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    公共服務(wù)視角下內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老問題研究

    2016-07-25 09:15:17霍燕
    北方經(jīng)濟(jì) 2016年6期
    關(guān)鍵詞:牧區(qū)養(yǎng)老老年人

    霍燕

    習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào),“要完善制度、改進(jìn)工作,推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展,讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”。十八屆五中全會(huì)也明確指出,積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。根據(jù)公共服務(wù)相關(guān)理論,養(yǎng)老服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要組成部分,更是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容,有其特定的內(nèi)涵。本文所指的養(yǎng)老服務(wù)是為老年人提供必要的生活服務(wù),從而滿足其物質(zhì)生活和精神生活的基本需求。

    一、我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)人口老齡化及養(yǎng)老服務(wù)供需現(xiàn)狀分析

    (一)農(nóng)村牧區(qū)人口老齡化現(xiàn)狀

    根據(jù)最近兩次全國人口普查內(nèi)蒙古人口基本數(shù)據(jù)顯示,2010年內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)65歲及以上人口比重達(dá)8.20%,城市為7.05%,二者相差1.15個(gè)百分點(diǎn)。同2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)相比,農(nóng)村牧區(qū)65歲及以上人口比重上升了2.21個(gè)百分點(diǎn)。隨著我區(qū)城鎮(zhèn)化速度加快,農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和大量青壯年外出務(wù)工,同時(shí),農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障制度不健全和家庭結(jié)構(gòu)朝著核心化、小型化發(fā)展,農(nóng)村牧區(qū)人口老齡化水平高于城鎮(zhèn),城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象突出。根據(jù)2014年9月25日《內(nèi)蒙古晨報(bào)》相關(guān)報(bào)道,我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)老年人口數(shù)量占全區(qū)老齡人口的60.8%,長期生活在農(nóng)村牧區(qū)的老年人口的養(yǎng)老問題成為解決我區(qū)養(yǎng)老難題的關(guān)鍵和緊迫任務(wù)。

    (二)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求現(xiàn)狀分析

    家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式。筆者在呼和浩特土默特左旗調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),大多數(shù)農(nóng)村老年人主要依靠子女的資助來生活,其次是新農(nóng)保和土地收入。在農(nóng)村養(yǎng)老中,依靠子女居家養(yǎng)老的占大多數(shù),在原居住地上居家養(yǎng)老是農(nóng)村老人目前主要的養(yǎng)老方式。由于農(nóng)牧民參保意識(shí)不足,參保意愿不強(qiáng),加上政府相關(guān)部門宣傳不到位,養(yǎng)老金保障水平不高等,導(dǎo)致當(dāng)前新農(nóng)保的養(yǎng)老替代率偏低,可持續(xù)性面臨較大挑戰(zhàn)。土地是農(nóng)民最寶貴的財(cái)產(chǎn),但由于老年人的勞動(dòng)能力下降,把土地流轉(zhuǎn)給子女或他人代耕的現(xiàn)象很普遍,土地收入相對(duì)減少。

    老人的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念短期內(nèi)難以改變。從我國居民的養(yǎng)老特點(diǎn)來看,老年人只要自己能動(dòng)能吃、手里有一定自己支配的錢、有一所屬于自己的房子、有自己的親戚朋友圈,還是喜歡在自己家養(yǎng)老,絕不會(huì)在養(yǎng)老問題上花一分錢。從我國居民的居住特點(diǎn)來看,喜歡兒孫滿堂,喜歡群居,喜歡在自己居住的生活環(huán)境中有不同年齡段的人群,尤其是孩子。從我國居民的傳統(tǒng)孝道觀念來看,養(yǎng)兒防老觀念根深蒂固,沒有子女的老人才去敬老院養(yǎng)老,把父母送到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是不孝順的體現(xiàn)。

    (三)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀分析

    從養(yǎng)老服務(wù)政策支持來看,“十二五”以來,自治區(qū)黨委、政府、民政廳先后出臺(tái)了《內(nèi)蒙古老齡事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于建立80歲以上低收入老年人高齡津貼制度的通知》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老幸福院建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)“五?!惫B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理工作的通知》、《全區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》等一系列重要文件和政策措施,為內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建立和完善提供了強(qiáng)有力的政策保障,極大地推動(dòng)了農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的快速發(fā)展。

