民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的關(guān)系

【摘 要】以“地方自治理論”范式無(wú)法有效解釋民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的關(guān)系；在“優(yōu)惠照顧理論”范式看來(lái)，民族區(qū)域自治立法權(quán)是一般地方所沒(méi)有，而為民族自治地方所擁有的“優(yōu)惠照顧”權(quán)力；從規(guī)范分析角度，民族區(qū)域自治權(quán)關(guān)于“當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”的立法依據(jù)，與一般地方立法權(quán)關(guān)于“本行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要”的立法依據(jù)并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別；在立法原則上，民族區(qū)域自治立法遵循的“可以抵觸，但不得違背”的原則僅僅限于自治法規(guī)“變通規(guī)定”這一部分內(nèi)容，其他內(nèi)容與一般地方立法相同，應(yīng)當(dāng)遵循“不抵觸”的原則。民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)二者應(yīng)當(dāng)和諧相處，可以起到“功能”互補(bǔ)的作用。

【關(guān)鍵詞】?jī)?yōu)惠照顧理論；民族區(qū)域自治立法權(quán)；一般地方立法權(quán)

【作 者】沈壽文，云南大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。昆明 ，650500

【中圖分類(lèi)號(hào)】 D633.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004 - 454X（2016）03 - 0048 - 007

一、問(wèn)題的緣起

（一）民族自治地方的兩種立法權(quán)

根據(jù)現(xiàn)行《憲法》（2004）第115條和第116條，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2015）第3條、第7條、第43條和第60條，《民族區(qū)域自治法》（2001）第19條以及《立法法》（2015）第72條、第75條和第82條，自治區(qū)和自治州既擁有與同級(jí)地方行政建制（省、直轄市、設(shè)區(qū)的市）相同的一般地方立法權(quán)，又擁有后者所沒(méi)有的民族區(qū)域自治立法權(quán)；自治縣則擁有同級(jí)地方行政建制（縣、不設(shè)區(qū)的市、區(qū)）所沒(méi)有的民族區(qū)域自治立法權(quán)。然而，民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)——尤其是自治區(qū)的自治法規(guī)（自治條例和單行條例）制定權(quán)與自治區(qū)地方性法規(guī)制定權(quán)之間到底是什么關(guān)系，兩種權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)有各自行使的邊界范圍，在理論上并沒(méi)有得到有效的解決。隨著2015年修正后的《立法法》賦予了自治州與設(shè)區(qū)的市相同的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)，這一問(wèn)題也隨即擴(kuò)充到了自治州的自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)——尤其是自治州的自治法規(guī)（自治條例和單行條例）制定權(quán)與自治州地方性法規(guī)制定權(quán)之間的關(guān)系上。當(dāng)然，解決這一難題，也是試圖為民族區(qū)域自治立法權(quán)行使范圍提供合理的理論依據(jù)，用以審視一些民族區(qū)域自治立法（比如自治州、自治縣制定的單行條例）是否突破了現(xiàn)行《憲法》和有關(guān)法律所確立的規(guī)則提供新的視角。

