小城市邊緣社區(qū)治安問(wèn)題及服務(wù)改進(jìn)策略
——基于石門(mén)縣城邊緣農(nóng)村社區(qū)的考察

趙佳榮，陳瑜,2

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128；2.石門(mén)縣公安局易家渡派出所，常德 石門(mén) 415313)

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小城市邊緣社區(qū)治安問(wèn)題及服務(wù)改進(jìn)策略
——基于石門(mén)縣城邊緣農(nóng)村社區(qū)的考察

趙佳榮1，陳瑜1,2

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128；2.石門(mén)縣公安局易家渡派出所，常德 石門(mén) 415313)

摘 要：基于石門(mén)縣城邊緣農(nóng)村社區(qū)(易家渡鎮(zhèn))的初步考察表明：其發(fā)案率明顯高于該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平，其治安形勢(shì)依然不容樂(lè)觀，并具有以下基本特征：案件類(lèi)型仍以侵財(cái)為主；流動(dòng)人口犯罪呈增長(zhǎng)趨勢(shì)；社會(huì)矛盾糾紛日益多樣化；“黃、賭、毒”現(xiàn)象屢禁不止。其主要原因是社區(qū)治安公共服務(wù)存在缺失，包括基于大數(shù)據(jù)的情報(bào)和警務(wù)工作薄弱、治安糾紛調(diào)解服務(wù)缺失、群防群治與治安管控機(jī)制不完善、法治宣傳和教育相對(duì)薄弱。為此，必須構(gòu)建基于多中心治理的治安管理與服務(wù)模式；創(chuàng)新社區(qū)治安預(yù)警機(jī)制和治安網(wǎng)格式防控服務(wù)，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理和服務(wù)，改進(jìn)社區(qū)法治教育和從業(yè)人員培訓(xùn)服務(wù)。

關(guān) 鍵 詞：小城市；農(nóng)村社區(qū)；治安問(wèn)題；服務(wù)創(chuàng)新

國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》明確提出： 今后一個(gè)時(shí)期要促進(jìn)大約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，引導(dǎo)大約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化；要加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)。小城市邊緣農(nóng)村社區(qū)或者說(shuō)城市邊緣社區(qū)作為小城市建成區(qū)和非建成區(qū)之間、城市形態(tài)和鄉(xiāng)村形態(tài)之間的交融地帶，具有城鄉(xiāng)地域交叉、農(nóng)(民)居

一、小城市邊緣社區(qū)治安問(wèn)題及其特征

改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)結(jié)合部因其地理區(qū)位的特殊性，各種社會(huì)矛盾和治安問(wèn)題相對(duì)凸現(xiàn)。隨著國(guó)家全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，小城市邊緣農(nóng)村地區(qū)日益成為新型城鎮(zhèn)化的前沿地帶。而由于城鄉(xiāng)兩種社會(huì)管理體制共存，新舊管理體制轉(zhuǎn)換滯后，加上在快速的城市化改造進(jìn)程中，社區(qū)生產(chǎn)要素重組、居民(農(nóng)民)利益多元化等因素，各種矛盾糾紛和治安問(wèn)題日益凸顯。筆者現(xiàn)以中部地區(qū)湖南省常德市的小城市——石門(mén)縣城的易家渡鎮(zhèn)為典型個(gè)案，剖析小城市邊緣農(nóng)村社區(qū)治安問(wèn)題及其特征。

易家渡鎮(zhèn)位于石門(mén)縣城東部，面積67km2，人口3.6萬(wàn)人，下轄8個(gè)村委會(huì)、2個(gè)居委會(huì)。易家渡鎮(zhèn)雖然近年沒(méi)有發(fā)生命案、大型群體性上訪事件，但立案數(shù)上升了37.4%。2010-2015年易家渡鎮(zhèn)治安案件立案數(shù)占比分別為11.5%，7.3%，10.8%，9.0%，11.0%，13.5%，在石門(mén)縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中居于首位，其發(fā)案率遠(yuǎn)高于平均水平。根據(jù)其治安及刑事案件統(tǒng)計(jì)(表1)，其治安形勢(shì)依然比較嚴(yán)峻。

表1 2010-2015易家渡鎮(zhèn)治安及刑事案件統(tǒng)計(jì)

