深化改革和依法治理雙重視角下的城際公交化客運管理思考

胡坤鵬，陳凌青

（1.廣東省交通運輸規(guī)劃研究中心，廣東廣州510101；2.廣東省交通運輸廳，廣東廣州510101）

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深化改革和依法治理雙重視角下的城際公交化客運管理思考

胡坤鵬1，陳凌青2

（1.廣東省交通運輸規(guī)劃研究中心，廣東廣州510101；2.廣東省交通運輸廳，廣東廣州510101）

摘要：為科學(xué)推進城際公交化客運改革，文中立足于深化改革和依法治理雙重視角，科學(xué)明確城際公交化客運發(fā)展定位，深入分析城際公交化客運主要特征和改革難點，提出城際公交化客運關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革思路和建議。

關(guān)鍵詞：深化改革；城際；公交化；客運；管理

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，以大城市、特大城市為中心的城市群日益成型，城市群城際間居民交流日益頻繁，短途、高頻次出行需求增多，傳統(tǒng)城際道路客運發(fā)車頻率低、換乘不便的弊端與居民快速、便捷出行需求矛盾日益突出。為順應(yīng)城市群快速發(fā)展下的新常態(tài)出行需求，目前，國內(nèi)部分城市積極探索城際公交化客運發(fā)展模式，但改革過程中也暴露出服務(wù)不規(guī)范、安全隱患大、市場不穩(wěn)定等現(xiàn)象。本文立足于深化改革和依法治理雙重視角下，科學(xué)明確城際公交化客運發(fā)展定位，深入分析城際公交化客運主要特征和改革難點，提出城際公交化客運關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革思路和建議，為城市交通管理部門規(guī)范、有序推進城際公交化客運改革，提升城際道路運輸精準(zhǔn)服務(wù)供給水平和服務(wù)效率提供決策參考。

1 城際公交化客運發(fā)展定位

找準(zhǔn)定位是城際公交化客運發(fā)展和改革的基礎(chǔ)和前提。公交化的概念源于城市公交，主要是在客流密集的線路內(nèi)，以較大的班次密度、較多的上下車站點，實現(xiàn)旅客便捷、快速出行的運輸組織模式。城際公交化客運是集合“道路客運”和“城市公交”運營特征的一種客運服務(wù)方式，是指行駛在城市與城市之間的道路上，采取公交化的運輸組織模式，根據(jù)客流情況調(diào)整發(fā)班班次，按照規(guī)定的路線、站點運行，主要服務(wù)于沿途群眾出行需求的一種道路客運方式。

實施城際公交化客運改革應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)有政策法規(guī)體系，堅持有所循、有所破的思路，循其根本，破其表征。城際公交化客運的本質(zhì)是城際道路客運立足于需求導(dǎo)向，通過創(chuàng)新運輸組織模式的方式，滿足城市化發(fā)展帶來的沿途通勤出行需求，其根本屬性是傳統(tǒng)城際道路客運的運輸組織模式創(chuàng)新，表征是公交化運輸組織模式，因此，城際公交化客運重大改革必須遵循道路客運行業(yè)管理的基本定位。基于此定位下，推進城際公交化客運改革的思路將更加清晰，有關(guān)難點和爭論更易解決。

2 城際公交化客運主要特征

城際公交化客運兼具城際道路客運和城市客運的特征，通過對比分析，城際公交化客運具有以下5個顯著特征。

2.1 通勤出行需求大

城際公交化客運改革的根本目的是滿足城際間毗鄰區(qū)域日益增長的短途通勤出行需求，實施城市公交化客運改革的區(qū)域必須滿足經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化程度達到一定的高度，道路沿線經(jīng)濟帶基本形成，居民上下班及短途往返出行需求規(guī)模較大的基本條件。