（二）“地方自治理論”范式

在這一問(wèn)題上，長(zhǎng)期以來(lái)，理論界許多人將中國(guó)現(xiàn)行的立法體制視為“分權(quán)”的立法體制，將民族區(qū)域自治立法權(quán)視為是中央與民族自治地方的立法“分權(quán)”，并自覺(jué)不自覺(jué)地以此作為研究的理論基礎(chǔ)。這種研究進(jìn)路，實(shí)質(zhì)上是站在“地方自治理論”范式之上，對(duì)民族區(qū)域自治立法權(quán)的解讀。然而，從公法角度看，“地方自治理論”所關(guān)注的是國(guó)家權(quán)力（包括立法權(quán)）的縱向（垂直）配置關(guān)系，而不是國(guó)家權(quán)力（包括立法權(quán)）的橫向（水平）配置關(guān)系；而民族區(qū)域自治權(quán)與一般地方立法權(quán)的關(guān)系主要涉及國(guó)家權(quán)力（立法權(quán)）的橫向（水平）配置關(guān)系。不僅如此，以“地方自治理論”為基礎(chǔ)來(lái)解讀民族區(qū)域自治制度，以“分權(quán)”為要件來(lái)分析民族區(qū)域自治權(quán)，并不符合憲法和法律關(guān)于民族區(qū)域自治立法權(quán)的規(guī)定，也不符合各民族自治地方民族區(qū)域自治立法權(quán)的實(shí)踐。這是因?yàn)?，公法上的“分?quán)”（Decentralization）和“地方自治”（Self-Government）有著專(zhuān)門(mén)的含義。一方面，所謂“分權(quán)”，它側(cè)重的是中央權(quán)力與地方權(quán)力（單一制）或者聯(lián)邦權(quán)力與組成部分權(quán)力（聯(lián)邦制）的憲法性劃分，它意味著權(quán)力雙方有著各自的邊界范圍，因而也就必然需要一個(gè)解決國(guó)家這種縱向（垂直）權(quán)力糾紛的理性機(jī)制（即違憲審查機(jī)制）。換言之，中央與地方（或者聯(lián)邦與組成部分）有各自的權(quán)力行使范圍，當(dāng)一方認(rèn)為另一方行使的權(quán)力（包括立法權(quán)）侵入了憲法或者法律所規(guī)定的屬于自己的權(quán)力（包括立法權(quán)）范圍時(shí)，便可以訴諸權(quán)力糾紛解決機(jī)構(gòu)（違憲審查機(jī)構(gòu)）加以解決。另一方面，所謂“地方自治”，包括“居民自治”和“團(tuán)體自治”，前者是特定地方的民眾民主選舉產(chǎn)生出自治機(jī)關(guān)（自治團(tuán)體），通過(guò)民主的政治機(jī)制保障自治機(jī)關(guān)（自治團(tuán)體）在憲法或者法律“分權(quán)”的權(quán)限范圍內(nèi)，真正代表民眾，真正反映民意，進(jìn)行治理；后者意味著代表本地民眾的自治機(jī)關(guān)（自治團(tuán)體）在憲法或者法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，自我管理，對(duì)本地民眾負(fù)責(zé)，與中央并不存在隸屬的法律關(guān)系。① 按照“地方自治理論”范式，“分權(quán)”和“地方自治”意味著，中央的權(quán)力是有邊界的，不得介入“地方自治”的范圍。然而，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》和其他相關(guān)法律，我國(guó)的民族自治地方均不存在上述意義上的“分權(quán)”和“地方自治”，中央的立法權(quán)均可以無(wú)條件介入民族自治地方，并不存在中央立法權(quán)不得介入的范圍。事實(shí)上，之所以將民族區(qū)域自治立法權(quán)（乃至民族區(qū)域自治權(quán)）誤讀為“分權(quán)”，一個(gè)重要原因是混淆了“分權(quán)”（Decentralization）與“分工”（De-concentration）之間的本質(zhì)區(qū)別。所謂“分工”，指的是在中央主導(dǎo)下，國(guó)家權(quán)力在不同層級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行縱向（垂直）分擔(dān)，中央的權(quán)力具有支配性，能夠干預(yù)到地方各個(gè)層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)之中；反之，地方的權(quán)力不能對(duì)抗中央，僅能在中央確定的地方轄區(qū)內(nèi)行使。由于“分工”通常是權(quán)力由中央向地方下放，因而“分工”也稱(chēng)為“放權(quán)”。我國(guó)大陸現(xiàn)行的立法體制，并不存在中央立法（法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章）不能在地方實(shí)施的情況——盡管《立法法》規(guī)定民族自治地方的自治法規(guī)可以在一定條件下，經(jīng)過(guò)上級(jí)相關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以變通執(zhí)行法律、行政法規(guī)，但是“批準(zhǔn)”程序本身就意味著主導(dǎo)權(quán)還是在上級(jí)機(jī)關(guān)。這種立法體制在本質(zhì)上就是一種“分工”的立法體制，也是一種中央不斷“放權(quán)”的立法體制。[1 ]顯然，不管是民族區(qū)域自治立法權(quán)還是一般地方立法權(quán)，都不是“分權(quán)”的產(chǎn)物，而是“分工”的結(jié)果。因而，“地方自治理論”范式，無(wú)法合理解釋中央與民族區(qū)域自治立法權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，也無(wú)法有效解決實(shí)踐中民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。

二、“優(yōu)惠照顧理論范式”下民族區(qū)域自治立法權(quán)的性質(zhì)