簡(jiǎn)要分析該鎮(zhèn)2010-2015治安及刑事案件立案情況便不難發(fā)現(xiàn)其治安問(wèn)題具有以下基本特征：1)案件類(lèi)型以侵財(cái)為主。侵財(cái)案件可以細(xì)分為盜竊、敲詐詐騙、搶劫等類(lèi)型，其中盜竊案件數(shù)量長(zhǎng)期居高不下，案件數(shù)分別占該鎮(zhèn)當(dāng)年發(fā)案數(shù)的41.1%、41.1%、32.0%、27.9%、20.9%、38.8%，居于各類(lèi)案件首位。同時(shí)，以電信詐騙為主的詐騙類(lèi)侵財(cái)案件也呈上升趨勢(shì)。盜竊案件和利用電話或基于互聯(lián)網(wǎng)新媒體的敲詐詐騙案件頻發(fā)且破獲率不高，不僅嚴(yán)重影響居民生活，而且導(dǎo)致居民安全感和幸福感下降，嚴(yán)重危害社區(qū)平安與社會(huì)和諧。2)流動(dòng)人口違法犯罪呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。犯罪人員所占的比例可以看出，在違法犯罪人數(shù)中外來(lái)流動(dòng)人口所占比例越來(lái)越大，從2010年的38.83%上升到2015年的57.94%。3)社會(huì)居民矛盾糾紛多發(fā)、易發(fā)且日益多樣化。社區(qū)居民常因鄰里、家庭生產(chǎn)生活中的小矛盾引起糾紛，而家族成員出于“宗族”意識(shí)，不問(wèn)是非曲直、不計(jì)后果挺身相助，以致造成人員傷害和矛盾進(jìn)一步激化。易家渡鎮(zhèn)2010-2015打架斗毆故意傷害案件頻繁發(fā)生，其中大多數(shù)案件肇事者平時(shí)表現(xiàn)良好，因一些生產(chǎn)和生活上的小事?tīng)?zhēng)吵而一時(shí)沖動(dòng)，導(dǎo)致矛盾激化而引發(fā)犯罪。甚至不少是兄弟妯娌間為老人贍養(yǎng)以及家庭瑣事搬弄是非而導(dǎo)致矛盾糾紛升級(jí)為斗毆等治安案件。4)“黃、賭、毒”現(xiàn)象屢禁不止。黃、賭、毒等社會(huì)丑惡現(xiàn)象滋生和蔓延，嚴(yán)重?cái)纳鐣?huì)風(fēng)氣。雖然政府不定期開(kāi)展各種專項(xiàng)治理行動(dòng)予以打擊和治理，但效果差強(qiáng)人意，特別是吸毒治安及刑事案件仍有不斷增加的趨勢(shì)。

小城市邊緣農(nóng)村社區(qū)治安形勢(shì)不容樂(lè)觀，筆者認(rèn)為其治安問(wèn)題的生發(fā)和演進(jìn)雖然是多重社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素誘致的結(jié)果，但也具有以下方面的共性：1)城鄉(xiāng)分治的二元社會(huì)管理體制。這導(dǎo)致這類(lèi)邊緣型社區(qū)處于“非村非城”的尷尬境地：劃歸城市管轄序列但又難以實(shí)施城市社區(qū)管理體制，其土地、人口及戶籍制度等依然實(shí)行農(nóng)村管理體制；進(jìn)而導(dǎo)致各種非法經(jīng)營(yíng)滋長(zhǎng)、市場(chǎng)秩序混亂，誰(shuí)都管但誰(shuí)也管不了、管不好。社區(qū)內(nèi)違章建筑、違法出租房屋，無(wú)照經(jīng)營(yíng)餐館、發(fā)廊、診所、網(wǎng)吧、作坊、修理店、廢品收購(gòu)點(diǎn)司空見(jiàn)慣，制假販假屢見(jiàn)不鮮。2)社區(qū)治安公共服務(wù)機(jī)制不健全，供給能力不足，服務(wù)效率偏低。隨著城市化發(fā)展的快速，迅速而過(guò)度集中的外來(lái)人口使小城市邊緣農(nóng)村社區(qū)人口劇增和人口結(jié)構(gòu)失衡，而社區(qū)治安管理與服務(wù)資源不足、機(jī)制不健全，治安管理效率低，從而使治安問(wèn)題凸顯。流動(dòng)人口違法犯罪率上升與流動(dòng)人口管理薄弱有著直接關(guān)系。3)社區(qū)法治教育和從業(yè)人員培訓(xùn)滯后。隨著農(nóng)民承包地不斷被征收，社區(qū)失地和無(wú)業(yè)農(nóng)民日益增多，其物質(zhì)生活條件雖得到保障，但精神生活比較空虛，加上社區(qū)文化建設(shè)滯后，健康有益的公共文化娛樂(lè)活動(dòng)少，社區(qū)教育和管理不到位，在拜金和享樂(lè)主義的侵蝕下，不少文化素質(zhì)較低社區(qū)居民經(jīng)不住誘惑而走上“黃、賭、毒”等違法犯罪歧途。社區(qū)治安管理與服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)不足，直接導(dǎo)致職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)服務(wù)能力難以滿足工作崗位和公眾需求。小城市邊緣農(nóng)村社區(qū)治安問(wèn)題，主要還是小城鎮(zhèn)邊緣農(nóng)村社區(qū)治安公共服務(wù)存在諸多缺陷，下面就此展開(kāi)剖析。

