中國(guó)研討批準(zhǔn)第187號(hào) 174號(hào)公約可行性

此次研討會(huì)分為兩個(gè)議題：分別圍繞2006年《促進(jìn)職業(yè)安全與衛(wèi)生框架公約》（第187號(hào)）與1993年《預(yù)防重大工業(yè)事故公約》（第174號(hào)），討論中國(guó)批準(zhǔn)第187號(hào)公約與第174號(hào)公約的可能性、面臨的挑戰(zhàn)及行動(dòng)。

2016年4月28—29日，“世界安全生產(chǎn)與健康日”紀(jì)念活動(dòng)暨安全健康國(guó)際公約研討會(huì)在北京舉行。今年的主題是“工作場(chǎng)所壓力，共同的挑戰(zhàn)”。國(guó)家安全監(jiān)管總局副局長(zhǎng)孫華山、國(guó)際勞工組織（ILO）中國(guó)和蒙古局局長(zhǎng)德梅爾出席會(huì)議并致辭。

此次研討會(huì)分為兩個(gè)議題：分別圍繞2006年《促進(jìn)職業(yè)安全與衛(wèi)生框架公約》（第187號(hào)）與1993年《預(yù)防重大工業(yè)事故公約》（第174號(hào)），討論中國(guó)批準(zhǔn)第187號(hào)公約與第174號(hào)公約的可能性、面臨的挑戰(zhàn)及行動(dòng)。

第187號(hào)、174號(hào)公約

國(guó)際勞工組織職業(yè)安全健康專(zhuān)家帕瓦·貝丘在會(huì)上，分別介紹了第187號(hào)公約和第174號(hào)公約的主要內(nèi)容。

第187號(hào)公約

第187號(hào)公約于2006年6月15日在國(guó)際勞工組織總部日內(nèi)瓦討論通過(guò)，截至2016年2月，全球已經(jīng)有日本、韓國(guó)、英國(guó)、印度尼西亞、越南等38個(gè)國(guó)家相繼批準(zhǔn)該公約。貝丘介紹，第187號(hào)公約的目標(biāo)主要有三個(gè)：一是在與最具代表性的雇主組織和工人組織協(xié)商的情況下，通過(guò)制定國(guó)家政策、國(guó)家體系和國(guó)家計(jì)劃的方式，促進(jìn)職業(yè)安全與衛(wèi)生的持續(xù)改善，以預(yù)防職業(yè)傷害、疾病和死亡。

二是采取積極步驟，按照第187號(hào)公約確立的原則，通過(guò)國(guó)家職業(yè)安全與衛(wèi)生體系和國(guó)家計(jì)劃，逐步實(shí)現(xiàn)安全與衛(wèi)生的工作環(huán)境。

三是定期審議可采取何種措施，批準(zhǔn)國(guó)際勞工組織職業(yè)安全與衛(wèi)生方面的有關(guān)公約。與促進(jìn)職業(yè)安全與衛(wèi)生框架有關(guān)的ILO公約，包括1974年《職業(yè)癌公約》（第139號(hào)）、1977年《工作環(huán)境（空氣污染、噪聲和振動(dòng)）公約》（第148號(hào)）、1981年《職業(yè)安全和衛(wèi)生公約》（第155號(hào)）、1986年《石棉公約》（第162號(hào)）、1988年《建筑業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第167號(hào)）、1990年《化學(xué)品公約》（第170號(hào)），以及第174號(hào)公約等18項(xiàng)。

