民族地區(qū)基層法律援助存在的障礙及對(duì)策

李婉琳?楊小瑜

【摘 要】 文章通過對(duì)少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的實(shí)地調(diào)查，分析了法律援助制度在當(dāng)?shù)鼗鶎訉?shí)施過程中存在的問題及原因，提出了做好民族地區(qū)基層法律援助工作的對(duì)策。要加強(qiáng)民族地區(qū)基層法律援助機(jī)構(gòu)和人員的配置；融合習(xí)慣法在法律援助中的適用；構(gòu)建少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的法治秩序；做到法律援助宣傳方式多樣化；基層法律援助工作者要深入了解當(dāng)?shù)孛褡逦幕?，方便工作開展。

【關(guān)鍵詞】 民族地區(qū)；基層；法律援助；障礙；對(duì)策

一、問題的緣起

法律援助制度是保障經(jīng)濟(jì)困難的公民有從國(guó)家獲得法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無(wú)償法律服務(wù)的制度。法律援助不僅僅是法律實(shí)施的問題，也關(guān)系到社會(huì)的長(zhǎng)治久安，關(guān)系到社會(huì)救助體系的完善以及社會(huì)公共服務(wù)水平和均等化程度的高低，關(guān)系到國(guó)家法治建設(shè)水平的高低。我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)，形成了“大雜居、小聚居”的分布格局，法律援助在少數(shù)民族地區(qū)需求更為迫切，情況也更為特殊。本文主要是以云南的怒江傈僳族自治州為主要的田野調(diào)查點(diǎn)。因?yàn)榕菔窃颇陷^有特色的少數(shù)民族自治州，擁有22個(gè)民族，是云南少數(shù)民族最多的地區(qū)，同時(shí)也是云南山高谷深，經(jīng)濟(jì)最為落后的地方。全州人口53.4萬(wàn)，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?2.7%，較具代表性。[1]我國(guó)的法律援助制度從1994年開始試點(diǎn)，通過這些年的實(shí)踐，取得了不少實(shí)效，但也凸顯了不少問題。我們以此為切入點(diǎn)，希望對(duì)基層法律援助狀況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上，反思不足、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為法律援助制度的完善提供建議。

二、民族地區(qū)基層法律援助存在的障礙

1、基層法律援助機(jī)構(gòu)人員的配置不足

從調(diào)查的情況來(lái)看，怒江州各縣法律援助中心的人員編制平均為2-3人，屬參公管理，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的法律援助工作站則基本上是司法所所長(zhǎng)完成法律援助工作任務(wù)。法律援助機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容主要包括日常法律咨詢接待、辦理法律援助案件、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及經(jīng)費(fèi)管理與使用、統(tǒng)計(jì)檔案及管理等工作，目前的配置使工作人員都覺得在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，執(zhí)業(yè)律師的參與度不高。在所調(diào)研的怒江州，其登記在冊(cè)的執(zhí)業(yè)律師本就只有十幾名，受經(jīng)費(fèi)的影響，愿主動(dòng)參與法律援助案件辦理的就更少了。大部分律師都是由法院指定進(jìn)行案件援助時(shí)，才會(huì)參與到法律援助工作中。此外，由于基層法律援助機(jī)構(gòu)的人員配置不足，也直接導(dǎo)致了工作人員不能做到專職專用。基本上法律援助中心的人員都是司法局內(nèi)部調(diào)劑解決，人員不穩(wěn)定，難以形成穩(wěn)定的工作隊(duì)伍，這樣就會(huì)影響法律援助機(jī)構(gòu)正常工作的開展。

2、基層法律援助宣傳方式單一被動(dòng)