二、小城市邊緣社區(qū)治安服務(wù)的不足

中國(guó)一直采取以政府為主體的社區(qū)治安管理模式，1978年改革開(kāi)放以后，中國(guó)政府逐步明確社會(huì)治安工作應(yīng)由強(qiáng)調(diào)政府獨(dú)家“管理”向多方協(xié)同“治理”轉(zhuǎn)型的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和階段性目標(biāo)，但在實(shí)踐中產(chǎn)生了偏差，包括政治過(guò)程、行政過(guò)程、經(jīng)濟(jì)過(guò)程和文化過(guò)程產(chǎn)生的偏差[5]，因此并未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)效果。小城市邊緣農(nóng)村社區(qū)治安管理與服務(wù)的不足則主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)治安資源不足且難以有效整合和優(yōu)化配置。治安資源是指能夠服務(wù)于治安管理的人、財(cái)、物、信息以及社會(huì)資本(資源)的總和。小城市邊緣農(nóng)村社區(qū)地域比較寬廣、人口分布相對(duì)分散，治安管理和矛盾、糾紛調(diào)解工作強(qiáng)度大，而其治安資源不足導(dǎo)致其能力缺失、服務(wù)供給困難。如石門(mén)縣易家渡鎮(zhèn)人口規(guī)模達(dá)3.6萬(wàn)人，其治安管理工作主要力量是僅有6名干警的派出所和村治保會(huì)，而村治保會(huì)除兼職的治保主任并沒(méi)有也難以全身心投入治安工作。雖然社區(qū)也倡導(dǎo)群防群治，但治安聯(lián)防隊(duì)、社區(qū)治保會(huì)、治安積極分子等群體力量缺乏統(tǒng)一調(diào)度，大多處于“各自為戰(zhàn)”狀態(tài)，加之工作經(jīng)費(fèi)尤其報(bào)酬問(wèn)題沒(méi)有得到妥善解決，有些組織基本處于癱瘓狀態(tài)。矛盾糾紛調(diào)解是社區(qū)治安管理和服務(wù)的重要基礎(chǔ)性工作，易家渡鎮(zhèn)主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法辦、村調(diào)解委員會(huì)和基層法庭承擔(dān)，但由于司法辦、村調(diào)解委員會(huì)和法庭人力和經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，而隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的快速推進(jìn)，轄區(qū)征地拆遷、勞資糾紛等日益增加而且調(diào)解難度大，特別是一些歷史遺留問(wèn)題引發(fā)的矛盾糾紛牽扯警力多、調(diào)處效率低。對(duì)于一些突發(fā)性的矛盾和糾紛，他們無(wú)法在第一時(shí)間進(jìn)行有效的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解處理。