2.2 線路運營里程短

城際公交化客運主要運行于毗鄰市區(qū)之間，采取中途多站點配客方式運行，若線路里程過長，由于中途停靠站點增多，必將造成途中運行時間過長，影響出行服務(wù)體驗，同時，線路過長易對線路高度重復(fù)的傳統(tǒng)城際道路客運經(jīng)營帶來沖擊，借鑒廣東、江蘇等地探索經(jīng)驗，線路長度一般控制在50 km內(nèi)為宜。

2.3 發(fā)車間隔較短

城際公交化客運主要服務(wù)通勤出行需求，服務(wù)對象對時效性要求高，城際公交化客運相對傳統(tǒng)城際道路客運，具有固定的首末班發(fā)車時間，發(fā)班頻次高，這是其公交化的顯著特征。一般情況下，城際公交化客運高峰期平均發(fā)車間隔不超過30 min，最長發(fā)車間隔不超過60 min。

2.4 站點間隔較大

傳統(tǒng)城際道路客運主要服務(wù)于城市中心區(qū)之間的聯(lián)系，多為點對點的直達班車，城市客運以聯(lián)系城市內(nèi)部主要集散點為主，站點較密，中心城區(qū)站間距以300～500 m居多。城際公交化客運既要確保沿途通勤出行需求，又要兼顧總體出行時間，宜采取大站快車模式運行，中途?？空静灰走^密，一般以1.5 km以上為宜。

2.5 運行路況復(fù)雜

城際公交化客運不再遵循傳統(tǒng)城際道路客運中心城區(qū)快進快出模式，而是實質(zhì)性的進入市區(qū)中心運營，途經(jīng)道路既有高等級的高速公路、國省道等，也有城市快速路、主干道和支線等，運行路況更加多樣化，對車輛和運行安全提出了更高的要求。

3 城際公交化客運改革主要難點

目前，國家層面關(guān)于城際公交化客運領(lǐng)域的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系處于空白階段，改革過程中如何正確處理好改革創(chuàng)新與現(xiàn)行政策法規(guī)的關(guān)系，如何有效平衡滿足公眾需求和維護行業(yè)穩(wěn)定的關(guān)系等十分考驗管理者的智慧。

3.1 政策法規(guī)缺失

政策法規(guī)缺失是城際公交化客運改革面臨的首要難題。目前，國家將公路客運劃分為道路客運和城市客運，并基本建立了完善的政策法規(guī)體系實施規(guī)范管理，城際公交化客運是新事物，現(xiàn)行的法規(guī)制度沒有專門對城際公交化客運進行規(guī)定，法規(guī)制度存在空白。國內(nèi)實施城際公交化客運改革的城市普遍將城際公交化客運定位為介于道路客運和城市公交之間的一種新型客運服務(wù)方式，游離于現(xiàn)行國家政策法規(guī)管理之外，給后期運營和監(jiān)管帶來諸多問題，如國內(nèi)較早發(fā)展城際公交的河南省，出現(xiàn)河南省公安廳叫停多個城市城際公交事件。

3.2 行業(yè)維穩(wěn)壓力大

城際公交化客運改革面臨的穩(wěn)定問題十分突出。城際公交化客運經(jīng)營模式較靈活，相對傳統(tǒng)城際道路客運其服務(wù)區(qū)域和對象更加廣泛，如沿途停靠站點多，甚至共用城市公交站點，線路運力配置和經(jīng)營排班更加靈活等。目前，軌道交通大發(fā)展背景下，城際道路客運經(jīng)營壓力陡增，城際公交化客運發(fā)展勢必進一步擠壓傳統(tǒng)城際道路客運的市場空間，同時，對部分城市客運線路也必將產(chǎn)生一定的影響，正確處理城際道路客運市場存量與增量的關(guān)系已成為推進改革的重要考量因素。

