)建與健全，加快民族習(xí)慣法與國(guó)家法律之間的整合、協(xié)作，有利于推進(jìn)民族地區(qū)法治化的建設(shè)進(jìn)程。

3. 促進(jìn)鄉(xiāng)賢作用發(fā)揮，適應(yīng)完善民間調(diào)解機(jī)制

近年來，普法范圍在民族地區(qū)的不斷擴(kuò)大，民眾對(duì)法律的認(rèn)識(shí)也不斷加強(qiáng)，法律意識(shí)得到進(jìn)一步強(qiáng)化，在這種環(huán)境下，鄉(xiāng)賢文化的糾紛解決模式已不能滿足實(shí)際情況的需要，這就必須對(duì)鄉(xiāng)賢進(jìn)行重新改造，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)賢文化素質(zhì)、綜合能力的培養(yǎng)。在針對(duì)鄉(xiāng)賢改造上，國(guó)家先后頒布了《民族鄉(xiāng)行政工作條例》與《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，為鄉(xiāng)賢改造奠定了堅(jiān)實(shí)的法律保障。與此同時(shí)，政府也在努力構(gòu)建健全的調(diào)解機(jī)制，制定更適合民族糾紛解決的調(diào)解方式，這也在很大程度上為鄉(xiāng)賢重塑提供了保障。民族地區(qū)的內(nèi)在需求，政府的外在支持，兩者相結(jié)合有利于促進(jìn)鄉(xiāng)賢作用的發(fā)揮。

（二）建立科學(xué)的危機(jī)管理組織體系

首先，要建立一個(gè)專職的負(fù)責(zé)危機(jī)治理的機(jī)構(gòu)。鑒于少數(shù)民族地區(qū)的基層政府在財(cái)政上以及體制等級(jí)上的原因，并未專門建立一個(gè)有權(quán)力、有財(cái)政預(yù)算并專職負(fù)責(zé)危機(jī)治理的機(jī)構(gòu)。由于在危機(jī)發(fā)生后，政府通常會(huì)建立一個(gè)臨時(shí)的危機(jī)應(yīng)對(duì)指揮部，這也體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)政府危機(jī)應(yīng)對(duì)及治理體制尚未成熟的一面。在危機(jī)治理的過程中，需要多個(gè)部門共同努力協(xié)作才能完成預(yù)定目標(biāo)，但在危機(jī)治理的實(shí)踐過程中，仍然需要一個(gè)專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這些協(xié)調(diào)工作，做出有效決策，以便順利做好危機(jī)治理工作。在這一背景下，政府理應(yīng)拿出一部分財(cái)政預(yù)算，建立起專職負(fù)責(zé)危機(jī)應(yīng)對(duì)的機(jī)構(gòu)，在危機(jī)事態(tài)下協(xié)調(diào)好各個(gè)政府部門的工作，同時(shí)在日常工作中專門負(fù)責(zé)找到可能造成公共危機(jī)的隱患，并及時(shí)做好危機(jī)預(yù)警工作。在危機(jī)事態(tài)下，這個(gè)機(jī)構(gòu)不但應(yīng)該協(xié)調(diào)好各個(gè)政府部門開展危機(jī)治理工作，更應(yīng)積極聯(lián)合社會(huì)各界，利用社會(huì)力量做好危機(jī)治理工作。

其次，要不斷強(qiáng)化該管理機(jī)構(gòu)的危機(jī)預(yù)警能力。鑒于少數(shù)民族地區(qū)的地方政府無論是在財(cái)政上還是在行政資源上都較為貧瘠，所以它們更應(yīng)重視對(duì)公共危機(jī)事件的預(yù)防、預(yù)警工作，因?yàn)橐坏┕参C(jī)爆發(fā)，造成的損失之大、負(fù)面影響之深是難以想象的，需要政府花費(fèi)更高昂的成本進(jìn)行治理。要提高該機(jī)構(gòu)的預(yù)警能力，就必須要提高該機(jī)構(gòu)的信息收集、處理能力，并不斷拓寬該機(jī)構(gòu)的信息收集渠道。要提高該機(jī)構(gòu)的信息收集及處理能力，就必須重視該機(jī)構(gòu)的危機(jī)預(yù)警隊(duì)伍建設(shè)，這是危機(jī)信息工作的高度時(shí)效性及敏感性決定的，非對(duì)現(xiàn)代信息傳播學(xué)有一定造詣?wù)邿o法勝任。與此同時(shí)，政府可以從三方面著手拓寬危機(jī)信息渠道：一方面，政府仍應(yīng)重視從信訪部門中收集信息。信訪部門的特殊性決定了其所收集的信息具有一定的情緒色彩及危險(xiǎn)性，許多危機(jī)在爆發(fā)后，都能從被信訪部門忽視的信息中找到端倪。另一方面，要利用好街道辦事處、居委會(huì)等與政府有良好合作關(guān)系的社會(huì)自治組織，通過這些組織收集最基層社會(huì)的信息。最后，少數(shù)民族地方政府還應(yīng)在信息時(shí)代學(xué)會(huì)如何從互聯(lián)網(wǎng)中收集危機(jī)信息，并以此作為判斷本地危機(jī)隱患的重要依據(jù)。