貝丘介紹，國(guó)家職業(yè)安全與健康體系，是為實(shí)施國(guó)家職業(yè)安全與健康政策和計(jì)劃而提供主要框架的基礎(chǔ)框架。國(guó)家職業(yè)安全與健康政策，應(yīng)促進(jìn)和提高工人享有安全與健康的工作環(huán)境的權(quán)利，應(yīng)促進(jìn)三項(xiàng)基本原則：能夠評(píng)估職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或危害，從源頭消除職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或危害，并營(yíng)造國(guó)家預(yù)防性安全與健康文化；國(guó)家職業(yè)安全與健康計(jì)劃，應(yīng)能促進(jìn)發(fā)展國(guó)家預(yù)防性安全與健康文化，應(yīng)建立在對(duì)國(guó)家職業(yè)安全與健康制度、狀況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上；應(yīng)明確目的、目標(biāo)和進(jìn)展指標(biāo)。

貝丘認(rèn)為，對(duì)于第187號(hào)公約履約成功的關(guān)鍵，在于從國(guó)家和企業(yè)層面，做出對(duì)職業(yè)安全與衛(wèi)生的高度承諾，要建立預(yù)防性職業(yè)安全與健康文化，各方都能夠積極參與，尤其是工人。

第174號(hào)公約

貝丘介紹，歷史上幾起重大工業(yè)事故，都造成了巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，如1974年英國(guó)弗里克斯鎮(zhèn)事故，1976年意大利塞韋索事故，1984年印度博帕爾事故等。在印度博帕爾事故之后，國(guó)際勞工組織采取了一系列行動(dòng)：1985年6月，國(guó)際勞工大會(huì)通過(guò)《關(guān)于防止重大工業(yè)事故的決議》；1985年10月，組織召開(kāi)三方專(zhuān)家會(huì)議；1989年制訂《重大危害控制手冊(cè)》；1993年6月2日，通過(guò)第174號(hào)公約。

第174號(hào)公約中規(guī)定，重大事故是指重大危險(xiǎn)設(shè)施的活動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的突發(fā)性事件，諸如嚴(yán)重泄漏、火災(zāi)或者爆炸，涉及一種或一種以上的危險(xiǎn)物質(zhì)，并對(duì)工人、公眾或環(huán)境造成即刻的或延遲的嚴(yán)重危險(xiǎn)。重大工業(yè)事故的類(lèi)型包括大型爆炸、重大火災(zāi)與重大泄漏（主要指有毒化學(xué)品的釋放）。該公約不適用于核設(shè)施、加工放射性物質(zhì)的工廠(chǎng)、軍事設(shè)施，以及設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)之外除管道輸送以外的運(yùn)輸。

重大危害品控制的基本要素包括：場(chǎng)所認(rèn)定，比如重大危害設(shè)施的認(rèn)定，在第3條（C）定義為長(zhǎng)期或臨時(shí)生產(chǎn)、加工、處理、使用、棄置或貯存一種或多種危害物質(zhì)或物質(zhì)類(lèi)別的設(shè)施，并對(duì)工人、公眾和環(huán)境造成嚴(yán)重危險(xiǎn)，數(shù)量超過(guò)一定臨界量的，長(zhǎng)期或臨時(shí)貯存的設(shè)施；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制，第9條規(guī)定雇主對(duì)危害的認(rèn)定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、技術(shù)措施以及組織措施的責(zé)任；危害減輕措施，第17條規(guī)定了選址政策以及土地使用，第9條規(guī)定實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急計(jì)劃，第15、16條規(guī)定主管當(dāng)局應(yīng)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)以外的應(yīng)急準(zhǔn)備的責(zé)任。

第174號(hào)公約還列出了國(guó)家政策（第4條）、安全報(bào)告（第10條）、事故報(bào)告（第13、14條）、監(jiān)察（第18條），以及工人的權(quán)利和義務(wù)（第20、21條）。其中，“安全報(bào)告”要求雇主提供的安全報(bào)告，包含危害和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)防性措施、應(yīng)急措施等；“事故報(bào)告”要求重大事故發(fā)生后，雇主須立即通知主管當(dāng)局，并在重大事故發(fā)生后的規(guī)定時(shí)限內(nèi)提交詳細(xì)報(bào)告，包含事故原因分析、現(xiàn)場(chǎng)直接后果（即破壞程度），以及為減輕事故影響采取的措施。