(2)流動(dòng)人口管理和服務(wù)嚴(yán)重滯后。小城市邊緣農(nóng)村社區(qū)的外來(lái)人口一般來(lái)自于省內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后的貧困地區(qū)，而且大多數(shù)受教育程度不高，在社區(qū)從事低端產(chǎn)業(yè)，其居所和工作具有不穩(wěn)定性，往往成為社區(qū)治安管理和服務(wù)的盲點(diǎn)和難點(diǎn)。由于外來(lái)流動(dòng)人口大量涌入，而且其中不少人主要從事餐館、發(fā)廊、診所、網(wǎng)吧、作坊、修理店、廢品收購(gòu)點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，與社區(qū)內(nèi)的一些本地居民無(wú)形中爭(zhēng)奪有限的業(yè)務(wù)空間，在經(jīng)營(yíng)和服務(wù)與本地社區(qū)居民產(chǎn)生矛盾和糾紛的幾率更高。易家渡鎮(zhèn)流動(dòng)人口違法犯罪呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中一個(gè)重要原因就是社區(qū)自主組織的流動(dòng)人口管理和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，由于缺乏社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)站和出租房管理服務(wù)站這類(lèi)基層準(zhǔn)公共服務(wù)組織的有效的信息服務(wù)供給，而派出所又由于警力不足難以做到“串百家門(mén)、知百家事、解百家難”，導(dǎo)致派出所對(duì)轄區(qū)流動(dòng)人口基本情況底數(shù)不清、信息不靈等問(wèn)題還普遍存在，特別是對(duì)流動(dòng)人口中的重點(diǎn)人員監(jiān)管存在老辦法不靈、新辦法不多的問(wèn)題，難以將社區(qū)流動(dòng)人口管理基礎(chǔ)工作與應(yīng)急服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

(3)社區(qū)治安預(yù)警和管控機(jī)制存在缺陷。一方面基于大數(shù)據(jù)的情報(bào)和預(yù)警工作相對(duì)薄弱。基于大數(shù)據(jù)提高情報(bào)信息的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，是確保治安服務(wù)質(zhì)量與效率的基礎(chǔ)。目前多方位搜集和分析情報(bào)信息能力薄弱，尤其是對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象的活動(dòng)、重大群體性斗毆、邪教活動(dòng)、上訪鬧事等方面信息搜集，以及信息集成、分析、預(yù)判能力不足，也就難以將治安動(dòng)態(tài)信息、不穩(wěn)定因素和安全隱患納入視線，進(jìn)而準(zhǔn)確預(yù)判違法犯罪活動(dòng)及治安問(wèn)題的發(fā)展動(dòng)向，把握防控的主動(dòng)權(quán)。易家渡鎮(zhèn)就有多起群體斗毆事件直到爆發(fā)或爆發(fā)前的“臨界”狀態(tài)才為派出所發(fā)現(xiàn)和制止，原因就在于信息化工作薄弱。治安服務(wù)主體基于大數(shù)據(jù)的警務(wù)工作薄弱和情報(bào)信息服務(wù)實(shí)戰(zhàn)能力缺失的原因主要有三：強(qiáng)化治安、警務(wù)信息化意識(shí)不強(qiáng)；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，雖然近年不斷加大信息化警用裝備投入，但各類(lèi)治安管控主體的信息化建設(shè)仍然比較落后；從業(yè)人員基于大數(shù)據(jù)的情報(bào)和警務(wù)信息處理、應(yīng)用能力不足。在治安管理和服務(wù)的基礎(chǔ)工作性中缺少對(duì)信息綜合運(yùn)用，導(dǎo)致工作效率特別是案件破獲率降低。另一方面對(duì)社區(qū)治安的群防群治和全面管控不足。群防群治因?qū)Α吧鐓^(qū)治安服務(wù)”的產(chǎn)品屬性認(rèn)知缺乏共識(shí)，難以有效增加和優(yōu)化配置治安資源而最終流于形式。由于基層政府及公共安全管理主體不夠重視，檢查人員專業(yè)知識(shí)缺乏，缺少科學(xué)高效檢查方法，社區(qū)日常治安標(biāo)準(zhǔn)化落實(shí)遠(yuǎn)沒(méi)有到位，政府采用運(yùn)動(dòng)式打擊所形成的短期“良好治安”不具有可持續(xù)性[6]。