（一）“優(yōu)惠照顧理論”范式

與“地方自治理論”視角不同，“優(yōu)惠照顧理論”認(rèn)為，現(xiàn)行《憲法》《民族區(qū)域自治法》等法律性文件的規(guī)定，以及中國(guó)民族區(qū)域自治的實(shí)踐均表明：民族區(qū)域自治制度在本質(zhì)上是一種民族區(qū)域自治地方獲得“國(guó)家”優(yōu)惠和照顧的制度。[2 ]這一制度的性質(zhì)可以通過(guò)《民族區(qū)域自治法》的立法意圖和條文內(nèi)容得到印證。一方面，在立法意圖上，1984年《民族區(qū)域自治法》制定時(shí)，我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，立法的主要目的是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)民族自治地方的實(shí)際情況（特殊情況），采取特殊政策和靈活措施，賦予民族自治地方以一般地方所沒(méi)有的特殊優(yōu)惠政策和照顧措施。另一方面，在法律文本上，這種立法意圖也貫穿于整部《民族區(qū)域自治法》的始終，無(wú)論是第三章“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”（第19條至第45條），還是第六章“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”（第54條至第72條），均體現(xiàn)得淋漓盡致：第三章27個(gè)條文無(wú)論是自治條例和單行條例的制定權(quán)，“變通、停止執(zhí)行權(quán)”，財(cái)政、稅收的“自治權(quán)”，還是組織公安部隊(duì)，或者是教育、文化、衛(wèi)生、體育、外貿(mào)、人才培養(yǎng)、自然資源、科學(xué)技術(shù)等方面的管理權(quán)，均有強(qiáng)調(diào)與一般地方不同的優(yōu)惠和照顧內(nèi)容；第六章的18個(gè)條文反復(fù)強(qiáng)調(diào)，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注民族自治地方的特殊性，“有關(guān)民族自治地方的決議、決定、命令和指示，應(yīng)當(dāng)適合民族自治地方的實(shí)際情況”（第54條）；應(yīng)當(dāng)采取必要措施幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的健康發(fā)展（第55-64條、第65條第2款、第66條、第69-71條）；“國(guó)家在民族自治地方開(kāi)發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活”，“國(guó)家采取措施，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償”（第65條）。此外，這種立法意圖在政府的文件中也得到有力的印證：2005年國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的民族區(qū)域自治》白皮書(shū)以大量的數(shù)據(jù)證明，通過(guò)國(guó)家在人、財(cái)、物等方面的優(yōu)惠照顧，民族區(qū)域自治得到有效的實(shí)施，民族區(qū)域自治權(quán)得到有效的保障。實(shí)際上，2014年中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)提出“把憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定落實(shí)好，關(guān)鍵是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生”[3 ]的觀點(diǎn)，正是中央強(qiáng)調(diào)“優(yōu)惠照顧”的新近表述。

（二）自治法規(guī)的性質(zhì)