中國(guó)安全健康工作實(shí)踐

中國(guó)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作實(shí)踐

國(guó)家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)鄔燕云介紹了中國(guó)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作。他介紹，當(dāng)前中國(guó)已建立了比較完善的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，目前正在制定安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃和職業(yè)病防治2016-2020年規(guī)劃。

中國(guó)建立了比較強(qiáng)大的執(zhí)法隊(duì)伍，全國(guó)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員6萬(wàn)4 237名，執(zhí)法人員3萬(wàn)1 300名，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道專(zhuān)兼職及聘用人員14萬(wàn)7 066名。

建立了比較完善的技術(shù)支撐體系，國(guó)家、省、市都成立了安全生產(chǎn)專(zhuān)家組織，國(guó)家、省二級(jí)安全評(píng)價(jià)、安全檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)842家，國(guó)家、省、市三級(jí)職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)1 180家等。

政府采取了強(qiáng)有力的監(jiān)管措施，嚴(yán)格安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生準(zhǔn)入，開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理，推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，建立完善隱患排查體系，完善了執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法人員水平，嚴(yán)格事故責(zé)任追究。

鄔燕云介紹，自2003年起，全國(guó)連續(xù)11年實(shí)現(xiàn)了事故總量和事故死亡人數(shù)“雙下降”。他指出，與2002年相比，2015年的安全生產(chǎn)形勢(shì)總體是“三個(gè)下降，一個(gè)明顯好轉(zhuǎn)”，即事故總量和死亡人數(shù)下降，事故總量由107萬(wàn)起下降到28.2萬(wàn)起，死亡人數(shù)由13萬(wàn)9 393人下降到6萬(wàn)6 182人。重特大事故下降，重特大事故由128起，下降到38起。主要相對(duì)指標(biāo)下降，億元GDP事故死亡率由1.33，下降到0.098，下降92.63%；工礦商貿(mào)10萬(wàn)就業(yè)人員事故死亡率由4.05，下降到1.071，下降75.55%；煤礦百萬(wàn)噸死亡率由4.94，下降到0.162，下降96.72%。

一個(gè)明顯好轉(zhuǎn)，即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)條件和基礎(chǔ)明顯好轉(zhuǎn)。

重大危險(xiǎn)源監(jiān)管實(shí)踐

中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院副院長(zhǎng)魏利軍介紹了中國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源監(jiān)管法規(guī)和實(shí)踐。在《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《安全生產(chǎn)法》，以及GB18218-2009《危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源辨識(shí)》中都對(duì)重大危險(xiǎn)源進(jìn)行了規(guī)定，與第174號(hào)公約的定義基本一致：重大危險(xiǎn)源是指生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用或者搬運(yùn)危險(xiǎn)化學(xué)品（或危險(xiǎn)物品），且危險(xiǎn)化學(xué)品（或危險(xiǎn)物品）的數(shù)量等于或是超過(guò)臨界量的單元（包括場(chǎng)所和設(shè)施）。

魏利軍介紹，中國(guó)建立了危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源監(jiān)管法規(guī)體系，涉及《安全生產(chǎn)法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源監(jiān)督管理暫行規(guī)定》（國(guó)家安全監(jiān)管總局第40號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“40號(hào)令”）等法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，涉及GB18218-2009《危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源辨識(shí)》、AQ3035-2010《危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源安全監(jiān)控通用技術(shù)規(guī)范》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

魏利軍對(duì)40號(hào)令進(jìn)行了解讀。40號(hào)令具體規(guī)定了重大危險(xiǎn)源的責(zé)任主體、安全監(jiān)督管理，辨識(shí)、分級(jí)和安全評(píng)估，危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全管理，安監(jiān)部門(mén)的職責(zé)，危險(xiǎn)化學(xué)品單位的法律責(zé)任等內(nèi)容。