(4)社區(qū)法治宣傳和教育相對(duì)薄弱。社區(qū)居民文化素質(zhì)較低是其治安問(wèn)題的重要誘因之一。一方面，文化素質(zhì)偏低導(dǎo)致一些人對(duì)罪與非罪沒(méi)有起碼的認(rèn)知和辨別能力，例如在一起三輪摩托車(chē)盜竊案件中，購(gòu)買(mǎi)贓車(chē)的嫌疑人均認(rèn)為不是自己偷的三輪摩托車(chē)，不屬于違法犯罪行為。筆者對(duì)易家渡鎮(zhèn)2010-2015年636名涉案人員初步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，89.3%為初中及以下文化程度。另一方面，許多社區(qū)居民因文化素質(zhì)低，面對(duì)形形色色的網(wǎng)絡(luò)詐騙沒(méi)有應(yīng)有的防范意識(shí)，更談不上有效制止和規(guī)避，以致敲詐詐騙的案件發(fā)率不斷攀升。尤其值得重視的是當(dāng)前基層政府對(duì)思想政治教育和法制宣傳工作沒(méi)有足夠重視，偏重以經(jīng)濟(jì)手段來(lái)化解包括村集體、村民、企業(yè)之間的利益沖突等社會(huì)矛盾糾紛，而忽視思想政治教育和法制宣傳工作，更不注意與社區(qū)群眾之間加強(qiáng)信息聯(lián)系與感情溝通。普法教育等公共服務(wù)的缺失使得本來(lái)文化和法律知識(shí)素養(yǎng)就不足的社區(qū)居民遇事時(shí)對(duì)事物沒(méi)有較為正確認(rèn)知判斷，更易于在面對(duì)一些利益沖突和時(shí)采取不正當(dāng)方式來(lái)解決問(wèn)題，有時(shí)甚至不計(jì)法律后果而暴力斗毆、聚眾鬧事，引發(fā)一系列治安事件。

三、小城市邊緣社區(qū)治安服務(wù)的改進(jìn)

中央明確提出：要深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)縣鄉(xiāng)村三級(jí)綜治中心建設(shè)，完善農(nóng)村治安防控體系；積極開(kāi)展專項(xiàng)治理，深入整治農(nóng)村黃賭毒、非法宗教活動(dòng)等突出問(wèn)題。審視以易家渡鎮(zhèn)為代表的小城市邊緣農(nóng)村社區(qū)治安問(wèn)題及其治安管理與服務(wù)存在的不足，筆者認(rèn)為其治安公共服務(wù)的創(chuàng)新關(guān)鍵是基于多中心治理理論構(gòu)建治安管理與服務(wù)模式，創(chuàng)新治安預(yù)警和網(wǎng)格式防控服務(wù)體系，改進(jìn)社區(qū)法治教育和從業(yè)人員培訓(xùn)服務(wù)。

(1) 基于多中心治理理論構(gòu)建治安管理與服務(wù)模式。產(chǎn)品(服務(wù))按其屬性可分為公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品(服務(wù))具有三個(gè)顯著特征，即效用不可分割性、消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性和受益非排他性。反之則為私人產(chǎn)品(服務(wù))，介于二者之間、具有私人和公共混合特點(diǎn)的產(chǎn)品即為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。社區(qū)治安服務(wù)顯然不同于國(guó)家公共安全服務(wù)等純而公共產(chǎn)品，而屬于比較典型的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。社區(qū)治安服務(wù)的準(zhǔn)公共品屬性決定了政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織都無(wú)法獨(dú)立完成供給，或者說(shuō)都存在難以擺脫的困擾，因而建立政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位參與、功能互補(bǔ)的多中心供給合作機(jī)制勢(shì)在必行。始于英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)警務(wù)制度就是基于公共安全有效供給不足而創(chuàng)立的一種以政府、警察、社區(qū)及其成員等利益相關(guān)方多中心互動(dòng)而形成的服務(wù)供給制度。西方社區(qū)警務(wù)模式的經(jīng)驗(yàn)表明，有效的社區(qū)治安治理必須由政府(警方)適度主導(dǎo)或控制，讓社區(qū)治安服務(wù)市場(chǎng)充分發(fā)育，在此基礎(chǔ)上充分動(dòng)員和優(yōu)化配置各種社區(qū)治安資源，滿足社區(qū)及其居民多樣的安全需求。

建立多中心治理的社區(qū)治安模式就是要建構(gòu)基層政府、社區(qū)社會(huì)組織和公民等多元主體參與的社區(qū)治安服務(wù)的組織和行動(dòng)體系，并根據(jù)效能原則形成不同治理維度的權(quán)力中心，通過(guò)多個(gè)權(quán)力中心及其組織機(jī)制提供治安服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治安事務(wù)的高效治理。多中心治理意味著治理結(jié)構(gòu)從“單一中心——服從”模式向“多中心——合作”模式轉(zhuǎn)變；不同性質(zhì)的治安產(chǎn)品和公共服務(wù)可以通過(guò)多種制度選擇來(lái)提供；在社區(qū)治安管理和服務(wù)中存在著獨(dú)立的民間組織力量；公民參與其中。