與“地方自治理論”側(cè)重于從中央與民族自治地方權(quán)力關(guān)系解讀的民族區(qū)域自治權(quán)的視角不同，“優(yōu)惠照顧理論”揭示了民族區(qū)域自治權(quán)主要是一種橫向（水平）“權(quán)力”（“權(quán)利”）的對(duì)比關(guān)系，即這種“優(yōu)惠照顧”的本質(zhì)是一般地方所沒(méi)有，而民族自治地方所擁有的權(quán)力（權(quán)利），便是民族區(qū)域自治權(quán)。民族區(qū)域自治立法權(quán)作為自治權(quán)之一，當(dāng)然也是國(guó)家對(duì)民族自治地方的優(yōu)惠和照顧的體現(xiàn)之一。事實(shí)上，從歷史上看，我國(guó)對(duì)自治條例和單行條例的立法，也證明了賦予民族自治地方自治立法權(quán)的立法意圖正是為了避免政策和法律執(zhí)行上的“一刀切”，以促進(jìn)民族自治地方發(fā)展的需要，比如，盡管1954年憲法確立了中央高度集中的立法體制，取消了一般地方法令、條例擬定權(quán)，但對(duì)民族自治機(jī)關(guān)的立法權(quán)仍然予以保留。[4 ]264-265在現(xiàn)行立法體制上，這種“優(yōu)惠照顧”更是體現(xiàn)得淋漓盡致：首先，就自治區(qū)而言，現(xiàn)行《憲法》和法律賦予了自治區(qū)與省、直轄市相同的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)，同時(shí)賦予了自治區(qū)區(qū)別于后者所沒(méi)有的自治法規(guī)（自治條例和單行條例）制定權(quán)，正是“優(yōu)惠照顧”的體現(xiàn)；其次，就自治州而言，2015年修改后的《立法法》彌補(bǔ)了原先因中央不斷對(duì)一般地方（國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市）立法上的“放權(quán)”，所導(dǎo)致的自治州相對(duì)“優(yōu)惠照顧”不明顯的缺陷，[5 ]賦予了自治州與設(shè)區(qū)的市相同的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)，同時(shí)賦予了設(shè)區(qū)的市所沒(méi)有的自治法規(guī)（自治條例和單行條例）制定權(quán)，也是“優(yōu)惠照顧”的反映；再次，就自治縣而言，現(xiàn)行《憲法》和法律賦予了與自治縣同級(jí)的其他行政建制（縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）所沒(méi)有的自治法規(guī)制定權(quán)，更是“優(yōu)惠照顧”的體現(xiàn)。當(dāng)然，賦予民族自治地方立法上的優(yōu)惠照顧，同時(shí)也加強(qiáng)對(duì)民族自治地方自治立法權(quán)行使的監(jiān)督，比如《立法法》關(guān)于自治法規(guī)制定的審批程序和備案程序規(guī)定、自治法規(guī)變通法律和行政法規(guī)時(shí)的限制性要求，以及自治法規(guī)一定條件下被改變或者撤銷(xiāo)的規(guī)定，正是民族區(qū)域自治立法權(quán)在性質(zhì)上屬于“分工”而不是“分權(quán)”的必然要求——這是因?yàn)?，立法“分工”的前提是中央立法?quán)處于絕對(duì)的優(yōu)越地位。[6 ]245-248

三、民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的關(guān)系

（一）立法依據(jù)和立法功能

由于民族自治地方的人大及政府既是自治機(jī)關(guān)，同時(shí)也是一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)的雙重身份，帶來(lái)了自治機(jī)關(guān)自治權(quán)和一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的雙重職權(quán)的關(guān)系。在立法上，造成的兩個(gè)層級(jí)的民族自治地方雙重立法權(quán)及其內(nèi)部關(guān)系問(wèn)題，即：1. 自治區(qū)人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)制定權(quán)、自治區(qū)人民政府地方政府規(guī)章制定權(quán)，與自治區(qū)人大作為自治機(jī)關(guān)自治法規(guī)（自治條例和單行條例）制定權(quán)之間的關(guān)系；2. 自治州人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)制定權(quán)、自治州人民政府地方政府規(guī)章制定權(quán)，與自治州人大作為自治機(jī)關(guān)自治法規(guī)（自治條例和單行條例）制定權(quán)之間的關(guān)系。其中，自治區(qū)和自治州的地方性法規(guī)和自治法規(guī)之間到底是什么關(guān)系，二者可以規(guī)定的內(nèi)容到底有哪些不同，是這種雙重職權(quán)引發(fā)的核心問(wèn)題。除了一些明顯的形式條件——比如制定機(jī)關(guān)、制定程序——不同外，一個(gè)實(shí)質(zhì)的切入點(diǎn)便是現(xiàn)行《憲法》（2004）和法律（主要有2015年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、2015年《立法法》、2001年《民族區(qū)域自治法》等）關(guān)于地方性法規(guī)和自治法規(guī)制定的事實(shí)依據(jù)規(guī)定。