法律援助宣傳的目的是什么，其核心不僅僅只是告訴廣大群眾有一種救濟(jì)制度存在，而是要讓群眾知道如何使用這種救濟(jì)方法，救濟(jì)的條件和程序是什么，如何在合法合理的前提下來(lái)獲得救濟(jì)。從獲知的方式來(lái)看，大多數(shù)群眾是依靠電視宣傳而得知，但由于電視宣傳大多以公益廣告的形式出現(xiàn)，所以對(duì)具體的援助內(nèi)容和程序還缺乏相應(yīng)的了解。在這樣的形勢(shì)下，緊靠電視宣傳這種單一的方式已經(jīng)不能適應(yīng)少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況了。我們應(yīng)該結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的特征，重新定位和認(rèn)識(shí)，探索更為有效的方式去向民族地區(qū)的群眾傳遞有關(guān)法律援助的信息，讓他們?cè)跈?quán)益受侵害時(shí)懂得如何維護(hù)。

3、少數(shù)民族村民對(duì)法律援助缺乏認(rèn)識(shí)

少數(shù)民族村民對(duì)法律援助缺乏認(rèn)識(shí)一方面是源于前述的宣傳被動(dòng)和方式單一的原因。另一方面也或多或少地存在當(dāng)?shù)亓?xí)慣法實(shí)施系統(tǒng)的影響。少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)往往存在著自成一體的習(xí)慣法，在這樣的環(huán)境中，人們的思想、言行往往會(huì)受當(dāng)?shù)亓?xí)慣法的影響?，F(xiàn)代國(guó)家所制定的法律有時(shí)由于認(rèn)知結(jié)構(gòu)和個(gè)人閱歷的差異，對(duì)于他們來(lái)說，可能有些難以理解，甚至難以接受。在調(diào)查過程中，我們了解到，在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)的村寨中，主要還是依靠鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)解決村民之間的糾紛。因此，在民族地區(qū)如何將法律援助的意義和價(jià)值進(jìn)行有效地推介，還必須妥善解決好國(guó)家法和習(xí)慣法之間的關(guān)系問題。

三、民族地區(qū)基層法律援助存在障礙的原因

1、基層環(huán)境艱苦導(dǎo)致人才流失

從少數(shù)民族分布情況來(lái)看，幾乎所有的少數(shù)民族聚集地都有自己獨(dú)特的地理環(huán)境，正是這樣獨(dú)特的地理環(huán)境才能孕育出獨(dú)特的民族文化。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家的富強(qiáng)，人們的思想觀念也有變化，總是想著能夠生活得更好，尤其遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)出門求學(xué)的人，更是想要過上比以前更好的生活。所以在選擇就業(yè)地點(diǎn)的時(shí)候，大家都愿意去那些生活環(huán)境好，就業(yè)機(jī)會(huì)大的城市去發(fā)展，都不愿意回到自己的家鄉(xiāng)甚至去到比自己家鄉(xiāng)環(huán)境更惡劣的地方工作。這樣的社會(huì)現(xiàn)象導(dǎo)致的后果就是邊疆地區(qū)的人才流失。我國(guó)的就業(yè)率一直很低，在大型的國(guó)家工作人員招考中，為了能夠有個(gè)工作，也有人愿意去報(bào)考那些偏遠(yuǎn)地區(qū)，尤其是少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的公務(wù)員崗位，但是大家都抱著先就業(yè)再擇業(yè)的思想，所以就算去到了少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)工作，可是干不上幾年就想盡辦法的調(diào)離該地區(qū)，去相對(duì)自然環(huán)境好些的地方上班。這樣一來(lái)，人才還是流失，并且還浪費(fèi)了培訓(xùn)其工作能力的資源。在少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)，總是面臨著新來(lái)的有專業(yè)知識(shí)和技能的人才，可是當(dāng)他們都能夠獨(dú)立勝任工作時(shí)，就是他們離開的日子，而當(dāng)?shù)赜植坏貌蝗ヅ囵B(yǎng)另一批新人。