(2) 創(chuàng)新治安預(yù)警和網(wǎng)格式防控服務(wù)體系。優(yōu)化社區(qū)治安公共服務(wù)必須建立有效的治安預(yù)警。首先應(yīng)加快構(gòu)建縱向貫通、橫向集成、共享共用的信息化平臺(tái)，充分運(yùn)用基于大數(shù)據(jù)的分析成果提高治安預(yù)警水平。參與社區(qū)治安管理和服務(wù)的主體都應(yīng)善于采集各類(lèi)信息和情報(bào)并整合形成各類(lèi)專門(mén)數(shù)據(jù)，在基礎(chǔ)上構(gòu)建社區(qū)治安數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)專門(mén)人員深入分析大量真實(shí)而全面的信息數(shù)據(jù)，掌握社區(qū)治安問(wèn)題的演進(jìn)規(guī)律，科學(xué)預(yù)判社區(qū)治安的形勢(shì)，尤其是對(duì)社區(qū)征地拆遷、移民安置、土地糾紛等誘發(fā)群體性事件苗頭、邪教組織活動(dòng)、盜竊和詐騙等嚴(yán)重威脅居民生活安全的隱患能夠超前預(yù)警。其次是開(kāi)展社會(huì)矛盾排查，要努力把工作觸角延伸到每個(gè)角落，確保對(duì)矛盾和糾紛早發(fā)現(xiàn)、早防范。要充分發(fā)揮社區(qū)治安信息員和調(diào)解員熟悉社區(qū)居民及其社會(huì)關(guān)系的優(yōu)勢(shì)，深入摸查其所管轄區(qū)域及其居民戶的各種矛盾糾紛，并將信息分類(lèi)匯總后在一定范圍實(shí)現(xiàn)信息共享；對(duì)信息員和調(diào)解員排查中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索應(yīng)及時(shí)報(bào)告公安部門(mén)。第三是穩(wěn)步推進(jìn)派出所駐社聯(lián)村制度，即派出所民警聯(lián)系一個(gè)村(居)委會(huì)，定期到聯(lián)系小區(qū)開(kāi)展“駐社聯(lián)村”活動(dòng)，重點(diǎn)是了解小區(qū)治安服務(wù)情況，指導(dǎo)開(kāi)展治安預(yù)防、網(wǎng)格化管理、法制宣傳等社區(qū)警務(wù)工作。總之，創(chuàng)新社區(qū)治安預(yù)警機(jī)制，就是要對(duì)社區(qū)治安形勢(shì)做到心中有數(shù)，并對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)有正確判斷，即使遇到重大突發(fā)和群體性治安問(wèn)題也能夠有效應(yīng)對(duì)。

“破窗”理論認(rèn)為治安糾紛和各種違法犯罪行為的發(fā)生與外部環(huán)境存在著密切的關(guān)系，因此良好治安秩序的建立甚至取決于社區(qū)治理的水平。應(yīng)圍繞社區(qū)治安服務(wù)總目標(biāo)，建立多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)、人防與技防融合的網(wǎng)格式防控體系。首先要健全“居(村)民委會(huì)+派出所”的社會(huì)治安網(wǎng)格式管理和服務(wù)機(jī)制。應(yīng)因地制宜劃分片區(qū)和組，明確治安防控的基本單元——網(wǎng)格，進(jìn)而有效整合資源，建立以居(村)民委員會(huì)為主體，片(組)治安負(fù)責(zé)人為骨干，調(diào)解員、信息員、志愿者等為主要成員的網(wǎng)格式防控體系，進(jìn)而形成“橫向到邊、縱向到底、直接到戶、覆蓋全員”的社區(qū)治安綜合治理和服務(wù)格局。其次，進(jìn)一步細(xì)化派出所與居(村)民委員會(huì)治安聯(lián)動(dòng)機(jī)制，派出所應(yīng)以社區(qū)警務(wù)室為平臺(tái)，將派出所的階段性中心工作及專項(xiàng)整治任務(wù)與其有效對(duì)接，形成“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合的人防網(wǎng)絡(luò)模式。第三是居(村)民委員會(huì)應(yīng)基于管控范圍寬廣、難度大，志愿人員缺乏、治保隊(duì)伍老齡化的實(shí)際，建立治安保障活動(dòng)經(jīng)費(fèi)投入和相關(guān)人員補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，激勵(lì)片(組)調(diào)解員、信息員、志愿者加強(qiáng)針對(duì)性的走訪(巡查)、排摸線索、調(diào)解糾紛，及時(shí)而全面地掌握轄區(qū)治安動(dòng)態(tài)，以抓早、抓小為原則，及時(shí)化解各類(lèi)矛盾糾紛于萌芽狀態(tài)。派出所片警應(yīng)牽頭定期召集他們研究分析轄區(qū)治安形勢(shì)，加強(qiáng)工作指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。第四是加強(qiáng)技防工作。利用智能傳感、遙感、衛(wèi)星定位、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，創(chuàng)新治安防控手段，提升管理和服務(wù)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。在“兩搶一盜”及“黃、賭、毒”治安事件多發(fā)場(chǎng)所、社會(huì)治安隱患較多的重點(diǎn)區(qū)域增設(shè)電子監(jiān)控，對(duì)其實(shí)行全天候監(jiān)控，鼓勵(lì)和支持有條件和必要的商店、企事業(yè)單位設(shè)置電子防盜報(bào)警系統(tǒng)以有效防止盜竊行為發(fā)生。

