城市管理綜合行政執(zhí)法體制研究

時良珈

摘要：為實現(xiàn)城市管理的現(xiàn)代化，推進(jìn)城市化進(jìn)程，構(gòu)建更加和諧文明的社會環(huán)境，就必須完善城市管理綜合執(zhí)法體制和機(jī)制，提高城市管理綜合執(zhí)法行政能力。本文首先介紹了城管綜合執(zhí)法制度的起源與發(fā)展，闡述城管綜合執(zhí)法制度存在的重要性和必要性，分析城管綜合執(zhí)法存在的系列問題，提出完善我國城市管理綜合執(zhí)法制度的建議。

關(guān)鍵詞：城市管理;綜合行政執(zhí)法;問題;對策

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市建設(shè)進(jìn)程不斷加快，城市面貌煥然一新，這對城市管理的要求和壓力也更大。給城市管理帶來不少問題，比如環(huán)境衛(wèi)生較差、交通擁堵、社會沖突明顯、教育不均等等問題，面對日益復(fù)雜且種類繁多的情況，城市管理綜合行政執(zhí)法的難度不斷加大，不能滿足當(dāng)下社會管理的需要，甚至在日常管理中與群眾發(fā)生沖突。那么，如何解決當(dāng)前城市管理綜合行政執(zhí)法過程中發(fā)生的各種問題，實現(xiàn)城市管理和民眾生存和發(fā)展的雙贏，就成為建設(shè)和諧城市面臨的一個現(xiàn)實課題。

一、我國城管綜合執(zhí)法制度的建立和發(fā)展

我國自20世紀(jì)70年代末實施城市管理綜合執(zhí)法以來，對我國城市發(fā)展起到了巨大推動作用，也是構(gòu)建和諧社會重要舉措。隨著改革開放的不斷深入，我國經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，城市發(fā)展迅速，城市管理能力漸漸無法配備城市的發(fā)展要求。1997年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，北京市在全國范圍內(nèi)率先開展了城市管理綜合行政執(zhí)法試點工作。2002年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)省級人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對集中處罰權(quán)工作[1]。此后，不少地方政府探索開展城市管理綜合執(zhí)法行動，通過出臺地方性發(fā)法規(guī)與規(guī)章，以地方立法的形式的確定了城市綜合執(zhí)法的法律地位。同時，城管綜合執(zhí)法隊伍迅速發(fā)展壯大，成為城市管理、行政管理的重要執(zhí)法力量，并逐步緩解了城管多頭執(zhí)法、職責(zé)不明、執(zhí)法過度等現(xiàn)象，也擴(kuò)大了管理的范圍，從單一的城市市容市貌管理逐步發(fā)展到文化市場、交通出行等領(lǐng)域。

二、我國城市管理綜合行政執(zhí)法中存在的問題

（一）城市管理綜合行政執(zhí)法法律依據(jù)不足

雖然《行政處罰法》和相關(guān)法中對城市執(zhí)法都有相應(yīng)的規(guī)定，但是缺少一部專門法明確城管執(zhí)法的范圍、方式和內(nèi)容。比如城管部門可以對供水設(shè)施發(fā)生故障，影響正常供水且不及時搶修的行為進(jìn)行處罰，但這只是地方政府的規(guī)章制度中確定的，并沒有賦予城管部門執(zhí)

法權(quán)。而且，從理論上說，城管部門除了可以行使處罰權(quán)，還能行使檢察權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等，但目前城管部門這而權(quán)力的行使都缺乏明確的法律依據(jù)，導(dǎo)致城管部門在實際執(zhí)法過程中缺乏穩(wěn)定性，也增加了執(zhí)法者執(zhí)法的隨意性。

