包頭市農(nóng)村集體土地征地情況現(xiàn)狀分析

金田包頭市國(guó)土資源局　包頭　014000

包頭市農(nóng)村集體土地征地情況現(xiàn)狀分析

金田
包頭市國(guó)土資源局包頭014000

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)目前存在的集體土地的征收制度及內(nèi)蒙古包頭市在征地過(guò)程中存在的一些問(wèn)題的分析，提出了一些對(duì)現(xiàn)行集體土地征地制度的處理方法及解決建議，以及今后集體土地征收發(fā)展方向。

集體土地；征收制度；補(bǔ)償

一、國(guó)家政策依據(jù)和總體情況

黨的十八大報(bào)告中提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。如何提高失地農(nóng)民的收益，使被征地農(nóng)民“生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，是征地制度改革需要解決的重大問(wèn)題，也是維護(hù)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定，保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)高效發(fā)展的動(dòng)力。

依法征收農(nóng)民集體土地，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。由于城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，每年都要征收一定的農(nóng)村集體土地。

我國(guó)征地補(bǔ)償社會(huì)現(xiàn)狀自建國(guó)初期，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)，興建關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公益事業(yè)，在1950年就開(kāi)始了土地征收和相關(guān)的立法工作。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)一直處于城市化進(jìn)程的高速發(fā)展階段。中國(guó)土地制度實(shí)行國(guó)家和農(nóng)村集體所有兩種所有制形式，國(guó)有存量建設(shè)用地極為有限，很難滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展需要。因此，征收集體所有的土地，成為滿(mǎn)足其對(duì)土地需求的主要來(lái)源。

二、包頭市出臺(tái)政策和實(shí)施情況

姜大明部長(zhǎng)在國(guó)土資源管理“雙?！钡幕A(chǔ)上提出了“保護(hù)資源、保障發(fā)展、保護(hù)權(quán)益”的“三保”方略。按照保權(quán)益就是保民生的發(fā)展思路，進(jìn)一步提高國(guó)土資源管理改革創(chuàng)新的戰(zhàn)略性構(gòu)想。包頭市征用土地事務(wù)中心作為國(guó)土資源局的基層單位，肩負(fù)著包頭市新增建設(shè)用地的征收工作。征地工作是最重要的群眾工作之一，與百姓生產(chǎn)生活息息相關(guān)，與群眾利益緊密相連。

三、包頭市周邊村簡(jiǎn)單情況

包頭市征用土地事務(wù)中心結(jié)合多年來(lái)的征地工作經(jīng)驗(yàn)，積極探索建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的新的失地農(nóng)民保障安置機(jī)制，使包頭市的征地補(bǔ)償有了切實(shí)可行的依據(jù)，同時(shí)也較好地維護(hù)了被征地農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，加強(qiáng)了社會(huì)各階層的和諧。

在這么多年的征地實(shí)踐工作中，包頭市征用土地事務(wù)中心會(huì)同其他有關(guān)單位積極探索征地思路，并結(jié)合其他地區(qū)的有效經(jīng)驗(yàn)，也探索出了一些對(duì)失地農(nóng)民有益的征地補(bǔ)償方法，大大提高了他們的生活質(zhì)量及生活保障，也對(duì)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展起到了一定的積極作用。

包頭市主城區(qū)包括昆區(qū)、青山區(qū)、東河區(qū)、九原區(qū)、稀土高新區(qū)，總用地面積1901平方公里，常住人口190.38萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口172.95萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口17.43萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率90.8%。包括38個(gè)辦事處、10個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)蘇木，下轄147個(gè)行政村。其中城郊村46個(gè)，城邊村75個(gè)，城中村26個(gè)。昆區(qū)有城中村3個(gè)，包括甲爾壩村、南排村、和平村；青山區(qū)有城中村2個(gè)，包括趙家營(yíng)村、昌福窯村；東河區(qū)有城中村12個(gè)，包括銀匠窯村、東河村、工農(nóng)村、西井灣村、西北門(mén)村、王家圪旦村、井坪三村、井坪四村、井坪五村、王大漢村、東二里半村、北二里半村；九原區(qū)有城中村4個(gè)，包括井卜石窯村、尹六窯村、西腦包村、梁家營(yíng)村；稀土開(kāi)發(fā)區(qū)有城中村5個(gè)，包括曹家營(yíng)村、沃土壕村、高油房村、南壕村、武銀福窯村。