再次，要做好各級(jí)政府的權(quán)責(zé)分配工作。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)包括少數(shù)民族地區(qū)在內(nèi)的各個(gè)地區(qū)開始頻繁爆發(fā)公共危機(jī)事件，而在危機(jī)事態(tài)下，政府最優(yōu)先的工作是降低事件帶來的損失及負(fù)面影響。按照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)危機(jī)管理的內(nèi)容，危機(jī)事態(tài)下應(yīng)該通過分級(jí)管理辦法來對(duì)危機(jī)進(jìn)行治理。在通常情況下，在全國(guó)范圍內(nèi)造成較大影響或已經(jīng)不是省級(jí)政府能夠應(yīng)對(duì)的特別重大公共事件，就應(yīng)該交由國(guó)務(wù)院直屬部委進(jìn)行應(yīng)對(duì)；而那些市級(jí)政府難以獨(dú)立應(yīng)對(duì)的公共危機(jī)事件則應(yīng)該在省政府或自治區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行治理；而市級(jí)或縣級(jí)政府能夠獨(dú)立應(yīng)對(duì)的危機(jī)，則應(yīng)由它們自身協(xié)調(diào)下屬各部門進(jìn)行治理。要為各級(jí)政府及其部門分配明確、清晰的權(quán)利及責(zé)任，使它們能夠在危機(jī)事態(tài)下各司其職、做好應(yīng)對(duì)工作。上級(jí)政府在向下級(jí)政府授權(quán)的過程中，必須要明確其獲得權(quán)利后肩負(fù)的職責(zé)，把各項(xiàng)工作責(zé)任落實(shí)到人，杜絕一切延誤時(shí)機(jī)或推諉責(zé)任的情況，改善政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的回應(yīng)能力與回應(yīng)速度，在最大限度內(nèi)減少危機(jī)帶來的負(fù)面影響。

最后，建立健全政府與非政府組織之間的合作體系。非政府組織作為非營(yíng)利性組織，成立的目的是為社會(huì)大眾服務(wù)，與民眾聯(lián)系緊密，更能在第一時(shí)間了解到社會(huì)基層中存在的問題，在匯聚與整合社會(huì)資源、提高民眾參與熱情、強(qiáng)化群眾危機(jī)觀念等方面更具高效性。因此，在危機(jī)處理過程中，政府應(yīng)善于利用非政府組織的各項(xiàng)資源，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量參與到危機(jī)管理中，逐漸建立起政府與社會(huì)協(xié)作、互補(bǔ)的合作機(jī)制，全面推進(jìn)危機(jī)的有效、徹底解決。在危機(jī)處理中，政府與非政府是友好的合作關(guān)系，而非處于管制型體系中。對(duì)于民族危機(jī)的解決，政府應(yīng)動(dòng)員非政府組織與社會(huì)大眾踴躍參與到危機(jī)處理中來，以創(chuàng)新、公開的危機(jī)管理機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)、閉塞的危機(jī)管理體系，進(jìn)一步推進(jìn)政府與非政府組織之間良好合作關(guān)系的建立。

