論我國(guó)虛假?gòu)V告立法規(guī)制的完善

黎莉　王晨曦

摘要：廣告作為連接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的信息中介，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用越來(lái)越重要，但廣告市場(chǎng)上虛假?gòu)V告的存在及泛濫，既損害了社會(huì)公眾的利益，也損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。因此，社會(huì)需要制定法律法規(guī)來(lái)對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)行約束。如何有效地設(shè)置規(guī)制措施在治理虛假?gòu)V告中起著非常重要的作用。我國(guó)已建立起相對(duì)完善的虛假?gòu)V告法律規(guī)制體系，但還存在著法律規(guī)制體系不協(xié)調(diào)、虛假?gòu)V告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要細(xì)化、信息規(guī)制措施缺乏的問(wèn)題，只有進(jìn)一步完善以上三個(gè)方面的問(wèn)題，才能有效地治理虛假?gòu)V告。

關(guān)鍵詞：虛假?gòu)V告；立法規(guī)制；完善

廣告向廣大消費(fèi)者傳播商品或服務(wù)的信息，起到了連接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的信息中介的作用，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用也越來(lái)越重要。然而在廣告市場(chǎng)上，廣告活動(dòng)相關(guān)主體為牟取非法利益從而在廣告中作虛假宣傳，擾亂商品服務(wù)市場(chǎng)秩序，侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的現(xiàn)象層出不窮。測(cè)出不窮的虛假?gòu)V告的不僅對(duì)消費(fèi)者的合法權(quán)益造成了損壞，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序也造成了破壞。因此，必須更深一步的研討虛假?gòu)V告法律的規(guī)制問(wèn)題，以期達(dá)到對(duì)虛假?gòu)V告的有效治理。

一、虛假?gòu)V告法律規(guī)制要旨

廣告是“通過(guò)某種旨在吸引公眾注意的方式所發(fā)出的告示，是一種通過(guò)傳單、報(bào)紙、電視和廣播等向公眾或者有關(guān)的個(gè)人傳播的信息”。[1]廣告通過(guò)多樣化的傳播方式傳播帶有經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的商品信息或服務(wù)信息，起到了溝通生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的中介作用。雖然隨著現(xiàn)代科技與傳播技術(shù)的不斷發(fā)展，廣告的傳播方式越來(lái)越多樣化，但無(wú)論廣告的傳播形式如何發(fā)展變化，向市場(chǎng)傳遞有關(guān)商品或服務(wù)的信息始終是商業(yè)廣告的核心內(nèi)容。因此，廣告的本質(zhì)是一種信息，從應(yīng)然的角度來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)者向廣大消費(fèi)者發(fā)布的有關(guān)商品或服務(wù)的信息應(yīng)是真實(shí)有效的。但從實(shí)踐中來(lái)看，在市場(chǎng)交易中交易雙方對(duì)于交易信息的掌握總是處于一種不平衡的狀態(tài)中，存在交易的一方比另一方擁有更多信息的現(xiàn)象，即信息的不對(duì)稱。市場(chǎng)交易中信息不對(duì)稱的廣泛存在，使信息需求者在獲得真實(shí)有效信息方面相對(duì)于信息的掌控者而言總是處于劣勢(shì)的地位。信息掌控者出于自身利益最大化的目的，隱藏真實(shí)信息，發(fā)布虛假信息的情況特別容易出現(xiàn)。在廣告市場(chǎng)上，虛假?gòu)V告的泛濫即是信息不對(duì)稱問(wèn)題的一種表現(xiàn)。虛假?gòu)V告不僅誤導(dǎo)了消費(fèi)者，也最終使會(huì)商品和服務(wù)市場(chǎng)信號(hào)失靈，對(duì)消費(fèi)者個(gè)人利益和社會(huì)公共利益都極端不利。經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者利益不一致，并不能指望依靠利益驅(qū)動(dòng)或經(jīng)營(yíng)者良心發(fā)現(xiàn)去自覺(jué)避免虛假?gòu)V告。[2]因此，為了根除虛假?gòu)V告，確保廣告信息的真實(shí)性，保證廣大消費(fèi)者的合法利益，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，我們需要拿起法律的武器對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)行規(guī)制，通過(guò)法律形式對(duì)廣告相關(guān)主體的信息供給行為做出規(guī)制。