近幾年，隨著全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，甲爾壩村已建新村；趙家營(yíng)村、昌福窯村、東河村、東二里半村已完成改造；和平村完成部分改造；沃土壕村、高油房村、武銀福窯村、井卜石窯村已完成安置村民，但舊村還未完全改造；曹家營(yíng)村、南壕村部分安置村民。

四、包頭市征收集體土地目前依據(jù)的主要法律法規(guī)

嚴(yán)格執(zhí)行《自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)的通知（內(nèi)政辦發(fā)［2011］143號(hào)）》；2011年包頭市制定的《包頭市農(nóng)村集體土地及地上物征拆補(bǔ)償暫行辦法》。

（一）征地方式

1.嚴(yán)格執(zhí)行征地前“兩告知、一確認(rèn)”和征地后“兩公告、一登記”制度。對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的擬定，嚴(yán)格執(zhí)行《自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)的通知（內(nèi)政辦發(fā)［2011］143號(hào)）》標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合項(xiàng)目用地周邊地區(qū)近年來(lái)征地實(shí)際價(jià)格等因素進(jìn)行確定，與被征地村組充分協(xié)商，經(jīng)被征地村村民大會(huì)或村民代表會(huì)會(huì)議通過(guò)后，組織實(shí)施。與中華人民共和國(guó)《土地管理法》所規(guī)定內(nèi)容一致。

2.征地補(bǔ)償安置發(fā)生在征收土地方案批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的方案內(nèi)容實(shí)施。

3.在一個(gè)項(xiàng)目批準(zhǔn)后建設(shè)任務(wù)開(kāi)始前進(jìn)行集體土地征收比較好開(kāi)展工作。

4.以前的征地工作都沒(méi)有做過(guò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范評(píng)估。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.包頭市近郊農(nóng)村集體土地在征收時(shí)（主要是城中村）的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于包頭市政府批準(zhǔn)實(shí)施的區(qū)片綜合地價(jià)或征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)郊地區(qū)在近年來(lái)的征地工作中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與包頭市政府批準(zhǔn)實(shí)施的區(qū)片綜合地價(jià)或征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)接近并略高于其批準(zhǔn)實(shí)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.實(shí)際征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與下達(dá)標(biāo)準(zhǔn)相比，因區(qū)位不同，上浮尺度不同。

3.在征地工作方面對(duì)指導(dǎo)征地的征地區(qū)片綜合地價(jià)依據(jù)實(shí)際情況作調(diào)整。2009年以后，根據(jù)自治區(qū)有關(guān)文件，我們對(duì)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)每2年—3年做一次調(diào)整，而且調(diào)整主要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的穩(wěn)步增長(zhǎng)。調(diào)整幅度在30%左右?，F(xiàn)在的最低征地區(qū)片綜合地價(jià)東達(dá)溝村，大廟村一帶為15000元/畝。

（三）地上物補(bǔ)償

地上物補(bǔ)償主要依據(jù)2011年包頭市制定的《包頭市農(nóng)村集體土地及地上物征拆補(bǔ)償暫行辦法》。

集體土地地上物拆遷和青苗補(bǔ)償主要依據(jù)該辦法執(zhí)行。

地上物補(bǔ)償主要采取分門(mén)別類(lèi)逐一確定數(shù)量，按照《包頭市農(nóng)村集體土地及地上物征拆補(bǔ)償暫行辦法》補(bǔ)償。

（四）征地實(shí)施主體

包頭市的集體土地征收工作一般由區(qū)、旗（縣）下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，區(qū)、旗（縣）國(guó)土資源分局進(jìn)行指導(dǎo)、配合。

經(jīng)過(guò)這么多年的征地實(shí)踐，我們認(rèn)為，由區(qū)、旗（縣）下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，區(qū)、旗（縣）國(guó)土資源分局進(jìn)行指導(dǎo)、配合的集體土地征收工作是比較好的工作方式。

（五）征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用

現(xiàn)行征地制度是重補(bǔ)償、輕安置。在法律條文中只說(shuō)了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，是貨幣補(bǔ)償且安置是補(bǔ)助。這樣就出現(xiàn)了單一貨幣補(bǔ)償格局，就有可能出現(xiàn)“坐吃山空”的現(xiàn)象。如果采取以具體安置為主、貨幣補(bǔ)償為輔的方式解決征地問(wèn)題，就能在解決被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題上形式多樣化，矛盾也會(huì)減少。比如說(shuō)留地安置、社保安置、住房和經(jīng)營(yíng)房安置等，加以少量的貨幣補(bǔ)償，將會(huì)使失地農(nóng)民有所居、有所做、有所養(yǎng)貸，有助于緩和城鄉(xiāng)矛盾和對(duì)立，也可使被征地農(nóng)民切實(shí)享受到工業(yè)化、城市化帶來(lái)的好處，有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