    從農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)來看,截至2014年底,內(nèi)蒙古農(nóng)村養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)院數(shù)達(dá)399個(gè)、較上年同期減少了17.4%,工作人員1962人、較上年同期減少了8.27%,床位數(shù)達(dá)到39442張、較上年同期增長了2.91%,年末收養(yǎng)人數(shù)達(dá)到25259人、較上年同期減少了9.24%。截至2015年3月底,農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老幸福院達(dá)到769所,4.25萬戶,8.5萬張床位。

    從彩票公益金用于老年服務(wù)來看,2014年農(nóng)村牧區(qū)“五保”供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金達(dá)到了2460萬元,較上年同期增長了5.67%。同年,農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老幸福院建設(shè)資金達(dá)到了3950萬元,較上年同期增長了295%。

    從農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老模式選擇來看,自治區(qū)民政廳根據(jù)各地不同情況,積極探索養(yǎng)老服務(wù)模式多元發(fā)展。在“空心村”現(xiàn)象較為突出的烏蘭察布市以農(nóng)村養(yǎng)老為試點(diǎn),將多項(xiàng)涉農(nóng)資金整合使用,建設(shè)以農(nóng)村互助幸福院為重點(diǎn),區(qū)域性敬老院和養(yǎng)老服務(wù)站為補(bǔ)充的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。在擁有較多牧業(yè)旗縣的錫林郭勒盟以牧區(qū)養(yǎng)老為試點(diǎn),積極探索推進(jìn)“集中居住、養(yǎng)老育幼、政府扶持、多元運(yùn)營”的牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式。

    二、我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

    (一)空巢老人增多,家庭養(yǎng)老模式弊端凸顯

    筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),在土左旗基本形成了以家庭養(yǎng)老為主,以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔的農(nóng)村養(yǎng)老模式。家庭養(yǎng)老模式賴以生存的基礎(chǔ)是大家庭和土地,隨著家庭結(jié)構(gòu)的核心化、小型化,加上土地不再是唯一的生產(chǎn)資料,大家庭結(jié)構(gòu)逐漸瓦解,家庭養(yǎng)老模式弊端凸顯。同時(shí),隨著大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工,空巢老人越來越多。以土左旗敕勒川鎮(zhèn)忻州營村為例,全村60%以上的青壯年外出務(wù)工,農(nóng)村留守的是老人和小孩,老年人享受養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)益得不到保障。

    (二)基礎(chǔ)養(yǎng)老金偏低,農(nóng)牧民參保積極性不高

    據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)人力資源與社會(huì)保障廳消息,2015年內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金月人均85元。然而,農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)則為每人每月269元。也就是說,內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不及貧困戶低保金的一半。從理論上講,基本養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)高于救助金。這種情況的出現(xiàn)會(huì)降低農(nóng)牧民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。因此,部分農(nóng)民還是更愿意選擇他們認(rèn)為比較可靠的儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老這兩種養(yǎng)老模式。

    (三) 敬老院入住率不高,床位空置現(xiàn)象突出

    以土左旗為例,敬老院集中供養(yǎng)率為11.5%,床位利用率達(dá)到23.8%,床位空置現(xiàn)象突出。通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),敬老院入住率較低主要有三方面原因:一是“五?!崩先瞬辉甘芫蠢显荷罴s束,部分有勞動(dòng)能力的老人不愿意入住,受傳統(tǒng)家庭觀念影響,戀鄉(xiāng)眷土;二是“五保”供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)水平不高,管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,各級(jí)財(cái)政管理經(jīng)費(fèi)的投入幾乎為零,“五保”對(duì)象生活水平較低,吸引力不夠;三是“五?!崩先说姆杀O(jiān)護(hù)主體不明確,老人的近親干預(yù)較明顯,有的老人因親屬照顧得不錯(cuò)而不愿入住,而有的老人各項(xiàng)生活費(fèi)用由近親保管或支配,身不由己。