二、我國(guó)虛假?gòu)V告立法規(guī)制現(xiàn)狀及檢討

我國(guó)自改革開放以來(lái)，圍繞廣告監(jiān)管陸續(xù)出臺(tái)了一批法律、法規(guī)和規(guī)章，形成了虛假?gòu)V告法律規(guī)制體系，但在不同層級(jí)法律規(guī)范相互協(xié)調(diào)方面以及一些具體規(guī)范和制度的設(shè)計(jì)上，還存在著一些問(wèn)題，需要立法規(guī)定的完善。

（一）我國(guó)虛假?gòu)V告立法規(guī)制現(xiàn)狀

1、虛假?gòu)V告法律規(guī)制體系的建立

廣告法律、廣告法規(guī)、廣告行政規(guī)章以及相關(guān)法律構(gòu)成了我國(guó)廣告法律的規(guī)制體系。其中《廣告法》是規(guī)范廣告相關(guān)主體廣告活動(dòng)的基本法，其對(duì)廣告內(nèi)容、廣告相關(guān)主體的廣告行為以及法律責(zé)任等做出了具體的規(guī)定，是對(duì)廣告進(jìn)行規(guī)制的基本法律。1987年頒布實(shí)施的《廣告管理?xiàng)l例》是規(guī)范廣告活動(dòng)的行政法規(guī)，其對(duì)廣告市場(chǎng)的準(zhǔn)入審核、廣告相關(guān)主體的違法行為的懲治等方面做出了規(guī)定。雖然《廣告管理?xiàng)l例》頒布的時(shí)間比較早，但其在規(guī)范廣告市場(chǎng)，懲治廣告違法活動(dòng)方面發(fā)揮著重要的作用。此外，還有一些規(guī)范特定類型的廣告的部門規(guī)章，這些部門規(guī)章的專業(yè)性和針對(duì)性都很強(qiáng)，在對(duì)廣告市場(chǎng)的監(jiān)管中發(fā)揮著重要的作用。除了廣告法律、法規(guī)以及規(guī)章之外，其他的法律法規(guī)中也有調(diào)整規(guī)范廣告的相關(guān)內(nèi)容，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《食品安全法》、《藥品管理法》等。以上的法律法規(guī)也是廣告法律規(guī)范體系的重要組成部分，是專門廣告法律法規(guī)的必要補(bǔ)充，在規(guī)范廣告活動(dòng)方面起著直接或間接的作用。[3]上述法律法規(guī)共同建立起我國(guó)廣告法律規(guī)制體系，也是虛假?gòu)V告法律規(guī)制體系。

2、建立了虛假?gòu)V告責(zé)任制度

行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任構(gòu)成了我國(guó)的虛假?gòu)V告責(zé)任制度體系，其中以行政責(zé)任為主。行政責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)及其公職人員在代表國(guó)家實(shí)施行政管理活動(dòng)的過(guò)程中，因其違法或未履行相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的后果。虛假?gòu)V告行政法律責(zé)任形式有：罰款、沒(méi)收違法所得、禁止代言、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷廣告發(fā)布登記證件、有關(guān)違法行為信息記入信用檔案。其中罰款、沒(méi)收違法所得屬于財(cái)產(chǎn)罰；禁止代言、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷廣告發(fā)布登記證件屬于資格罰；有關(guān)違法行為信息記入信用檔案屬于信用懲戒。虛假?gòu)V告民事責(zé)任指發(fā)布虛假?gòu)V告，欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者，使購(gòu)買商品或者接受服務(wù)的消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的侵權(quán)責(zé)任。刑事責(zé)任是依據(jù)國(guó)家刑事法律規(guī)定，對(duì)犯罪分子依照刑事法律的規(guī)定追究的法律責(zé)任。《廣告法》相關(guān)條款規(guī)定，廣告相關(guān)主體的違法行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！缎谭ā芬?guī)定廣告相關(guān)主體利用廣告對(duì)商品或者服務(wù)作虛假宣傳，情節(jié)嚴(yán)重的，構(gòu)成犯罪，處以相應(yīng)的刑罰?！稄V告法》及相關(guān)法律構(gòu)建的虛假?gòu)V告法律責(zé)任制度，建立了對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)行打擊的制度基礎(chǔ)。