2、少數(shù)民族習(xí)慣法的影響

少數(shù)民族習(xí)慣法文化在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的變化、發(fā)展后，有了完善和規(guī)范的內(nèi)容。雖然少數(shù)民族習(xí)慣法的變遷往往不易發(fā)現(xiàn)，但又潛移默化地影響著人們的行為方式。但是作為有別于國(guó)家法律的習(xí)慣法，少數(shù)民族習(xí)慣法文化猶如一個(gè)兩面的硬幣。用辯證的方法去看待它，既有積極的一面，也有消極的一面，也就是說少數(shù)民族習(xí)慣法具有雙重性。少數(shù)民族習(xí)慣法與國(guó)家法的沖突則是消極一面的表現(xiàn)。然而，在少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)，習(xí)慣法與國(guó)家法之間的沖突似乎是不可避免的，只有在實(shí)踐中不斷的相互采借磨合達(dá)到新的和諧。在二者價(jià)值理念一致的前提下，這種融合就變得自然而生動(dòng)，如何挖掘習(xí)慣法的合理性，在法律援助實(shí)施的過程中是必須考慮的重要因素。

3、大眾宣傳方式不適用于少數(shù)民族地區(qū)

很多地方的法律援助制度宣傳方式都是相互效仿，以為那樣就能夠達(dá)到宣傳效果，并且還能節(jié)省很多成本。但是人們忽略了一個(gè)最為重要的問題，那就是大眾的宣傳方式并不能適用于少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的獨(dú)有特性。少數(shù)民族地區(qū)有著自身的民族文化，和其他地方的文化有很大差異。由于固有文化的存在，使生活在其中的人們?cè)诮邮苄率挛锓矫娴乃俣葋?lái)講，要相對(duì)弱一些。普遍大眾的宣傳方式在少數(shù)民族地區(qū)不一定完全適用。應(yīng)制定符合當(dāng)?shù)孛褡逦幕囊恍┬麄鞣绞?，例如，法律援助工作者在進(jìn)行文字宣傳時(shí)，當(dāng)?shù)氐陌傩漳苡袔讉€(gè)讀懂他們所表達(dá)的內(nèi)容，當(dāng)用普通話宣傳時(shí)，也許沒有幾個(gè)人能聽懂他們宣傳的內(nèi)容。所以，法律援助宣傳工作在街道或是村寨里面大張旗鼓，滿腔熱血的進(jìn)行時(shí)，大家只當(dāng)是在看熱鬧，并沒有真正去了解學(xué)習(xí)法律援助制度到底是個(gè)什么樣的救濟(jì)方式，是怎樣給予他們幫助。所以，宣傳方式?jīng)]有結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逦幕M(jìn)行宣傳，是宣傳達(dá)不到好效果的重要原因。

四、完善和做好民族地區(qū)基層法律援助的對(duì)策

1、加強(qiáng)民族地區(qū)基層法律援助機(jī)構(gòu)和人員的配置

法律援助工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，對(duì)法律援助工作者的要求很高，工作人員必須具備相應(yīng)的法律知識(shí)和專業(yè)技能，而能夠具備專業(yè)知識(shí)和技能的最佳人選就是律師，所以律師成為了法律援助的主體力量。一方面要加強(qiáng)和律所的溝通，獲得支持，另一方面要有效地建立法律援助公職律師隊(duì)伍。此外，還要注意通過培訓(xùn)提高法律援助工作者的專業(yè)水平。對(duì)于已經(jīng)在職的工作人員，應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行職業(yè)能力的培訓(xùn)，深化學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，在工作中不斷的提升自己的專業(yè)知識(shí)和技能，提高法律援助工作者的思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)。將整個(gè)法律援助工作團(tuán)隊(duì)的能力提升到另一個(gè)高度，這樣法律援助工作的成效才能有進(jìn)一步的提升。