按照現(xiàn)行《憲法》和法律，自治區(qū)的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)是“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。自治州的人大及其常委會(huì)根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要，“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。因而，自治區(qū)和自治州制定地方性法規(guī)所強(qiáng)調(diào)的制定依據(jù)是“本行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要”。而自治區(qū)的人大是“依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”，制定自治條例和單行條例，“報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效”。自治州人大“依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”，制定自治條例和單行條例，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。因而，自治區(qū)和自治州制定自治法規(guī)的依據(jù)是“當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”。然而，“本行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要”與“當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”真的有本質(zhì)區(qū)別嗎？顯然，第一，在自治區(qū)和自治州內(nèi)部，無(wú)論是地方性法規(guī)和自治法規(guī)，其適用范圍都是相同的，均在自治區(qū)或者自治州的行政轄區(qū)范圍內(nèi)，因而制定地方性法規(guī)的依據(jù)所謂的“本行政區(qū)”與制定自治法規(guī)的依據(jù)所謂的“當(dāng)?shù)亍笔侵睾系?。第二，“本行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要”與“當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”，同樣要表達(dá)的內(nèi)容也是大致相同的，只是表述的內(nèi)容為了與制度設(shè)計(jì)的“形象”需要相一致而已，并沒(méi)有什么玄乎之處。有學(xué)者在談到自治區(qū)自治法規(guī)和地方性法規(guī)關(guān)系時(shí)也指出：“如按照法律規(guī)定的廣義解釋?zhuān)邊^(qū)別不大；如按狹義解釋?zhuān)褡遄灾蔚胤剑ㄗ灾螀^(qū)）則可以選擇適用‘根據(jù)具體情況制定地方性法規(guī)，根據(jù)‘當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定自治條例和單行條例。” [7 ]民族區(qū)域自治制度語(yǔ)境下的自治法規(guī)，在表述上特別突出“民族”要素，并不意味著就只是強(qiáng)調(diào)依據(jù)自治立法中的“民族”因素，因?yàn)椤爱?dāng)?shù)孛褡濉钡亩ㄕZ(yǔ)，是包括主體少數(shù)民族、其他少數(shù)民族和漢族在內(nèi)的所有“當(dāng)?shù)孛褡濉保⒉皇菍?zhuān)指實(shí)行區(qū)域自治的主體少數(shù)民族，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳原秘書(shū)處王培英同志曾經(jīng)專(zhuān)門(mén)指出：“實(shí)行民族區(qū)域自治的是‘各少數(shù)民族聚居的地方而非哪一個(gè)‘民族。鄧小平提出‘要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實(shí)行民族區(qū)域自治，而這段文字最初是‘要使各民族真正實(shí)行民族區(qū)域自治。《鄧小平文選》的這一處重要修改，其要旨就是要準(zhǔn)確論述實(shí)行民族區(qū)域自治的主體問(wèn)題?！盵8 ]而且在法律性文本中，根據(jù)具體文本需要專(zhuān)門(mén)突出“民族”的現(xiàn)象，在現(xiàn)行《憲法》“序言”中便有過(guò)例證，比如現(xiàn)行《憲法》“序言”第十一自然段，在可以加進(jìn)“民族”一詞的句子中，均加入了“民族”一詞，而“序言”其他地方不需要加入“民族”一詞的，均沒(méi)有加入，由此同時(shí)出現(xiàn)“中國(guó)人民”“全國(guó)人民”“中國(guó)各族人民”“全國(guó)各族人民”等內(nèi)涵一致，但在不同段落有不同表述的情形。一些學(xué)者認(rèn)為，自治法規(guī)制定要強(qiáng)調(diào)“民族特色”，甚至認(rèn)為“民族特色”就是自治法規(guī)的生命力所在，認(rèn)為“‘民族性是自治立法的核心，也是自治立法與一般地方立法的區(qū)別所在”[9 ]，如果“不具有顯著的民族特性，那么民族自治地方行使的自治權(quán)就成為一句空話”[10 ]。這種論斷需要澄清的是這里的“民族特色”是哪個(gè)民族的特色？既然“當(dāng)?shù)孛褡濉睂?shí)際上就是“當(dāng)?shù)馗髅褡濉保虼?，只要符合?dāng)?shù)貙?shí)際的自治立法，就是成功的自治立法。不僅如此，這種論斷并不符合自治立法（尤其是單行條例立法）實(shí)踐，按照張文山教授的研究，單行條例涉及的內(nèi)容十分廣泛，所頒布的單行條例涵蓋9個(gè)領(lǐng)域39個(gè)類(lèi)別，涉及教育、科技、文化、經(jīng)濟(jì)管理、行政管理、資源利用與環(huán)境保護(hù)、財(cái)政管理、風(fēng)俗習(xí)慣、人口、衛(wèi)生、勞動(dòng)、未成年保護(hù)、法制和監(jiān)督等各個(gè)領(lǐng)域。[11 ]456如果一味強(qiáng)調(diào)“民族特色”，民族自治地方的自治立法無(wú)疑是自縛手腳。