(3) 加強(qiáng)流動(dòng)人口管理和專項(xiàng)治理。強(qiáng)化流動(dòng)人口管理和服務(wù)，一是在明確流動(dòng)人口管理主體的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格規(guī)范流動(dòng)人口登記、居住證辦理制度。改革原來(lái)流動(dòng)人口信息采集缺乏分類(lèi)和局限于姓名、性別、年齡、身份證號(hào)碼等簡(jiǎn)單信息層面的傳統(tǒng)辦法，對(duì)其實(shí)行分類(lèi)登記和管理，尤其對(duì)其中有長(zhǎng)期居住意向的流動(dòng)人員要充分采集其原戶籍地、現(xiàn)職業(yè)、住址、有無(wú)犯罪前科等信息并定期核實(shí)和更新，力求做到對(duì)當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口“底數(shù)清、動(dòng)向明”。二是加強(qiáng)流動(dòng)人口租住房屋的登記管理。派出所要指導(dǎo)社區(qū)綜治辦及其所屬居(村)民委會(huì)以出租房屋為切入點(diǎn)，全面掌握轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)信息。社區(qū)綜治辦或居(村)民委會(huì)應(yīng)與轄區(qū)內(nèi)出租房屋的業(yè)主、暫住流動(dòng)人員逐一簽訂“社會(huì)治安責(zé)任書(shū)”，強(qiáng)化出租人和租賃人的責(zé)任意識(shí)。三是實(shí)施分類(lèi)管理，強(qiáng)化控制和服務(wù)。推行分類(lèi)管理有利于提高流動(dòng)人口管理與服務(wù)的效率。如對(duì)于臨時(shí)住宿人員要嚴(yán)格要求開(kāi)辦旅館、出租屋的業(yè)主按照公安機(jī)關(guān)的特殊行業(yè)要求安裝旅館業(yè)管理系統(tǒng)，規(guī)范采集住宿人員信息；對(duì)尚未安裝旅館業(yè)信息系統(tǒng)的出租屋，應(yīng)規(guī)定業(yè)主分時(shí)段采集相關(guān)信息并定期報(bào)送居(村)民委員會(huì)或社區(qū)，以便實(shí)時(shí)掌握出租屋流動(dòng)人口變動(dòng)情況。而對(duì)于流動(dòng)人口中有違法行為的，居(村)民委員會(huì)或社區(qū)應(yīng)明確專門(mén)人員切實(shí)做好其管理、引導(dǎo)和社區(qū)矯正方面的幫扶工作。