2、完善習(xí)慣法在法律援助中的適用

少數(shù)民族地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣是長(zhǎng)期以來(lái)沉淀下來(lái)的，不僅是中國(guó)法文化的重要組成部分，也具有極大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和挖掘潛力。在習(xí)慣法與國(guó)家法之間的緊張關(guān)系中可考慮，在國(guó)家法沒有涉及的或是國(guó)家法規(guī)定不足的地方，可適用習(xí)慣法來(lái)補(bǔ)充。正如高其才教授所言：“國(guó)家這一特殊的社會(huì)組織可以對(duì)農(nóng)村習(xí)慣法進(jìn)行認(rèn)可，而使之具有雙重效力，也可以在國(guó)家法中反映農(nóng)村習(xí)慣法的內(nèi)容”。[2]可見，習(xí)慣法不僅具有彌補(bǔ)國(guó)家法不足的功能，在適用上，也可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖兺?。因?yàn)閲?guó)家法是以抽象的人作為法律關(guān)系的主體進(jìn)行調(diào)整的，在一定程度上不適應(yīng)特定群體的需要。因此，法律援助在少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的過程中，不僅應(yīng)該注重挖掘和發(fā)揮本土習(xí)慣法的力量，使得法律援助在實(shí)施過程中更加符合村民的意愿，調(diào)解和審判結(jié)果也更加的讓當(dāng)事人滿意，并且也能有助于維護(hù)民族平等和團(tuán)結(jié)。

3、構(gòu)建少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的法治秩序

少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的法治秩序構(gòu)建從最基本的村寨展開。一是對(duì)村委會(huì)的干部進(jìn)行長(zhǎng)期的法律教育和培訓(xùn)。因?yàn)楝F(xiàn)在對(duì)村民們最直接的影響主要是通過村委會(huì)，只有在村委會(huì)解決不了后才尋求其他救濟(jì)方式，所以對(duì)村干部定期培訓(xùn)是很有必要的。讓村委會(huì)的委員在實(shí)際生活中去傳遞法律援助作為社會(huì)救濟(jì)方式的重要功能，用他們之間最為自然的交流方式讓村民在生活中對(duì)法律援助制度有更深化的了解。其次，從普法方式的改變來(lái)讓村民們了解和知道法律援助制度的存在以及運(yùn)用的必要性。對(duì)于少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)來(lái)講，人們對(duì)于國(guó)家法律的知識(shí)、觀念，如果是從村寨的生活經(jīng)驗(yàn)中逐漸形成的，影響力更深，因此，法律援助制度其實(shí)也是將國(guó)家法治的精神進(jìn)一步融入村民生活的一個(gè)關(guān)鍵。一旦這種秩序形成，又可以反過來(lái)有效的為法律援助制度的實(shí)施開拓更好的平臺(tái)。這里所講的法治秩序并不是國(guó)家法律取代一切規(guī)范，而是在不違背國(guó)家法律的前提下，多種規(guī)范制度促成的一種社會(huì)秩序格局。所以構(gòu)建少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的法治秩序在很大程度上是多元規(guī)范的形成過程。

4、少數(shù)民族地區(qū)法律援助宣傳方式應(yīng)多樣化

關(guān)于法律援助宣傳的方式，各個(gè)地方都有一定的特色，其共同點(diǎn)在于他們宣傳的對(duì)象主要集中于低收入群體中。這樣做的原因在于既符合法律援助設(shè)立的初衷，又有利于增強(qiáng)這一群體對(duì)法律援助的認(rèn)知狀況，讓他們知道有一項(xiàng)制度是為其提供免費(fèi)法律咨詢和法律服務(wù)的。但宣傳的方式應(yīng)著力于從意識(shí)和思想上去影響他們，而不只是告知他們有這樣的制度存在。國(guó)外有關(guān)法律援助宣傳方式的啟示在于宣傳方式上的多樣化。在少數(shù)民族農(nóng)村或基層地區(qū)，應(yīng)當(dāng)考慮到當(dāng)?shù)鼐用竦奶攸c(diǎn)，在宣傳的語(yǔ)言上，進(jìn)行多種民族語(yǔ)言的宣傳教育；在宣傳的方式上，除廣播電視外，還可以將法律援助的基本內(nèi)容匯編成視頻光碟，發(fā)放到各個(gè)村委會(huì)中，讓村委會(huì)工作人員組織村民進(jìn)行集中學(xué)習(xí)和了解也不失為一種針對(duì)性強(qiáng)的方法。此外，作為宣傳方式的支撐環(huán)節(jié)，還應(yīng)注意提高少數(shù)民族地區(qū)村民的教育程度，要實(shí)現(xiàn)教育自身的改革和超越，必須把教育與法律援助建設(shè)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)村民法律援助意識(shí)和觀念的轉(zhuǎn)變。在宣傳的地點(diǎn)上，以往的宣傳地點(diǎn)主要集中在街道或是村委會(huì)。其實(shí)我們可以將法律援助宣傳的地點(diǎn)擴(kuò)大，如走進(jìn)校園，對(duì)初中或高中生進(jìn)行法律援助宣傳，因?yàn)檫@一群體在接受事物方面的能力要相對(duì)高一些，而且可以通過他們?cè)傧蛩麄兊挠H友傳遞。在親友需要法律救濟(jì)時(shí)，可以為其提供相應(yīng)的訊息，讓親友可以得到法律援助的救濟(jì)。