（三）優(yōu)化處理機(jī)制

政府應(yīng)建立常設(shè)性的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，由政府的行政長(zhǎng)官擔(dān)任最高指揮官，并將責(zé)任落實(shí)到人。在我國(guó)，針對(duì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)主要是臨時(shí)建立的危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)小組，但組成人員通常并不具備治理危機(jī)所需的專業(yè)知識(shí)，也不懂得如何收集危機(jī)信息、處理信息、運(yùn)用信息，更不懂得如何在危機(jī)事態(tài)下作出最正確、最及時(shí)的決策，給危機(jī)治理工作帶來了更多難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。所以，要正確應(yīng)對(duì)各個(gè)類型的公共危機(jī)，就應(yīng)該建立一個(gè)常設(shè)性的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，做好危機(jī)應(yīng)對(duì)工作。該機(jī)構(gòu)應(yīng)由該級(jí)政府或該部門的最高行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，同時(shí)將各項(xiàng)責(zé)任落實(shí)到人。這不但在行政級(jí)別上確立了該機(jī)構(gòu)的地位，同時(shí)也能夠讓各個(gè)部門正視該機(jī)構(gòu)的職能及其重要性。盡管如此，該機(jī)構(gòu)的實(shí)踐工作卻是由副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，同時(shí)該機(jī)構(gòu)的工作隊(duì)伍應(yīng)由專業(yè)信息處理工作者以及專業(yè)公關(guān)工作者組成，這也可以提高該機(jī)構(gòu)的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

要真正治理好公共危機(jī)事件，就應(yīng)該有判斷危機(jī)類型并根據(jù)其類型做出針對(duì)性應(yīng)對(duì)的能力。就少數(shù)民族地區(qū)的公共危機(jī)治理而言，其應(yīng)對(duì)不僅要具有針對(duì)性，更需要萬分的謹(jǐn)慎。當(dāng)公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，政府首先要做的就是根據(jù)危機(jī)信息來判斷危機(jī)類型，在最短的時(shí)間內(nèi)把握好問題的核心，然后有針對(duì)性地提出解決方案并付諸實(shí)施。在與人為因素?zé)o關(guān)的天災(zāi)面前，政府部門必須要竭盡全力救助受災(zāi)群眾、挽回群眾的經(jīng)濟(jì)損失、安撫受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)的群眾、幫助他們重建家園；而對(duì)于那些較為理性的群體性事件，就應(yīng)該通過溝通交流了解他們的訴求，并在法律及社會(huì)倫理允許范圍內(nèi)盡量滿足這些訴求；而對(duì)待那些暴力恐怖分子與分裂主義者，政府就應(yīng)該毫不猶豫地通過雷霆手段對(duì)其施以毀滅性打擊，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定及國(guó)家安全。

加強(qiáng)各部門之間的合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織各項(xiàng)資源的整合、利用。危機(jī)事件的解決是項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)，需要各部門的協(xié)調(diào)、配合，才能促進(jìn)危機(jī)事件的有效處理。政府應(yīng)將財(cái)政、衛(wèi)生、建設(shè)等各部門聯(lián)系起來，清晰界定各個(gè)部門的權(quán)責(zé)，并建立健全責(zé)任追究制度，對(duì)各部門的失職行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。此外，政府還應(yīng)加強(qiáng)與公益組織之間的聯(lián)系，鼓勵(lì)他們積極參與到危機(jī)事件中來，用其優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)政府管理中存在的不足。與此同時(shí)，政府還應(yīng)積極引進(jìn)各類優(yōu)秀人才，建立一支專業(yè)、戰(zhàn)斗力強(qiáng)的危機(jī)應(yīng)急隊(duì)伍。努力獲得國(guó)外、國(guó)內(nèi)社會(huì)組織的支持與援助，構(gòu)建系統(tǒng)、聯(lián)動(dòng)、穩(wěn)定、有序、高效的應(yīng)急管理體系。

要利用好公共媒體的力量，通過公共媒體發(fā)布危機(jī)信息、滿足公眾對(duì)危機(jī)事件的知情欲。在公共危機(jī)發(fā)生后，公眾的視線都會(huì)聚焦于危機(jī)事件當(dāng)中，十分渴望得知危機(jī)事件的相關(guān)信息，所以這時(shí)政府是否能夠迅速、準(zhǔn)確地將危機(jī)信息傳遞給公眾，決定了危機(jī)治理的早期成效。在少數(shù)民族地區(qū)，信息傳播并不順暢，同時(shí)在政治上的敏感性極強(qiáng)，所以在公共危機(jī)爆發(fā)后，鮮少有媒體人能夠及時(shí)前往事發(fā)地點(diǎn)，了解事件的前因后果，而當(dāng)?shù)毓姼鼰o從知曉事件詳情，極易導(dǎo)致社會(huì)上出現(xiàn)恐慌情緒，衍生出更多更復(fù)雜的公共危機(jī)。因此，作為少數(shù)民族地區(qū)政府，應(yīng)該持開放態(tài)度，甚至幫助媒體人在危機(jī)爆發(fā)后前往事發(fā)地點(diǎn)，以公正、公開、坦誠(chéng)的姿態(tài)，讓公眾了解事件信息與政府的決策，穩(wěn)定社會(huì)情緒、正確引導(dǎo)社會(huì)輿論。