實(shí)際上，也正因?yàn)樽灾畏ㄒ?guī)（尤其是單行條例）在一定程度上起到了地方性法規(guī)的作用，因而，在2015年《立法法》修正以前，自治州因沒(méi)有地方性法規(guī)制定權(quán)，便以制定自治法規(guī)（尤其是單行條例）的立法形式，解決了當(dāng)?shù)刎巾毻ㄟ^(guò)立法予以解決的事項(xiàng)，比如云南省紅河哈尼族彝族自治州自1994年至2014年制定的17部單行條例，除了1999年制定的《云南省紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》內(nèi)容上直接涉及“民族”要素外，其他16部單行條例均與“民族”沒(méi)有必然的關(guān)系。這種情況，用實(shí)務(wù)部門(mén)同志的說(shuō)法是，“這類(lèi)單行條例的性質(zhì)，與一般地方性法規(guī)類(lèi)似。但由于（2015年以前——引者）自治州和自治縣沒(méi)有地方性法規(guī)制定權(quán)，因此一些自治機(jī)關(guān)將其制定為單行條例?！盵4 ]268而現(xiàn)行《憲法》之下，自治區(qū)自始便擁有與省、直轄市相同的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)，加上自治法規(guī)（尤其是單行條例）由于存在需要全國(guó)人大常委會(huì)審批的程序，因而，在自治區(qū)這一層級(jí)的民族自治地方，與自治州和自治縣相比，制定自治法規(guī)（尤其是單行條例）便缺乏功能上的需求。[12 ]