（二）我國(guó)虛假?gòu)V告立法規(guī)制存在的問(wèn)題

1、法律規(guī)制體系之間不協(xié)調(diào)

廣告法律規(guī)制體系之間的不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在對(duì)同類行為不同法律規(guī)定之間的不一致。在我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)廣告法律規(guī)范中存在二義性，即不同法律條文對(duì)同一性質(zhì)的廣告違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定存在差別。如對(duì)虛假?gòu)V告的行政處罰，《廣告法》第五十五條規(guī)定，違反廣告法的規(guī)定發(fā)布虛假?gòu)V告的，在一般情況下由工商行政管理部門對(duì)廣告主處以廣告費(fèi)用三倍以上五倍以下的罰款；而《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十四條則規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者利用廣告，對(duì)商品作引人誤解的虛假宣傳的，監(jiān)督檢查部門可以根據(jù)情節(jié)處以一萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款。對(duì)比兩個(gè)法條，我們可以看到，對(duì)發(fā)布虛假?gòu)V告這個(gè)違法事實(shí)，適用不同的法律條文，其處理結(jié)果的差別是很大的。這種狀況的存在既違背了法律的公平性原則，也使廣告執(zhí)法具有不確定性。

2、虛假?gòu)V告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還需細(xì)化

2015年《廣告法》的修訂，界定了虛假?gòu)V告的概念，區(qū)分了欺騙與誤導(dǎo)兩種情形的虛假?gòu)V告，這體現(xiàn)在《廣告法》第二十八條第一款：“廣告以虛假或者引人誤解的內(nèi)容欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者的，構(gòu)成虛假?gòu)V告。”將虛假?gòu)V告區(qū)分為欺騙與誤導(dǎo)這兩種情形，是理論界基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而提煉出的兩種虛假?gòu)V告類型，并在立法中得到了體現(xiàn)。但立法的規(guī)定僅僅限于對(duì)虛假?gòu)V告的概念做出一般性的界定，而對(duì)于欺騙性和誤導(dǎo)性廣告的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《廣告法》并未進(jìn)一步闡明，這不利于對(duì)廣告行政執(zhí)法實(shí)踐的指導(dǎo)和對(duì)虛假?gòu)V告的打擊。因此，虛假?gòu)V告制度仍需要進(jìn)一步完善，即需要對(duì)欺騙性廣告與誤導(dǎo)性廣告之間的界分和各自的構(gòu)成要件進(jìn)行闡釋。