    (四)養(yǎng)老需求難以得到滿足,精神文化生活異常匱乏

    當(dāng)前,老年人的養(yǎng)老需求主要有生活照料需求、醫(yī)療服務(wù)需求和精神文化需求。老年人的生活照料主要來自子女和配偶方面,但由于子女或家庭成員忙于生活和勞作,他們對(duì)老年人的生活照料往往僅限于飲食起居方面,忽略了與老人溝通與交流。村衛(wèi)生所醫(yī)療設(shè)備簡陋,村醫(yī)務(wù)人員數(shù)量少且學(xué)歷低,村衛(wèi)生所的藥物配備嚴(yán)重短缺等,致使老年人的醫(yī)療服務(wù)需求難以得到滿足。同時(shí),老年人大多數(shù)患有慢性病,他們亟需“上門診治”、“定期檢查”等醫(yī)療服務(wù)。農(nóng)村老年人的精神文化生活,無論從形式、方式,還是從內(nèi)容上看,都顯得異常匱乏。隨著社會(huì)的發(fā)展,老年人越來越多地渴望溝通和得到尊重,越來越努力地尋求精神慰藉。但由于家庭規(guī)模小型化和青壯年外出務(wù)工,農(nóng)村空巢老人越來越多,依靠子女生活照料和精神慰藉的難度越來越大,老年人倍感寂寞。

    三、推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的建議

    (一)建立和完善農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系

    建立和完善農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系需要注意以下幾點(diǎn):首先,養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)是照護(hù),盡管老年人需求多樣化,但本身機(jī)能逐步減退是其最基本的生理特征,為此要確立養(yǎng)老服務(wù)提供照護(hù)的宗旨,明確養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本要求。其次,健全的養(yǎng)老服務(wù)體系是由服務(wù)主體、內(nèi)容、方式以及保障措施等多種要素組成的系統(tǒng)。再次,體系的健康運(yùn)行需要相關(guān)政策和法律法規(guī)的支持,沒有一個(gè)完善的政策和法律環(huán)境,一些養(yǎng)老服務(wù)制度難以有效運(yùn)行。最后,體系的高效運(yùn)行需要相應(yīng)的管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)體制機(jī)制。

    (二)建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資金保障制度

    加強(qiáng)資金保障,讓老年人有錢享受養(yǎng)老服務(wù)。在繼續(xù)完善新農(nóng)保的同時(shí),積極推動(dòng)建立和完善政府補(bǔ)貼制度。首先,完善政府供養(yǎng)制度。對(duì)于“五?!崩先?,繼續(xù)采取集中和分散供養(yǎng)方式,不斷提高供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量,保障他們的基本生活不低于當(dāng)?shù)鼐用衿骄钏健F浯?,完善高齡津貼發(fā)放制度。進(jìn)一步提高津貼標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大發(fā)放范圍。最后,建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。支持低收入且高齡、獨(dú)居、空巢、失能等困難老年人,依據(jù)病殘和困難程度,發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼。

    (三)不斷推動(dòng)政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度

    各地政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力和老年人養(yǎng)老服務(wù)需求,出臺(tái)政府向社會(huì)組織購買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案、指導(dǎo)性目錄,積極培育養(yǎng)老服務(wù)承接主體、激發(fā)社會(huì)組織活力,逐步建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度。例如,對(duì)“五?!?、低保、優(yōu)撫傷殘、生活不能自理或半自理及空巢老人,發(fā)放免費(fèi)或低償養(yǎng)老服務(wù)券,根據(jù)自身需求購買養(yǎng)老服務(wù);對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較好的老人,通過適當(dāng)補(bǔ)貼的方式,引導(dǎo)老人自行購買有償服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐步擴(kuò)展和提高。

    (四)積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展

    按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與”的原則,通過規(guī)劃引導(dǎo)、政府購買服務(wù)、鼓勵(lì)社會(huì)組織參與等多種途徑推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。注重對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人員的培訓(xùn)和資質(zhì)要求,以保障提供優(yōu)質(zhì)高效的專業(yè)化服務(wù)。重視對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范化管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。各級(jí)政府和部門應(yīng)該積極出臺(tái)優(yōu)惠政策,加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持力度。鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織開展居家養(yǎng)老服務(wù),滿足農(nóng)牧民的多種養(yǎng)老服務(wù)需求。

    (作者單位:內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院)

    責(zé)任編輯:張莉莉

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