3.3 許可管理方式滯后

傳統(tǒng)城際道路客運發(fā)展由省級交通部門實施許可，通常采取企業(yè)申請和部門逐級審查、許可的模式，未能建立與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和公眾出行需求相適應(yīng)的主動引領(lǐng)發(fā)展機制，企業(yè)自發(fā)和行政部門計劃管理色彩較濃厚，且線路發(fā)展和調(diào)整層層審批程序較多、時耗長。城際公交化客運參照城市公交模式運營，日常經(jīng)營過程中的調(diào)整和變更事項較多，對時效性要求高，現(xiàn)行許可管理模式，與城際公交化客運經(jīng)營和服務(wù)特征已不相適宜。

3.4 服務(wù)和安全監(jiān)管難度大

城際公交化客運以大站快車模式經(jīng)營，途中運輸服務(wù)鏈進一步拓展，較傳統(tǒng)城際道路客運服務(wù)對象對城際公交化客運便捷性、時效性提出的要求更高，且起訖地聯(lián)合監(jiān)督管理機制普遍不健全，經(jīng)營過程中異地運營服務(wù)監(jiān)管、服務(wù)投訴受理和反饋機制等普遍不完善；同時，城際公交化客運運行區(qū)域更加廣泛、運行方式更加靈活、運行路況更加復(fù)雜，運營車輛能否投入使用城市公交車型、運行途中核載人數(shù)、途中乘客安全檢查等關(guān)鍵問題爭論較大，運輸組織模式的創(chuàng)新延伸出的安全問題已成為各地推進城際公交化客運改革的重要掣肘。

4 城際公交化客運關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革思路

基于城際公交化客運的道路運輸屬性定位，結(jié)合居民出行需求特征和道路運輸市場實際，找準(zhǔn)城際公交化客運改革的關(guān)鍵點和突破口，研究提出改革思路和路徑。

4.1 創(chuàng)新發(fā)展思路

4.1.1 堅持科學(xué)引導(dǎo)

城市交通管理部門應(yīng)當(dāng)主動順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展新趨勢和公眾出行新需求，積極協(xié)調(diào)相關(guān)城市交通管理部門，科學(xué)編制城際公交化客運發(fā)展規(guī)劃，站在一盤棋的高度，統(tǒng)籌優(yōu)化城際道路客運資源配置，改變傳統(tǒng)的企業(yè)自主申報、市場無序發(fā)展的計劃管理模式，變被動管理為主動引導(dǎo)。

4.1.2 堅持存量調(diào)整為主

針對目前城際道路客運市場運力普遍飽和的現(xiàn)狀，城際公交化客運發(fā)展應(yīng)當(dāng)以城際道路客運班線優(yōu)化調(diào)整為基礎(chǔ)，盤活存量資源，鼓勵不同經(jīng)營主體以資產(chǎn)為紐帶加速資源整合，以線路專營、跨節(jié)點調(diào)整、線路資源置換等方式，實施城際道路客運資源存量改造，確保行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

4.1.3 堅持差異化服務(wù)供給

城際公交化客運供給側(cè)應(yīng)當(dāng)以需求為導(dǎo)向，進一步細分城際客運市場服務(wù)對象，避免同一線路全部直達客運或全部公交化客運的單一服務(wù)模式，把握城際快速出行和通勤出行需求規(guī)模，合理劃分城際直達客運、普通客運和公交化客運市場份額。

4.2 改革許可模式

4.2.1 改革行政許可方式

根據(jù)城際公交化客運經(jīng)營和服務(wù)特征，進一步簡政放權(quán)，提高行政效率。以法定許可機構(gòu)授權(quán)的方式推進許可制度改革，將城際公交化客運許可權(quán)限由省級交通主管部門以授權(quán)的方式委托地級以上市交通運輸主管部門實施，城際公交化客運經(jīng)營企業(yè)直接向所在地交通運輸主管部門申請，起訖地交通運輸主管部門協(xié)商一致并向省級交通運輸主管部門備案后即可開行。