3、有效信息規(guī)制措施的缺乏

對(duì)虛假?gòu)V告的規(guī)制，我國(guó)主要采取民事責(zé)任加行政處罰的思路，并強(qiáng)調(diào)民事賠償手段對(duì)消費(fèi)者私人利益保護(hù)的重要作用。對(duì)虛假?gòu)V告要求承擔(dān)民事責(zé)任的依據(jù)為侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)，對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)行行政處罰則體現(xiàn)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)秩序的維護(hù)。但無(wú)論是虛假?gòu)V告規(guī)制的民事救濟(jì)路徑還是罰款、沒(méi)收違法所得、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政處罰方式并不足以彌補(bǔ)個(gè)體消費(fèi)者的私人利益和社會(huì)公共利益的損失?，F(xiàn)有的虛假?gòu)V告規(guī)制模式，沒(méi)能直指其本質(zhì)，所以，其對(duì)虛假?gòu)V告采取的應(yīng)對(duì)措施都無(wú)法切中要害，對(duì)其不能有效的抑制和管理。虛假?gòu)V告的實(shí)質(zhì)是向消費(fèi)者傳遞虛假的或引人誤解的商品或服務(wù)信息。虛假信息對(duì)人的影響具有持久性，也就是說(shuō)虛假?gòu)V告信息會(huì)長(zhǎng)期駐留在廣大消費(fèi)者的頭腦中，消費(fèi)者就會(huì)以此為據(jù)，根據(jù)錯(cuò)誤的認(rèn)知做出購(gòu)買的決定，虛假?gòu)V告降低了廣告的可信度，使其真實(shí)性大打折扣，導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)廣告的信任危機(jī)，對(duì)市場(chǎng)的運(yùn)行缺乏安全感。因此，治理虛假?gòu)V告的關(guān)鍵是要消除虛假?gòu)V告信息的持續(xù)影響。因而，需要設(shè)置有效的信息規(guī)制措施，以實(shí)現(xiàn)對(duì)虛假?gòu)V告的信息糾偏，抑制虛假?gòu)V告及其對(duì)消費(fèi)者個(gè)人利益和社會(huì)公共利益的損害。

三、完善我國(guó)虛假?gòu)V告立法規(guī)制

（一）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的廣告規(guī)制法律體系

《廣告法》是廣告活動(dòng)的基本法，是制定其他相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)，其對(duì)廣告活動(dòng)的調(diào)整具有基本性和概括性，而不可能做到面面俱到。因此，我國(guó)的廣告法律規(guī)制框架，除了要以《廣告法》為主體之外，還應(yīng)包括與其相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，這些法律、法規(guī)和規(guī)章構(gòu)建起我國(guó)廣告法律規(guī)制制度的基礎(chǔ)。雖然這些法律、法規(guī)和規(guī)章是由不同的立法機(jī)關(guān)，針對(duì)廣告活動(dòng)的不同方面做出的或綜合或?qū)ｉT或具體或一般的規(guī)定，但這并不應(yīng)成為調(diào)整相同法律關(guān)系的法律規(guī)范之間出現(xiàn)矛盾或抵觸的原因。針對(duì)同一法律關(guān)系的各法律規(guī)范應(yīng)加以調(diào)整，彼此之間應(yīng)保持內(nèi)容的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，而不應(yīng)該出現(xiàn)矛盾和沖突。所以，在思想上我們要重視，行動(dòng)上對(duì)現(xiàn)有與廣告相關(guān)的法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)或修改，或補(bǔ)充完善，彌補(bǔ)其缺陷，使現(xiàn)行適用的廣告法律法規(guī)盡可能符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，以充分發(fā)揮其在治理虛假?gòu)V告方面的作用。

（二）闡明虛假?gòu)V告的構(gòu)成要件

對(duì)于欺騙性和誤導(dǎo)性廣告的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《廣告法》并未闡明，需要立法進(jìn)一步對(duì)虛假?gòu)V告構(gòu)成要件進(jìn)行解釋，甄別欺騙性和誤導(dǎo)性廣告以便指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐。從《廣告法》第二十八條的基本結(jié)構(gòu)來(lái)看，該條文后半段的“欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者”，對(duì)應(yīng)于前半段的“虛假或者引人誤解的內(nèi)容”，若將其拆分來(lái)看，“欺騙”的部分主要對(duì)應(yīng)于廣告內(nèi)容“虛假”；“誤導(dǎo)”部分主要對(duì)應(yīng)于廣告內(nèi)容“引人誤解”。[3]具體而言：第一，欺騙性廣告是指，廣告主以欺騙之故意，所發(fā)布的廣告內(nèi)容與實(shí)際提供的商品或服務(wù)的客觀事實(shí)不符，容易使相關(guān)公眾陷入錯(cuò)誤。因此，欺騙性廣告的構(gòu)成要件應(yīng)是：主觀上有欺騙的故意；客觀上有廣告內(nèi)容與事實(shí)不符的情況；效果上有致人誤解或有誤解之嫌的結(jié)果。第二，誤導(dǎo)性廣告是指，廣告的內(nèi)容及其表達(dá)方式容易使相關(guān)公眾對(duì)其推銷的商品或服務(wù)的真實(shí)情況產(chǎn)生誤解或錯(cuò)誤的聯(lián)想。[4]誤導(dǎo)性廣告的構(gòu)成要件應(yīng)是：主觀上有誤導(dǎo)之故意或過(guò)失；廣告內(nèi)容致人誤解或有誤解之嫌。