完善危機(jī)處理制度，要在危機(jī)治理過程中不斷學(xué)習(xí)、不斷成長(zhǎng)。在公共危機(jī)造成的損失及負(fù)面影響等問題初步解決后，事后的善后工作必須迅速跟進(jìn)，這是當(dāng)前我國(guó)政府部門乃至相關(guān)學(xué)者都未能給予充分重視卻十分關(guān)鍵的工作。在危機(jī)解決后，公眾對(duì)政府的信任會(huì)有明顯回升，此時(shí)通過行政手段消弭其他同類型危機(jī)的隱患，不會(huì)引起公眾對(duì)公權(quán)力邊界的擔(dān)憂。同時(shí)，還應(yīng)該逐環(huán)節(jié)分析政府在此次危機(jī)事件中有哪些做得好、哪些做得不夠，通過技術(shù)層面、管理層面的復(fù)盤，不斷提高少數(shù)民族地區(qū)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。

（四）加強(qiáng)政策解讀能力和強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力

政府要具備較高的政策解讀能力，才能提高決策的合理性與有效性，進(jìn)而促進(jìn)危機(jī)事件的高效解決，達(dá)到預(yù)期的既定目標(biāo)。

正確的政策是黨的執(zhí)政根本，而基層黨組織和政府是否能夠正確解讀黨的政策，直接決定了黨的政策是否能夠落實(shí)到位、是否能實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”和中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”。事實(shí)上，作為官員及政府公務(wù)員，在危機(jī)事態(tài)下正確解讀及運(yùn)用政策是少數(shù)民族地區(qū)政府治理好公共危機(jī)的重要保障，而唯有在真正理解上級(jí)政策的情況下，基層公務(wù)員才能夠在實(shí)踐中正確應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。第一，基層政府作為少數(shù)民族地區(qū)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)的主要治理主體，必須要不斷提高實(shí)踐工作者，也就是公務(wù)員的政策解讀水平，集體學(xué)習(xí)上級(jí)政策以及開展研討會(huì)、演習(xí)危機(jī)事態(tài)下的應(yīng)對(duì)方法，改善基層政府公務(wù)員政策解讀能力與危機(jī)應(yīng)對(duì)水平。作為一名地方官員，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)掛帥、國(guó)家無安全威脅、社會(huì)整體較為穩(wěn)定的年代任職的地方官員，往往會(huì)耽于安逸，沒有通過學(xué)習(xí)提高自己、改善自己的意愿和動(dòng)力。事實(shí)上，在當(dāng)前發(fā)展迅速、各領(lǐng)域變化不斷加快的社會(huì)當(dāng)中，地方官員如果耽于安逸，與社會(huì)產(chǎn)生脫節(jié)，就很容易忽視一些公共危機(jī)爆發(fā)的前兆，而對(duì)公共危機(jī)事件的預(yù)防和預(yù)警更是無從談起，這也是為何官員必須要與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善自我的原因。第二，要加強(qiáng)官員對(duì)政策的認(rèn)同度[4 ]。官員是否認(rèn)同上級(jí)政府的政策，將直接決定這些政策是否能夠落實(shí)到位。所以，無論是日常工作還是危機(jī)事態(tài)，都應(yīng)該強(qiáng)化上級(jí)政策的學(xué)習(xí)及精神體會(huì)，改善政府公務(wù)員的政治及政策素養(yǎng)。第三，地方官員應(yīng)該在治理公共危機(jī)的過程中充分運(yùn)用好上級(jí)政策，并執(zhí)行好上級(jí)制定的應(yīng)對(duì)方針，有針對(duì)性、條理性地做好危機(jī)應(yīng)對(duì)，尤其是在實(shí)踐過程中，必須要實(shí)現(xiàn)“令行禁止”，維護(hù)上級(jí)政府乃至中央政府的權(quán)威，更不能夠藉由自身的政策解讀能力較差而做出對(duì)上級(jí)政府陽奉陰違的行為。最后，官員應(yīng)該在危機(jī)事態(tài)下充分利用社會(huì)各界力量。通過平日的引導(dǎo)、教育及演習(xí)，讓公眾能夠在危機(jī)爆發(fā)后第一時(shí)間穩(wěn)定情緒、幫助政府做好危機(jī)治理。在許多天災(zāi)面前，政府與社會(huì)組織并不足以做出完美應(yīng)對(duì)，這時(shí)就需要凝聚整個(gè)社會(huì)的力量，齊心協(xié)力、共渡難關(guān)。