（二）城市管理綜合行政執(zhí)法職權(quán)不清晰

一是城管執(zhí)法職責(zé)邊界劃分不清晰，在許多領(lǐng)域與其他行政機(jī)關(guān)部門存在交集，范圍界限模糊，容易導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法，或者執(zhí)法空白。二是城管執(zhí)法部門自由裁量權(quán)過大， 城管部門在行使執(zhí)法權(quán)很多時候都是在行為發(fā)生過程中，那是否做出相應(yīng)的處罰都取決于執(zhí)法人員的現(xiàn)場判斷，因此城管執(zhí)法部門的行政自由裁量權(quán)有著重要的影響。在目前城市管理執(zhí)法體制下，由于缺乏完整明確的法律條文，城管管理職權(quán)不清，會出現(xiàn)執(zhí)法的自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致由濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生。

（三） 城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)制不暢通

城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)是政府的職能部門之一，不與其他行政部門并列，但目前在地方城市管理綜合行政執(zhí)法部門是掛靠在城管局的下屬單位，這在一定程度上降低了城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政層級，不利于行政執(zhí)法權(quán)的行使[2]。此外，由于城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)不斷擴(kuò)大， 相應(yīng)地，城管部門的職責(zé)權(quán)限也隨之不斷擴(kuò)大，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于原先的城管部門，在交通出行、市場監(jiān)管、文化市場等方面都有管轄權(quán)利，需要對各個部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，比如交通、公安、文化、市場監(jiān)管等，需要各個部門的配合與協(xié)調(diào)。同時，城管機(jī)構(gòu)和隊伍也日益膨脹，而城管部門的雙重管理體制，不僅給城管執(zhí)法帶來一系列問題，如管理秩序混亂、執(zhí)法獨立性缺乏有效保障等等，而且也使隊伍缺乏整體的認(rèn)同感和歸屬感，而且更多時候，在具體執(zhí)法過程中，城市綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)只有現(xiàn)場的執(zhí)法權(quán)，后續(xù)處理程序和判定會又到有關(guān)職能部門的制約與影響，協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，影響了城管功能的有效發(fā)揮，也難以做到公正執(zhí)法和有效執(zhí)法，尤其在范圍規(guī)定不明、職能分割不清的時候。

（四）城市管理綜合行政執(zhí)法能力不到位

目前機(jī)構(gòu)改革尚未到位，城管綜合執(zhí)法人員的身份定位不一，有的是公務(wù)員編制，有額是事業(yè)編制，還有臨時聘用人員等等。但并不是所有在任的綜合執(zhí)法人員都接受過專業(yè)的培訓(xùn)和高等教育學(xué)習(xí)，他們的法制觀念、文化素質(zhì)、思想水平并不在同一個層面上，所以總的來說城管執(zhí)法缺乏一支專業(yè)化、職業(yè)化、文明化、高素質(zhì)的人才隊伍，這導(dǎo)致城管人員的管理工作難做，執(zhí)行能力不強(qiáng)。因為有的執(zhí)法成員在執(zhí)法過程中可能有過當(dāng)過激行為，比如經(jīng)常在報道中能有關(guān)暴力執(zhí)法、暴力抗法的新聞，這不僅對公民權(quán)利造成侵害，而且嚴(yán)重?fù)p害政府機(jī)關(guān)形象。另外，地方政府對城管執(zhí)法部門的財政投入不能滿足現(xiàn)實需求，導(dǎo)致執(zhí)法部門在技術(shù)設(shè)備上存在缺陷，信息化、智能化建設(shè)程度不夠，無法高效完成日常行政執(zhí)法任務(wù)，加大了行政執(zhí)法的難度，拖慢了工作效率。另外對執(zhí)法人員能力、素質(zhì)、法律知識的培訓(xùn)投入不夠，執(zhí)法人員的素質(zhì)如何直接影響到執(zhí)法效果，如果執(zhí)法人員缺乏常規(guī)法律知識，個人綜合素質(zhì)得不到改善，會嚴(yán)重影響城市管理執(zhí)法效果。

三、完善城市管理綜合行政執(zhí)法的對策

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，樹立“以人為本”“依法行政”的執(zhí)法理念

目前存在的很多城市管理執(zhí)法的糾紛，都與當(dāng)前城市管理“暴力執(zhí)法”“暴力抗法”有所關(guān)聯(lián)，所要想改善我國城市管理現(xiàn)狀，就要有的放矢，對癥下藥，通過重塑城管綜合行政執(zhí)法觀念改變這種現(xiàn)狀。