（二）立法原則和立法內(nèi)容

研究民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的另一個(gè)實(shí)質(zhì)的切入點(diǎn)是“國(guó)家”對(duì)自治法規(guī)的特殊“優(yōu)惠照顧”規(guī)定。首先，制定自治區(qū)的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)是“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下”進(jìn)行，制定自治州的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)是“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下”進(jìn)行；而制定自治區(qū)和自治州的自治法規(guī)“依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定”。與一般地方立法權(quán)相比，民族區(qū)域自治立法權(quán)（自治條例和單行條例作“變通規(guī)定”時(shí)）的這種“可以抵觸，但不違背”原則，正是國(guó)家對(duì)民族自治地方“優(yōu)惠照顧”的體現(xiàn)，它的目的就是為了解決“我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，特別是自治地方與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距很大，國(guó)家立法是面向全國(guó)的，難以完全照顧到民族自治地方的特殊情況，因此，有些規(guī)定可能存在不完全適合自治地方的情況” [4 ]269。然而，這種“優(yōu)惠照顧”同樣不能被過(guò)度解讀，將“變通規(guī)定”作為單獨(dú)一種形式的民族區(qū)域自治立法權(quán)、將“變通規(guī)定”的“可以抵觸，但不違背”原則擴(kuò)充到所有的自治法規(guī)（自治條例和單行條例）內(nèi)容上。實(shí)際上，不管之前單行法律對(duì)民族自治地方的授權(quán)有多么混亂，[13 ]25-28至少2015年《立法法》關(guān)于“變通規(guī)定”的規(guī)定還是明確的，即“變通規(guī)定”并不是單獨(dú)的一類(lèi)民族區(qū)域自治立法的形式，它僅僅是自治法規(guī)（自治條例和單行條例）的內(nèi)容之一，而且不能涵括所有的自治法規(guī)內(nèi)容。因而，針對(duì)這一部分內(nèi)容（即“變通規(guī)定”），遵循的的確是“可以抵觸，但不得違背”的原則；然而，自治法規(guī)（自治條例和單行條例）的其他內(nèi)容，事實(shí)上同樣應(yīng)當(dāng)遵循“不抵觸”原則，除了自治法規(guī)的法定批準(zhǔn)程序和備案程序要求外，我國(guó)現(xiàn)行《立法法》第96條、第99條、第100條的規(guī)定，便是這種例證。《立法法》第96條規(guī)定了自治條例和單行條例有“超越權(quán)限的”“下位法違反上位法規(guī)定的”“違背法定程序的”等之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依法予以撤銷(xiāo)；第99條規(guī)定了國(guó)務(wù)院等中央國(guó)家機(jī)關(guān)和其他主體認(rèn)為“自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的”，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求；第100條規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為“自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的”情形時(shí)的具體解決辦法。因而，籠統(tǒng)地講“民族區(qū)域自治立法與一般地方立法遵循的原則不同”并不科學(xué)。其次，現(xiàn)行《立法法》第88條規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”，“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”，并沒(méi)有明文規(guī)定“法律的效力高于自治條例和單行條例”，“行政法規(guī)的效力高于自治條例和單行條例”，主要原因是《立法法》第75條第二款規(guī)定了自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，在一定條件下對(duì)法律和行政法規(guī)的內(nèi)容作出變通規(guī)定。從條文的內(nèi)容上看，自治法規(guī)（自治條例和單行條例）在依法變通法律或者行政法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容這個(gè)具體情形下，所變通的內(nèi)容與法律、行政法規(guī)不存在效力高低問(wèn)題，因而《立法法》第75條第二款故意不規(guī)定這種效力關(guān)系。但是正如上文所述的，自治法規(guī)（自治條例和單行條例）的內(nèi)容僅有一部分（甚至是小部分）內(nèi)容涉及“變通規(guī)定”，其他內(nèi)容并不涉及“變通”法律、行政法規(guī)，因而，那些沒(méi)有“變通”法律、行政法規(guī)的自治條例和單行條例內(nèi)容，在效力上仍然低于法律、行政法規(guī)。實(shí)際上，《民族區(qū)域自治法》第4條第一款強(qiáng)調(diào)“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策”；第5條規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)必須維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行”。因此，除了“變通規(guī)定”① 外，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有責(zé)任采取措施（包括制定自治條例和單行條例），貫徹實(shí)施國(guó)家的法律。此外，關(guān)于民族區(qū)域自治立法與一般地方立法（地方性法規(guī)）效力高低，有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于自治州和自治縣的自治法規(guī)是由省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效的，因而，它們的自治法規(guī)在效力上與省級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)相當(dāng)；② 有的認(rèn)為，“由于自治區(qū)自治條例是對(duì)自治區(qū)的全面規(guī)定，有自治區(qū)的小憲法之稱(chēng)，因此自治條例在法律地位上高于自治區(qū)的地方性法規(guī)”。[7 ]有的甚至認(rèn)為，由于自治區(qū)的自治條例必須報(bào)經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能生效，因而“同國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的法律，在我國(guó)法制體系中居于同等地位。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效的自治區(qū)的自治條例，同其他法律一樣，一切國(guó)家機(jī)關(guān)，包括國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部委在內(nèi)，都必須遵守，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)也不得同它相抵觸”③。上述觀點(diǎn)并不令人信服，理由如下：第一，自治州和自治縣的自治條例和單行條例必須由省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能生效、自治區(qū)的自治條例和單行條例必須由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能生效，從“優(yōu)惠照顧”理論出發(fā)，既然賦予民族自治地方以一般地方所沒(méi)有的自治立法權(quán)，為了維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，防止自治立法權(quán)的濫用，設(shè)置批準(zhǔn)程序，正是為了監(jiān)督自治立法權(quán)正當(dāng)行使的需要，因而，“批準(zhǔn)”程序的設(shè)置顯然并不是為了“升級(jí)”民族自治地方自治立法權(quán)地位；而且，如果按照論者的思路，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)也需要由省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，但這種批準(zhǔn)程序的設(shè)置，并不意味著設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)因此變成了省級(jí)地方性法規(guī)或者與省級(jí)地方性法規(guī)地位相同。第二，將自治條例比喻為民族自治地方的“小憲法”，主要是理論界部分學(xué)者的個(gè)人觀點(diǎn)，它的來(lái)源與將《憲法》理解為國(guó)家的“總章程”、《民族區(qū)域自治法》理解為民族區(qū)域自治的“總章程”的思維有密切關(guān)系；[14 ]然而，在當(dāng)前人大（比如全國(guó)人大）的立法是否在效力上高于同級(jí)人大常委會(huì)（比如全國(guó)人大常委會(huì)）的立法還沒(méi)有定論依據(jù)之前，[15 ]斷定自治條例比同級(jí)地方性法規(guī)效力高，沒(méi)有理論上的依據(jù)；更何況，除了由人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)外，還存在人大制定地方性法規(guī)的情形，這樣一來(lái)，同一機(jī)構(gòu)制定的法律性文件，居然法律效力不一樣，理論依據(jù)何在？