(4) 改進(jìn)社區(qū)法治教育和從業(yè)人員培訓(xùn)服務(wù)。針對(duì)社區(qū)居民法律知識(shí)、安全防范技能不足，要大力改進(jìn)和加強(qiáng)公眾法治教育，并提供法律咨詢、治安防范技能培訓(xùn)等公共服務(wù)。選拔和組織具有法律和社會(huì)治安方面的專家定期深入社區(qū)開(kāi)展法律咨詢，進(jìn)行法律知識(shí)講座，就社區(qū)曾發(fā)生的重大治安事件進(jìn)行典型案例分析，以起到警示和教育作用，引導(dǎo)社區(qū)居民學(xué)法、守法、懂法、用法，維護(hù)自己的權(quán)益，履行好自己的義務(wù)；開(kāi)展防火、防盜、防騙等方面技能培訓(xùn)，提高居民防范能力，并為預(yù)防控制提供有效線索。堅(jiān)持和完善政府主導(dǎo)的社區(qū)矯正模式，對(duì)于社區(qū)中的刑滿釋放人員等特殊群體，要健全幫教管理機(jī)制，配備專門(mén)人員，明確工作目標(biāo)與措施，加強(qiáng)其生存技能培訓(xùn)和思想道德教育，幫助其盡早融入社會(huì)，開(kāi)啟新的生活，預(yù)防其再次走入歧途[7]。建立健全社區(qū)治安管理和服務(wù)從業(yè)人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，定期組織片區(qū)治安負(fù)責(zé)人、調(diào)解員、信息員、志愿者等開(kāi)展治安法規(guī)、社區(qū)管理、信訪接待、糾紛調(diào)解、公益服務(wù)、入戶調(diào)查等各類(lèi)專項(xiàng)培訓(xùn)，提高其政策水平和服務(wù)能力。

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責(zé)任編輯：曾凡盛

中圖分類(lèi)號(hào)：D613.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-2013(2016)03-0048-05

DOI:10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.03.008

收稿日期：2016－04－18

基金項(xiàng)目：湖南省科技計(jì)劃項(xiàng)目(Z2014NK31)；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)立項(xiàng)項(xiàng)目(XSP2016010419)

作者簡(jiǎn)介：趙佳榮(1965—)，男，湖南湘潭人，研究員，碩士導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村區(qū)域發(fā)展。(民)生活交叉，街鄉(xiāng)行政管理交叉的鮮明特征，由于城市、鄉(xiāng)村和其他因素交互滲透和影響，社區(qū)公共治理和服務(wù)相對(duì)復(fù)雜，其治安管理一直是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的難題。有人形象地稱其為城市的“爛邊”。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)治安問(wèn)題能否得到有效解決直接關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化建設(shè)能否順利推進(jìn)。筆者初步梳理近年相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)界就城市或農(nóng)村社區(qū)治安問(wèn)題展開(kāi)了大量研究，但只有少量研究為城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的治安問(wèn)題，而且主要是大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)。如2011年袁方基于北京市B村的調(diào)查對(duì)大城市邊緣社區(qū)治安管理模式[1]，2015年張松峰就北京城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)安全治理[2]，郭占鋒、伍廣梅以陜西省楊凌區(qū)和諧小區(qū)為例，對(duì)農(nóng)民集中居住的新型社區(qū)管理問(wèn)題[3]，羅國(guó)文等當(dāng)前城市新型小區(qū)治安防控結(jié)構(gòu)[4]進(jìn)行了探討?；谛滦统擎?zhèn)化的重點(diǎn)是大力發(fā)展小城市，而且其開(kāi)發(fā)的前沿必然是其城鄉(xiāng)結(jié)合部，但對(duì)于小城市邊緣社區(qū)治安問(wèn)題研究相對(duì)薄弱，筆者擬以石門(mén)縣城為例，就其邊緣社區(qū)治安問(wèn)題及其特征，其治安服務(wù)存在的缺失展開(kāi)探討，并基于多中心治理等理論提出若干治安公共服務(wù)創(chuàng)新構(gòu)想，以期拋磚引玉，推動(dòng)小城市邊緣社區(qū)治安問(wèn)題研究。

Public security problem and service innovation of communities nearby small cities

ZHAO Jiarong1，CHEN Yu1,2
(1.College of Economics, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, China; 2. Yijiadu Local Police Station, Shimen Public Security Bureau, Changde, 415313, China)

Abstract:The investigation result based on the public security problem of rural community at Yijiadu town, Shimen cunty shows that the incidence rate is much higher than the average level of the other towns in this county, which means the security situation is not optimistic. Analysis shows that the public security in Yijiadu town has following characteristics: the case type is mainly property-related crimes, the crime committed by floating population is increasing, the social conflicts and disputes are turning diversely, crimes related with pornography, gambling and drugs repeat. The main reason causing those problems is the absence of the public services, which includes the weak police work and information based on big data, the lack of security dispute mediation service, the inadequate measures of mass prevention and control mechanisms, the relatively weak law publicity and education. Then the author proposes some suggestion to solve those problems: to innovate the early warning mechanisms and prevention-and-control service in the community, to strengthen the management and services for the floating population, to improve public education and training services for law practitioners.

Keywords:small city; rural community; public security problem; service innovation