在包頭市的征地補(bǔ)償安置中，目前在市四區(qū)（偏遠(yuǎn)地方除外）基本都實(shí)現(xiàn)了以具體安置為主、貨幣補(bǔ)償為輔的方式，解決了征地后遺癥問(wèn)題。

以具體安置為主、貨幣補(bǔ)償為輔的征地方式，實(shí)踐證明，能很好地解決失地農(nóng)民的后路，使他們的后顧之憂(yōu)得到解決。

對(duì)征地補(bǔ)償安置費(fèi)，用地單位及時(shí)支付到位情況好的，在市四區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)有曹家營(yíng)子村、和平村、甲爾壩村，但這些村分配方式也各不相同。如甲爾壩村采取以集體土地入股方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，然后按股分紅。和平村采取用征地補(bǔ)償款集體建房，一部分分給農(nóng)民自己居住，一部分分給村民用于出租。

而在包頭市一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，如在大包鐵路征地、集包三四線(xiàn)鐵路征地征收沙爾沁村、東園村、黑麻板村、公積板村集體土地時(shí)，征地補(bǔ)償款被村集體提留20%用于村集體各項(xiàng)建設(shè)，其余的按征地畝數(shù)，以貨幣形式分配給被征地村民。

我們認(rèn)為在近郊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有活力，征地補(bǔ)償款在村集體組織集中起來(lái)干一件事，或者以土地入股的方式進(jìn)行合理利用，更有利于失地村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。而在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，村集體提留一部分補(bǔ)償款，用于村集體各項(xiàng)建設(shè)，也是一種好的方法。

補(bǔ)償安置事關(guān)村民的切身利益，不僅是一個(gè)生活居住問(wèn)題，也是一個(gè)生活出路問(wèn)題。因此，要堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待、因地制宜原則，認(rèn)真分析不同村的特點(diǎn)和問(wèn)題，針對(duì)不同地區(qū)、不同類(lèi)型村的具體情況，制定切合實(shí)際的安置措施，保證村民安居樂(lè)業(yè)。

經(jīng)過(guò)多年的工作經(jīng)驗(yàn)我們認(rèn)為，采取以具體安置為主，貨幣補(bǔ)償為輔的方式解決征地問(wèn)題，就能在解決被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題上形式多樣化，矛盾也會(huì)減少。比如說(shuō)留地安置、社保安置、住房和經(jīng)營(yíng)房安置等，加以少量的貨幣補(bǔ)償，將會(huì)使失地農(nóng)民有所居、有所做、有所養(yǎng)貸，有助于緩和城鄉(xiāng)矛盾和對(duì)立，也可使被征地農(nóng)民切實(shí)享受到工業(yè)化、城市化帶來(lái)的好處，有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

這也是這么多年失地農(nóng)民的心聲，他們也深刻認(rèn)識(shí)到全部貨幣補(bǔ)償?shù)谋锥?，就像他們自己說(shuō)的，我們不會(huì)經(jīng)營(yíng)，發(fā)下來(lái)的錢(qián)沒(méi)多久就花光了。這也像我們的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地干部講的，發(fā)給村民的征地補(bǔ)償款沒(méi)多長(zhǎng)時(shí)間就花光了，他們的后繼生路還得找政府。

我們經(jīng)過(guò)這么多年的征地實(shí)際工作認(rèn)識(shí)到，由于各個(gè)村所在的區(qū)位不同，所應(yīng)該采取的土地補(bǔ)償款使用方式也不盡相同，沒(méi)有具體模式。各個(gè)村要根據(jù)自己的實(shí)際情況，因地制宜，分別實(shí)施。但具體的大的框架要依據(jù)國(guó)家的有關(guān)法律政策，這個(gè)原則是不能違背，也不能突破的。

五、結(jié)論

我們認(rèn)為，從改革完善征地補(bǔ)償機(jī)制和健全社會(huì)保障體系兩個(gè)大的方面入手，才能從根本上解決我國(guó)當(dāng)前失地農(nóng)民的問(wèn)題，才能推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定團(tuán)結(jié)，才能保證社會(huì)主義和諧社會(huì)健康發(fā)展。