（五）強(qiáng)化預(yù)警機(jī)制

完善利益表達(dá)體系，暢通利益表達(dá)平臺(tái)。利益分配不均是大部分危機(jī)事件爆發(fā)的根本原因。由于民族地區(qū)的法制建設(shè)不健全，缺乏暢通、公開的利益表達(dá)渠道，民眾有難無處申、有苦無處訴，當(dāng)問題積累到一定程度時(shí)，公眾就通過極端的途徑爆發(fā)出來，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的危機(jī)事件。對(duì)此，政府應(yīng)在民族地區(qū)構(gòu)建健全的信訪機(jī)制，派遣專門人員到群眾中去體察民情、傾聽民意，熱心幫助當(dāng)?shù)孛癖娞幚韺?shí)際問題，并建立完善、暢通的利益表達(dá)平臺(tái)，給廣大少數(shù)民族群眾提供公開、便捷的利益訴求通道[5 ]。

加大對(duì)政府官員道德水平的培養(yǎng)力度，在群眾中建立良好的公共形象。政府官員代表著政府的整體形象，是政府的形象代言人，政府官員的失誤極易引起不法分子的注意，并被其煽動(dòng)成嚴(yán)重的民族矛盾。因此，政府必須重視對(duì)政府人員整體素質(zhì)的教育，培養(yǎng)他們形成優(yōu)秀的道德品質(zhì)，使政府官員在民族群眾心中留下美好的印象。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府人員的語言培訓(xùn)力度，只有了解與掌握了民族語言，才能與民族群眾建立起良好的關(guān)系，增進(jìn)彼此之間的情感，在發(fā)生危機(jī)事件時(shí)，還能在第一時(shí)間了解危機(jī)事件過程，盡快做出妥善的安排，引導(dǎo)廣大群眾配合政府決策，將危機(jī)事件的損害度降到最低。

要充分利用好互聯(lián)網(wǎng)，收集來自社會(huì)各領(lǐng)域的信息。在今天，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為我國(guó)政府了解民間情況的重要途徑，也是我國(guó)民眾最重要的政治參與途徑，更是族群之間溝通的重要途徑。作為少數(shù)民族地區(qū)的基層政府，必須要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)工作給予高度重視。首先，政府應(yīng)該以積極態(tài)度面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)，在互聯(lián)網(wǎng)中與網(wǎng)友們坦誠(chéng)相對(duì)、和諧溝通，了解各階層人民的生活水平與困難；其次，政府應(yīng)該加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)輿論引導(dǎo)，堅(jiān)決打擊涉黃、涉賭、涉毒網(wǎng)站以及意圖利用互聯(lián)網(wǎng)顛覆國(guó)家政權(quán)、破壞民族地區(qū)統(tǒng)一穩(wěn)定的壞分子。

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Abstract：The referees of traditional dispute settlement in minority areas are usually the local authoritative figures， the procedures are usually informal，ways of "mediation"and the local customary law or rulesare widely used to close a case. Problems such as incomplete institutional regulations and incapable guarantee solutions， institutionalconstructionand the abilityof decision-makingneeded to improve， less powerful resource mobilization and integration capability， weakpolicy interpretation， execution， problem detection and early warningetc. remain in public crisis management of the grass roots government in minority areas.Therefore， the improvement of public crisis managementrequires the mutual complement of both the traditional dispute settlement mechanism andthe state laws，the establishment of crisis management institution， optimization of dispute settlement mechanism， enhancement the abilities of policy interpretation and leadership，early warning mechanismto promote harmony and stabilityin ethnic minority areas.

Key Words：public crisis； crisis management； minority areas

﹝責(zé)任編輯：袁麗紅﹞