（三）建立更正廣告制度

更正性廣告，是指應(yīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)要求，由廣告冒犯者為消除原來(lái)廣告所造成的不良效果而重新制作的廣告。[5]更正性廣告屬于一種信息規(guī)制措施，對(duì)于消費(fèi)者而言，更正性廣告因?yàn)槠湟砸俗⒛康姆绞礁e(cuò)誤的商品或服務(wù)信息，告知消費(fèi)者商品或服務(wù)的真實(shí)信息，保障了消費(fèi)者知悉商品或者服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利，起著提供信息、保護(hù)教育消費(fèi)者等功能。但對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，更正性廣告相當(dāng)于自毀商譽(yù)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的負(fù)面影響是很大的。虛假?gòu)V告一旦被發(fā)現(xiàn)，其處罰的費(fèi)用和賠償費(fèi)用對(duì)企業(yè)都是巨大的損失，而且在虛假?gòu)V告欺的民事責(zé)任方面，更正性廣告的巨大威懾作用使其實(shí)際上具有了懲罰性的功能。

更正廣告制度在國(guó)外一些國(guó)家和地區(qū)的立法中確立，并在廣告執(zhí)法之中被使用。與之相對(duì)應(yīng)的是在我國(guó)《廣告管理?xiàng)l例》第18條規(guī)定，廣告客戶或者廣告經(jīng)營(yíng)者違反本條例規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)其情節(jié)輕重，可以責(zé)令公開更正。但這里的公開更正并不是專門針對(duì)發(fā)布虛假?gòu)V告的處罰措施，公開更正的內(nèi)容也沒(méi)有明確的規(guī)定，即使可以針對(duì)發(fā)布虛假?gòu)V告而采取該處罰措施，但實(shí)踐中廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)并不偏好采用該種責(zé)任形式，而是偏好采用更為簡(jiǎn)單明了的罰款方式。因此，這里的公開更正并不屬于更正廣告。而且，《廣告法》第55條也規(guī)定，違反本法規(guī)定，發(fā)布虛假?gòu)V告的，由工商行政管理部門責(zé)令停止發(fā)布廣告，責(zé)令廣告主在相應(yīng)范圍內(nèi)消除影響?！稄V告法》中的消除影響，作為一種行政處罰，只是規(guī)定責(zé)令廣告主在相應(yīng)的范圍內(nèi)消除影響，至于采用何種方式消除影響，立法并沒(méi)有進(jìn)一步闡明。因此，消除影響其也不屬于更正廣告?？梢?，更正廣告制度并未得到我國(guó)立法的充分重視，我國(guó)廣告行政執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)中也很少運(yùn)用更正性廣告這種信息罰措施。更正性廣告屬于信息罰，其直指虛假?gòu)V告的本質(zhì)，可以糾正虛假?gòu)V告中的誤導(dǎo)信息，可以消除虛假?gòu)V告信息對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的惡劣影響，并對(duì)廣告相關(guān)主體起到震懾和警告作用，因此，作為治理虛假?gòu)V告的一種完善的規(guī)制手段，我國(guó)立法應(yīng)吸收國(guó)外一些國(guó)家和地區(qū)更正廣告制度的優(yōu)點(diǎn)，建立和完善我國(guó)更正廣告制度。（作者單位：沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院）

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