行政訴訟中異地交叉管轄制度的完善

許曉英

摘要：1990年《行政訴訟法》頒布實(shí)行以來，它對公民權(quán)利意識(shí)的提升和政府行政權(quán)利的有效控制起到了很大的推動(dòng)作用。但隨著行政訴訟案件的增多，也暴露出了行政訴訟過程中司法不獨(dú)立，受行政權(quán)力干擾的弊端，異地交叉管轄制度應(yīng)運(yùn)而生。本文借助于對傳統(tǒng)地域管轄存在的短板進(jìn)行剖析，以現(xiàn)行體制下立法與實(shí)踐的突破為基礎(chǔ)，主張將該司法制度引入新行政訴訟法中并對其進(jìn)行完善，從而保障行政審判的司法公正。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；異地管轄；完善

一、行政訴訟傳統(tǒng)地域管轄之弊病

自1990年《行政訴訟法》頒布實(shí)行以來，在行政訴訟過程中，以被訴行政機(jī)關(guān)所在地的基層法院管轄為一般原則，即“原告就被告，基層主要審”。這主要延續(xù)了民事訴訟的管轄的規(guī)則，其目的在于便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟、便于法院正確公正有效審判、平衡審判負(fù)擔(dān)。

但是，行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的特殊性，又決定了民事訴訟管轄的規(guī)則難以實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的立法目的。在便于當(dāng)事人訴訟與便于法院正確公正有效審判之間，便產(chǎn)生了矛盾。作為價(jià)值判斷，立法與司法解釋都傾向于堅(jiān)持了便于當(dāng)事人訴訟的目的，或者說至少是沒有將便于法院正確公正有效審判的目的提到更高的位置。這或許是對行政權(quán)干涉司法權(quán)估計(jì)的不足或者基于綜合因素的考慮，但現(xiàn)在已經(jīng)開始暴露出自身的缺憾：許多案件，人民法院不敢受理，受理了不敢判被告敗訴，判決了難以執(zhí)行。

二、現(xiàn)行法律規(guī)定下立法與實(shí)踐的突破

再難的問題也總會(huì)辦法解決，立法為改善行政權(quán)對司法權(quán)的制肘留下一個(gè)“縫隙”。既然地方行政機(jī)關(guān)控制相應(yīng)地方司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物，那就可以通過割裂這層控制來實(shí)現(xiàn)司法的中立。通過管轄權(quán)轉(zhuǎn)移和指定管轄的規(guī)定，巧妙的將某地的行政案件交由另一地的法院管轄，我們稱之為“異地交叉管轄”。異地交叉管轄最早由是臺(tái)州中院于2002年7月開始實(shí)行的。這項(xiàng)制度的法律依據(jù)在于行政訴訟法與最高人民法院發(fā)布的司法解釋規(guī)定中級人民法院有權(quán)審理本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件。又根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，上級人民法院可以把自己管轄的第一審案件移交下級人民法院審判。這就為中級人民法院受理案件后，發(fā)往被訴行政機(jī)關(guān)所在地以外的人民法院管轄提供了可能。具體操作是由中級人民法院先受理案件，然后按照就近原則與隨機(jī)指定原則將案件發(fā)往異地法院，以實(shí)現(xiàn)異地交叉管轄。

至 2005年6月，3年內(nèi)各基層法院一審共審結(jié)異地交叉管轄案件424件。其中政府?dāng)≡V案件149件（包括變更后撤訴），敗訴率為35.14%；上訴案件為114件，上訴率為26.89%。而同期當(dāng)?shù)胤ㄔ簩徑Y(jié)本地行政案件（非異地管轄）1391件，政府?dāng)≡V的194件，敗訴率為13.95%；上訴案件556件，上訴率為39.97%?？梢钥闯霎惖亟徊婀茌牭男Ч敲黠@的。

三、現(xiàn)行法律規(guī)定下異地交叉管轄制度的缺陷

異地交叉管轄制度，在提高行政審判的公正性與有效性的同時(shí)，由于其相關(guān)法律規(guī)定的不完善，甚至司法解釋也只是是打法律的“擦邊球”，因此在實(shí)行時(shí)就一直受到理論界與實(shí)務(wù)界的批評。

第一，異地交叉管轄制度只是在一定程度上解決了行政案件受理難和判決難。從調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，盡管敗訴率提高了2-3倍，但不可否認(rèn)的是，這其中仍然包括了一半政府機(jī)關(guān)變更行政行為后，當(dāng)事人撤訴的情況，真正實(shí)際上判決政府機(jī)關(guān)敗訴的，僅有17%左右，這仍明顯偏離正常的規(guī)律。

第二，能夠適用異地管轄案件的種類數(shù)量很少。僅僅是在縣級以上人民政府為被告的案件可以適用異地交叉管轄的規(guī)則，大量的行政案件往往是以政府各個(gè)主管部門為被告，而許多主管部門，恰恰是能夠在人財(cái)物問題上制肘司法機(jī)關(guān)。