接軌公約 中國(guó)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

2016年“世界安全生產(chǎn)與健康日”的主題為“工作場(chǎng)所壓力，共同的挑戰(zhàn)”。孫華山在會(huì)上指出，中國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程當(dāng)中，職業(yè)衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱，企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)等深層矛盾和問(wèn)題仍然突出，特別在工作壓力預(yù)防方面，中國(guó)剛剛起步，需要深入研究和進(jìn)一步探索。

孫華山強(qiáng)調(diào)，國(guó)際勞工組織職業(yè)安全健康公約是指導(dǎo)成員國(guó)完善安全健康立法、做好安全生產(chǎn)與職業(yè)健康工作的重要文件。作為國(guó)際勞工組織創(chuàng)始成員國(guó)，中國(guó)政府非常重視安全健康領(lǐng)域國(guó)際勞工公約的批準(zhǔn)和實(shí)施工作，在安全健康領(lǐng)域，已經(jīng)批準(zhǔn)第155號(hào)、第167號(hào)和第170號(hào)公約，并定期向國(guó)際勞工組織報(bào)告有關(guān)履約情況；下一步，要深入研究我國(guó)批準(zhǔn)實(shí)施第187號(hào)和第174號(hào)公約的必要性和可行性，進(jìn)一步完善我國(guó)安全生產(chǎn)與職業(yè)健康法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

德梅爾在會(huì)上分享，與工作相關(guān)的壓力是工作場(chǎng)所出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)。在歐洲，有50%～60%的工人工作時(shí)間損失都是由與工作相關(guān)的壓力造成的。在全球化的背景下，工作的不穩(wěn)定性，工作要求的日益提高等都使得與工作相關(guān)的壓力日益增加，由此造成心腦血管疾病、焦慮和抑郁等，甚至?xí)?dǎo)致自殺等傾向和后果。為此，他認(rèn)為，需要在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，形成一種機(jī)制，能夠更好地分享各部門(mén)監(jiān)管信息，尤其在安全監(jiān)察和執(zhí)行部門(mén)之間；而且要把勞動(dòng)監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題反映在政策層面，同時(shí)要對(duì)企業(yè)提供支持，讓企業(yè)更好地合規(guī)，這正是第187號(hào)公約的核心內(nèi)容。

德梅爾在會(huì)上介紹了批準(zhǔn)公約的后續(xù)實(shí)施工作。他指出，按照國(guó)際法，“批準(zhǔn)”意味著該國(guó)在實(shí)踐中，將受到該公約中每一條規(guī)定的約束，是不接受“保留”的；要求批約國(guó)按逐條規(guī)定，向國(guó)際勞工組織理事會(huì)報(bào)告安全和健康方面的情況；并通過(guò)定期提交實(shí)施報(bào)告、申訴和控訴三種方式，接受?chē)?guó)際勞工組織的“監(jiān)督”。

德梅爾認(rèn)為，從政治和全球角度看，中國(guó)應(yīng)該批準(zhǔn)第187號(hào)公約。從中國(guó)國(guó)內(nèi)工作來(lái)看，批準(zhǔn)第187號(hào)公約與“深化改革”與“加強(qiáng)市場(chǎng)作用”、推動(dòng)提高就業(yè)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、發(fā)揮監(jiān)察的現(xiàn)代作用的目標(biāo)相一致，也促使中國(guó)加強(qiáng)對(duì)促進(jìn)和培養(yǎng)“預(yù)防性安全健康文化”、安全標(biāo)準(zhǔn)化與工作場(chǎng)所合作的關(guān)注。

德梅爾建議，中國(guó)應(yīng)建立國(guó)家職業(yè)安全衛(wèi)生三方協(xié)商委員會(huì)，開(kāi)發(fā)中國(guó)預(yù)防重大工業(yè)事故操作規(guī)程，安全監(jiān)察員應(yīng)采取以服務(wù)為導(dǎo)向的工作方式，推動(dòng)工作場(chǎng)所合作（信息、培訓(xùn)等）的交流，對(duì)于通過(guò)工作場(chǎng)所合作實(shí)現(xiàn)（對(duì)職業(yè)傷害和工傷事故）“零容忍”文化的企業(yè)提供獎(jiǎng)勵(lì)。