4.2.2 簡化許可變更程序

在不違背城際公交化客運基本服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，城際公交化客運許可機構(gòu)可以給予經(jīng)營企業(yè)一定范圍的經(jīng)營自主權(quán)，允許經(jīng)營企業(yè)根據(jù)市場需求，自主調(diào)整有關(guān)許可事項，簡化許可事項變更程序，釋放企業(yè)經(jīng)營活力，如經(jīng)營企業(yè)可以在符合道路客運安全的條件下自主選擇線路投放車型，可以在滿足基本服務(wù)要求的條件下自主調(diào)配發(fā)車間隔等。

4.3 創(chuàng)新運輸組織模式

4.3.1 創(chuàng)新起訖場站管理

傳統(tǒng)城際道路客運實施嚴格的起訖場站管理，起訖場站車輛和乘客管理以服務(wù)長途旅客為出發(fā)點，與城際公交化客運靈活、高頻次發(fā)班的經(jīng)營特征和乘客時效性高的出行特征已不適應(yīng)。城市交通管理部門應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新起訖場站管理模式，允許經(jīng)營企業(yè)在滿足車輛安全發(fā)班需要的場地和設(shè)施的前提下，可試點選擇公交樞紐站或首末站發(fā)班經(jīng)營。城際公交化客運選擇道路客運站發(fā)班經(jīng)營的，道路客運站可以根據(jù)實際情況設(shè)置專門的市際公交化客運發(fā)車區(qū)域，允許乘客上車購票，方便車輛快速進出站。

4.3.2 改革途中組客模式

傳統(tǒng)城際道路客運“車進站、人歸點”以及直達運輸為主的組客模式與城際公交化客運服務(wù)沿途通勤出行需求已不適應(yīng)。城市交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)城際公交化客運特征，合理規(guī)劃設(shè)置途中?？空军c，在滿足道路交通安全通行條件和站點?？磕芰Φ臈l件下，城際公交化客運可單獨設(shè)置或共享沿途公交站點和農(nóng)村客運站點，進一步拓展城際公交化客運服務(wù)范圍和對象，減少居民出行換乘次數(shù)和出行時間，方便居民順途上下客以及與城市內(nèi)部交通無縫銜接，如圖1所示。

圖1　城際公交化客運與傳統(tǒng)城際道路客運運輸組織模式對比

4.4 創(chuàng)新服務(wù)供給模式

4.4.1 打造統(tǒng)一服務(wù)品牌

城際公交化客運是新事物，經(jīng)營管理和服務(wù)應(yīng)當(dāng)注重與傳統(tǒng)城際道路客運和城市客運的區(qū)別，突出城際公交化客運的特征。省級交通管理部門應(yīng)當(dāng)積極打造全省統(tǒng)一的城際公交化客運品牌，統(tǒng)一全省城際公交化客運車輛標(biāo)志標(biāo)識，統(tǒng)一線路編碼方式，統(tǒng)一的站牌標(biāo)志等，城際公交化客運的同一線路應(yīng)當(dāng)確保統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一管理，此舉將有效區(qū)分城際公交化客運與其他運輸方式，方便管理部門實施監(jiān)督管理，也有利于減少乘客因不同運輸方式間的認知模糊而造成的服務(wù)投訴過多現(xiàn)象。

4.4.2 創(chuàng)新運營服務(wù)管理

城際公交化客運應(yīng)當(dāng)吸收借鑒城市公共客運便民服務(wù)措施，創(chuàng)新運輸服務(wù)模式，提升運營服務(wù)水平。城際公交化客運應(yīng)當(dāng)在起訖場站和停靠站設(shè)置獨立的站牌，實時更新站牌信息，并多渠道提前向社會公布線路變更信息。城際公交化客運營運車輛應(yīng)當(dāng)針對多站點運行特征，安裝使用語音報站和信息提示系統(tǒng)，安裝使用公交一卡通標(biāo)準(zhǔn)終端或自動投幣裝置，方便乘客乘車。有條件的城市，應(yīng)當(dāng)積極利用移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息化技術(shù)為乘客提供高效便捷的出行信息服務(wù)，將城際公交化客運運營信息納入城市公共交通出行服務(wù)信息查詢系統(tǒng)，同時，鼓勵使用公交IC卡、移動支付、電子票據(jù)等收費方式，方便乘客購票，為乘客提供便捷高效的全出行鏈服務(wù)。