四、代結(jié)語(yǔ)：讓自治立法權(quán)與地方立法權(quán)和諧相處

在“優(yōu)惠照顧理論”看來(lái)，作為民族區(qū)域自治權(quán)之一的民族區(qū)域自治立法權(quán)，本質(zhì)上是國(guó)家賦予民族自治地方一項(xiàng)一般地方所沒(méi)有的“優(yōu)惠照顧”權(quán)力，這一權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)服務(wù)于民族區(qū)域自治制度設(shè)立的根本目的。因此，從立法目的看，民族自治地方自治立法權(quán)行使的目的，就是在《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》和相關(guān)法律規(guī)定的界限內(nèi)，根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策。由于民族自治地方的自治區(qū)、自治州同時(shí)擁有同級(jí)地方的一般地方立法權(quán)（地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)），因而，民族自治地方在不“變通規(guī)定”法律、行政法規(guī)的前提下，選擇采用哪種性質(zhì)的立法，應(yīng)當(dāng)由民族自治地方自治機(jī)關(guān)自己決定，這種自己決定本身就體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)民族自治地方的“優(yōu)惠照顧”，也就體現(xiàn)了民族區(qū)域自治制度作為一項(xiàng)優(yōu)惠照顧制度的本質(zhì)。從立法依據(jù)上看，由于民族自治地方自治立法和一般地方立法的依據(jù)實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有根本區(qū)別，因此，除了法律明確規(guī)定專(zhuān)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院的立法內(nèi)容和《立法法》禁止的事項(xiàng)外，沒(méi)有必要對(duì)民族區(qū)域自治立法的內(nèi)容進(jìn)行限定。因?yàn)樵凇皟?yōu)惠照顧理論”看來(lái)，民族區(qū)域自治立法權(quán)就是要在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)（人民代表大會(huì)）根據(jù)“當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”（本地方實(shí)際），因地制宜，來(lái)出臺(tái)法律性文件（自治立法），以解決本地方實(shí)際問(wèn)題。因此，非要從理論上硬劃出一塊民族區(qū)域自治立法的“專(zhuān)屬領(lǐng)地”，就有可能陷入了自己挖掘的陷阱之中，并不可取。從立法功能看，民族區(qū)域自治立法與一般地方立法，在現(xiàn)行《立法法》體制下，恰恰可以形成良性互補(bǔ)機(jī)制：1. 由于一般的縣（不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）并不享有立法權(quán)，因而，自治縣的自治法規(guī)（尤其是單行條例）可以充分發(fā)揮立法功能，不能囿于所謂的“民族”因素；2. 當(dāng)自治州獲得一般地方立法權(quán)之后，自治州的自治立法的范圍便主要集中在《立法法》所要求的設(shè)區(qū)的市立法權(quán)范圍（城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)）之外的內(nèi)容，以及“變通”立法上；3. 自治區(qū)由于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，除了《立法法》“法律保留”條款、個(gè)別法律（比如《行政處罰法》等）的個(gè)別內(nèi)容限制外，并沒(méi)有規(guī)定具體限定范圍，而且自治區(qū)的地方性法規(guī)在制定程序上方便于自治區(qū)的自治法規(guī)，因而，以自治區(qū)的自治立法來(lái)彌補(bǔ)地方立法，便顯得沒(méi)有必要。由于“‘變通是自治法規(guī)與地方性法規(guī)最本質(zhì)的區(qū)別點(diǎn)”[16 ]，因而，自治區(qū)自治立法可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要是自治區(qū)一般地方立法能力不及的對(duì)法律、行政法規(guī)的“變通規(guī)定”。

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Abstract：The theoretical paradigmof “l(fā)ocal autonomy”is incapable of explaining the relationship between the right of minority regional autonomous legislation and the right of ordinary regional legislationeffectively. Seeing from the perspective of the theoretical paradigm“preferential treatment”， the right of minority regional autonomous legislation is the right of “preferential treatment” of minority autonomous region that the ordinary regions are not granted. There is no essentialdifference between the legislative foundations of minority regional autonomy regarding “the political， economic and cultural characteristicsoflocalpeoples” and of the ordinary regional legislation on the “specific conditions and actual needs of the said administrative region”in terms of the normative analysis. On the legislative principles， the principle of “to conflict， but not to violate” abided by the minority regional autonomous legislation is applicable only to the part of “alternative provision”subscribed in laws and legislations of autonomy. Other parts should follow the principle of “not to contradict”， the same as that in ordinary regional legislation. Both the right of minority regional autonomous legislation and the right of ordinary regional legislation can play a role of “functional” mutual supplement.

Key Words：preferential treatment theory； right of minority regional autonomous legislation； right of ordinary regional legislation

〔責(zé)任編輯：黃仲盈〕