中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)代表在研討會(huì)上，從雇主的角度介紹了批準(zhǔn)第187號(hào)公約對(duì)企業(yè)的挑戰(zhàn)：中國(guó)企業(yè)層次差別很大，批準(zhǔn)公約需要考慮非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的落實(shí)問(wèn)題以及勞動(dòng)力市場(chǎng)上大量存在的農(nóng)民工問(wèn)題；中國(guó)的安全生產(chǎn)、職業(yè)安全與健康法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)很多，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)已難以消化，而加入新的公約又會(huì)加重企業(yè)這一負(fù)擔(dān)等問(wèn)題。

北京市安監(jiān)局有代表認(rèn)為，啟動(dòng)批準(zhǔn)兩項(xiàng)公約的流程，需要考慮四點(diǎn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一是，批準(zhǔn)公約后的實(shí)施問(wèn)題。目前我國(guó)《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》兩法分立，并且剛剛完成修訂，配套的法律規(guī)章正處于完善階段，需要梳理；在基層執(zhí)法的實(shí)踐中，各部門(mén)之間存在分割，比如在工傷和事故預(yù)防上，工傷保險(xiǎn)和工傷認(rèn)定在人力資源和社會(huì)保障部門(mén)，事故預(yù)防在安監(jiān)部門(mén)，部門(mén)之間難以有效銜接；危險(xiǎn)化學(xué)品管理上，涉及環(huán)保、安監(jiān)等部門(mén)，在特殊的區(qū)域，比如天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故中還涉及交通部門(mén)。

二是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與經(jīng)濟(jì)政策的考慮。出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，給企業(yè)減負(fù)、“供給側(cè)改革”是政策導(dǎo)向和發(fā)展方向，而如果要求企業(yè)開(kāi)展更加嚴(yán)格的安全管理，在事實(shí)上會(huì)增加企業(yè)的運(yùn)行成本。

三是，企業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀的考慮。2015年，國(guó)家安全監(jiān)管總局公布數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)各類(lèi)企業(yè)包括個(gè)體工商戶(hù)一共有4 700多萬(wàn)家，企業(yè)的管理水平差別較大，中小企業(yè)的安全管理基礎(chǔ)薄弱。另外，第187號(hào)和174號(hào)公約強(qiáng)調(diào)雇主、政府、雇員之間的互動(dòng)，但從基層執(zhí)法的情況來(lái)看，中小企業(yè)的工會(huì)欠缺，工人尤其2億7 700萬(wàn)農(nóng)民工代表性不足，他們往往對(duì)爭(zhēng)取自身職業(yè)安全和健康權(quán)利積極性不高。

四是，從基層執(zhí)法的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于普遍性的、原則性的要求，企業(yè)執(zhí)行的法律意識(shí)不強(qiáng)。

國(guó)際勞工組織中國(guó)和蒙古局代表則認(rèn)為，批準(zhǔn)一項(xiàng)國(guó)際公約，并不意味著一項(xiàng)工作一蹴而就，它真正關(guān)注的是批準(zhǔn)公約后，國(guó)家是否采取了措施去促進(jìn)這項(xiàng)工作。比如第187號(hào)公約，強(qiáng)調(diào)在政策、體系和計(jì)劃方面，致力于促進(jìn)職業(yè)安全與健康；此外，第187號(hào)公約的核心，是推動(dòng)建設(shè)一種預(yù)防性的安全健康文化，最終推動(dòng)全社會(huì)關(guān)注工作場(chǎng)所的安全與健康，應(yīng)對(duì)工作壓力。

編輯 秦運(yùn)巧