4.5 創(chuàng)新安全管理模式

4.5.1 實施雙向安全管理

城際公交化客運相對傳統(tǒng)城際道路客運擁有更多的經(jīng)營靈活性和自主性，更應(yīng)當(dāng)強化安全監(jiān)管，落實經(jīng)營企業(yè)的安全主體責(zé)任。城際公交化客運納入道路客運行業(yè)管理，經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴格落實國家和省有關(guān)道路客運各項安全管理規(guī)定，同時，市際公交化客運實行公交化模式運行，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地城市交通管理部門對城市公交車輛安全管理要求，加強運營安全管理，如城際公交化客運使用公交樞紐站或首末站作為起訖場站的，應(yīng)當(dāng)合理配置安全人員和設(shè)施設(shè)備或通過委托公交場站管理等方式，落實車輛安全檢測和乘客行李安全檢查。

4.5.2 強化重點環(huán)節(jié)安全監(jiān)管

城際公交化客運應(yīng)當(dāng)打破傳統(tǒng)城際道路客運依托場站落實安全管理的理念，加強車輛途中安全管理和乘客行李安全檢查，城際公交化客運經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取有效措施對乘客攜帶的物品采取必要的安全檢查，對拒絕接受安全檢查或者攜帶違禁物品的乘客，經(jīng)營企業(yè)從業(yè)人員有權(quán)制止其乘車。城際公交化客運道路客運管理屬性決定了其應(yīng)當(dāng)嚴格按照機動車行駛證核定人數(shù)載客運行，不得超載、超速運行，同時，城際公交化客運經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)依托現(xiàn)代信息化技術(shù)，如安裝使用符合標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)星定位車載終端和視頻監(jiān)控設(shè)備并按照要求接入相關(guān)監(jiān)控平臺或監(jiān)控端，強化車輛動態(tài)監(jiān)管。

4.3.3 探索聯(lián)合監(jiān)管模式

城際公交化客運由傳統(tǒng)的干線運輸深入到城市交通核心區(qū)域，必須發(fā)揮起訖地交通管理部門的聯(lián)合監(jiān)管作用，建立跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管和信息通報機制，加強執(zhí)法系統(tǒng)銜接和數(shù)據(jù)共享，共同維護城際道路客運市場運營秩序，保障運營服務(wù)質(zhì)量。

參考文獻：

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［2］李耀鼎，朱 洪，程 杰.國內(nèi)城際公交發(fā)展案例分析［J］.交通與運輸，2012，（2）.

［3］劉志凱，薛俊峰，閆云新.城際公交體系構(gòu)建及發(fā)展模式研究［J］.綜合運輸，2010，（3）.

研究方向：城市交通、道路運輸

中圖分類號：U492.4

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-8496-（2016）-02-0072-04

收稿日期：2016-05-11

作者簡介：胡坤鵬（1983-），男，工程師，碩士

Reflections on Intercity Passenger Transportation Management from the Dual-Perspective of Deepening Reforms and Ruling by Law

HU Kun-peng1，CHEN Ling-qing2
（1.Guangdong Provincial Transportation Planning and Research Center，Guangzhou 510101，China；2.Guangdong Province Transportation Hall，Guangzhou 510101，China）

Abstract:To push forward the reform of intercity passenger transportation，this paper sets up scientifically the clear development goal，makes a deep analysis on the reformatory difficulty of intercity passenger transportation，and puts forwards some suggestion about the key links of intercity passenger transportation.

Key words:deepening reform；intercity；public transport；passenger transport；management