第三，中級法院的異地交叉管轄指定權(quán)，加劇了司法行政化。中級法院可以依據(jù)就近原則和隨機(jī)指定原則指定管轄法院，給了中級法院很大的裁量權(quán)，同時(shí)“最高人民法院關(guān)于行政案件管轄的若干規(guī)定”排除了當(dāng)事人的管轄異議權(quán)。這使得中級法院對基層法院的控制力提升，虛化審級監(jiān)督。

四、完善異地交叉管轄制度的完善進(jìn)程

為更好地實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)在行政案件審判中的獨(dú)立性，修改行政訴訟法管轄的相關(guān)條文是十分必要的。盡管學(xué)界提出了諸如設(shè)立行政法院，建立集中管轄制度，設(shè)置巡回法庭，提高審級的建議。但基于體制限制、現(xiàn)實(shí)情況和成本考慮，異地交叉管轄制度是雖然不是無暇的，但至少目前來看是最優(yōu)的。我們應(yīng)當(dāng)怎樣修改行政訴訟法來完善異地交叉管轄制度。筆者有如下的建議：

第一，擴(kuò)大異地交叉管轄制度的適用范圍?，F(xiàn)行的法律和司法解釋僅僅允許縣級以上人民政府被被告的案件適用異地交叉管轄，而大量的縣級以上政府機(jī)關(guān)的職能部門的違法行政行為，得不到異地交叉管轄制度的“優(yōu)待”。財(cái)政部門、勞動(dòng)人事部門、公安部門等實(shí)際上擁有的制肘司法機(jī)關(guān)的權(quán)力很大，這主要從政治手段上講。其他政府職能部門，也可以很大程度上通過非政治手段影響司法機(jī)關(guān)的公正性。因此行政訴訟法應(yīng)當(dāng)將政府職能部門或者派出機(jī)關(guān)、排除機(jī)構(gòu)也納入異地交叉管轄適用的范圍中來。

第二，相應(yīng)的提高異地交叉管轄的審理級別?，F(xiàn)行的法律和司法解釋只允許中級人民法院“運(yùn)用”異地交叉管轄。對于市級人民政府，甚至省級人民政府及其職能部門，即使是中級人民法院也很難對其公正的審判，何況再下放到本地區(qū)的基層人民法院。因此，行政訴訟法應(yīng)當(dāng)將異地交叉管轄適用的法院級別提高上來，對于涉及市級政府及其職能部門的訴訟，應(yīng)當(dāng)由異地的中級人民法院審理。但是對于涉及省級人民政府或者其職能部門的訴訟，暫時(shí)不建議由其他省的高級人民法院審理，這里需要考慮國家層面的政治利益和成本問題。

第三，增設(shè)原告對管轄法院的選擇權(quán)，取消上級法院對指定管轄的指定權(quán)?，F(xiàn)行的法律和司法解釋只允許對作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的法院提起訴訟，在異地交叉管轄的情形下，原告沒有選擇權(quán)。這既不利于當(dāng)時(shí)人節(jié)省成本，實(shí)現(xiàn)訴訟目的，也可能導(dǎo)致上級法院對下級法院的行政控制力的擴(kuò)大，這在前邊已經(jīng)做過相關(guān)論述。因此建議修改行政訴訟法，增設(shè)當(dāng)事人對管轄權(quán)的選擇。如美國法律規(guī)定，對于案件有管轄權(quán)的地區(qū)法院有四種可能：一是被告機(jī)關(guān)所在地及其官員居住地；二是訴訟行為發(fā)生地，例如當(dāng)事人申請撤銷行政機(jī)關(guān)的傳票，可向行為地法院起訴；三是不動(dòng)產(chǎn)所在地，例如當(dāng)事人請求恢復(fù)被政府機(jī)關(guān)侵占的不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)向不動(dòng)產(chǎn)所在地的法院起訴；四是原告居住地，公司的居住地是公司成立地。再如法國行政法庭原則上對其管轄區(qū)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)的決定和行政合同的訴訟有管轄權(quán)，但有許多例外，如關(guān)于行政合同的訴訟，由合同履行地法庭管轄，如果合同的履行地超過一個(gè)行政法庭的管轄區(qū)域或不能確定時(shí)，由合同締結(jié)地的行政法庭管轄。此外，行政合同的當(dāng)事人在不違反公共利益的限度內(nèi)，可以在爭議發(fā)生以前，約定有管轄權(quán)的法院。國外的這些做法，既有利于保障當(dāng)事人的利益，限制自由裁量權(quán)，又合理的制約了當(dāng)事人選擇權(quán)的濫用。

當(dāng)然所有的經(jīng)驗(yàn)和理論不能生搬硬套。實(shí)際上在對異地管轄制度進(jìn)行考察中筆者發(fā)現(xiàn)，這在歐美發(fā)達(dá)國家是不存在的。所以異地管轄制度既然是具有本土特色的，就一定要從實(shí)證的角度進(jìn)行考察、研究、探索。（作者單位：西北政法大學(xué)）

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