5、民族地區(qū)基層法律援助工作者應(yīng)更深入了解當(dāng)?shù)孛褡逦幕?/p>

我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，在少數(shù)民族聚居的地方，當(dāng)?shù)氐拿褡逭Z(yǔ)言就是主要的交流語(yǔ)言，如若不通曉當(dāng)?shù)孛褡逭Z(yǔ)言，法律援助工作的展開將比較困難。在調(diào)查過程中，怒江州也有法律援助工作人員是當(dāng)?shù)鼐用?，自然知曉?dāng)?shù)孛褡逭Z(yǔ)言，在這樣的優(yōu)勢(shì)下，他們的辦案效率就要比其他地方的高很多。這樣也說明了一個(gè)問題，少數(shù)民族地區(qū)的法律援助工作者知曉當(dāng)?shù)孛褡逭Z(yǔ)言是重要條件，知曉民族語(yǔ)言能大大提高法律援助工作效率。為此，在選拔工作人員的時(shí)候，在各項(xiàng)條件均衡的情況下，可以優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)鼐用瘛３酥?，還應(yīng)對(duì)基層法律援助工作者定期進(jìn)行培訓(xùn)，內(nèi)容包括了解民族知識(shí)，加深民族文化的理解，學(xué)習(xí)民族語(yǔ)言和民族文字，這樣才能確保工作者有較好的民族文化素養(yǎng)，也能在法律援助工作中更加有效率的為人們解決問題，對(duì)法律援助制度的實(shí)施也是事半功倍。因?yàn)闇贤o(wú)障礙，有助于工作人員和受援人之間快速建立起一種信任關(guān)系。

五、結(jié)語(yǔ)

法律援助在少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)施，是一個(gè)逐漸完善的過程，不僅需要切合基層農(nóng)村的特點(diǎn)，也要充分考慮到少數(shù)民族聚居的特點(diǎn)。只有全面的分析才能對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的基層法律援助的實(shí)施提出完善措施。法治國(guó)家的推進(jìn)，正體現(xiàn)了法律援助的價(jià)值所在，如何讓那些在經(jīng)濟(jì)上困難的群體不因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的貧困也導(dǎo)致在對(duì)公平正義追求上的缺失。當(dāng)前，國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果矚目，使社會(huì)更加的富余，擁有更多的資本和條件去保障法律援助的深入實(shí)施。法律援助工作是一項(xiàng)意義重大的社會(huì)事業(yè)，隨著少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)法律援助工作的不斷加深，法律援助所承擔(dān)的責(zé)任會(huì)更加的沉重，其重要性也會(huì)更加明顯，對(duì)人們的生活也具有更大的作用。我們一定要從少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，逐步探索和完善符合農(nóng)村地區(qū)實(shí)際的法律援助工作運(yùn)行機(jī)制，使法律援助制度在少數(shù)民族地區(qū)發(fā)揮更大的作用，從而助推我國(guó)現(xiàn)代法治的進(jìn)程。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 云南省高級(jí)人民法院，怒江州中級(jí)人民法院編.怒江杯·陽(yáng)光司法在云南——征文獲獎(jiǎng)作品集[C].云南省怒江州新聞出版局，2012.

[2] 高其才.當(dāng)代中國(guó)少數(shù)民族習(xí)慣法[M].北京：法律出版社，2011.