城市管理執(zhí)法的是為了維護(hù)市容市貌，構(gòu)建文明和諧的城市秩序，為市民提供更加便捷、有序、環(huán)境優(yōu)美的城市環(huán)境。我國憲法明確中規(guī)定：“國家一切權(quán)力屬于人民”，作為國家權(quán)力的重要構(gòu)成部分的行政權(quán)的真正主體是人民，當(dāng)然要服務(wù)人民，所以城市管理執(zhí)法的根本目的是服務(wù)人民群眾，城市管理是民眾意志的體現(xiàn)與反映[3]。為此執(zhí)法人員要認(rèn)識到，執(zhí)法的出發(fā)點是服務(wù)群眾，是維護(hù)群眾的根本利益，在具體執(zhí)法中，要充分考慮到“以人為本”和“依法行政”，不能只采用冰冷機(jī)械的執(zhí)法行為。比如針對有小商小販占道經(jīng)營，執(zhí)法人員不能“一刀切”，不管不顧就沒收商家的經(jīng)營工具，這樣無疑會激發(fā)群眾與執(zhí)法人員之間的矛盾。執(zhí)法人員應(yīng)該從人出發(fā)，人性化執(zhí)法，對商販進(jìn)行曉之以理，動之以情地勸導(dǎo)，告訴他們在此經(jīng)營會產(chǎn)生的負(fù)面影響，并現(xiàn)場幫助商販?zhǔn)帐敖?jīng)營工具，之后可以在商販集中地附近開辟一塊合法經(jīng)營的地塊，供商販們在一定時間段內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營，這樣即保證了市容市貌的整潔，又給商販提供了經(jīng)營生存的場地。“依法行政”也是從人民的根本利益出發(fā)，法律是人民意志的反映和體現(xiàn)，依法行政就是在尊重人民的意志，所以在執(zhí)法過程中堅持依法行政，既是維護(hù)憲法的權(quán)威性，也是在維護(hù)人民的合法權(quán)益。

（二）制定專門法，健全城市管理綜合行政執(zhí)法法律制度

目前關(guān)于城管執(zhí)法的法律依據(jù)基本來源于《中華人民共和國行政處罰法》，但該法只是關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定，對這一制度的執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等具體內(nèi)容都沒有規(guī)定。因為缺乏統(tǒng)一的專門性法律，所以目前城市管理綜合行政執(zhí)法工作中，有的是依據(jù)國家法律法規(guī)，有的是依據(jù)地方法規(guī)規(guī)章，有的是依據(jù)政府行政命令，但因為制定主體的多樣性，導(dǎo)致執(zhí)法判定中可能出現(xiàn)矛盾現(xiàn)象，不僅僅是在不同城市，在同一城市也可能出現(xiàn)執(zhí)法沖突現(xiàn)象。這不但損害國家法制的權(quán)威，也影響了行政執(zhí)法的效率，威脅了政府機(jī)構(gòu)在人民群眾心目中的印象。立法上的缺失與分散，導(dǎo)致綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性、法律適用沖突嚴(yán)重、執(zhí)法手段遭到限制等一系列問題。因此，國家應(yīng)在總結(jié)現(xiàn)有綜合行政執(zhí)法工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上盡快制定一部專門法，對綜合執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行完善、具體、細(xì)致、全面地規(guī)定[4]。

（三）提高執(zhí)法人員素質(zhì)，探索現(xiàn)代化城市綜合管理新路徑

執(zhí)法人員的素質(zhì)直接決定了執(zhí)法效果如何，所以一支專業(yè)化、高素質(zhì)、肯吃苦的執(zhí)法隊伍是完善城市綜合執(zhí)法的有效保障。為提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，需要從準(zhǔn)入機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、獎懲機(jī)制和退出機(jī)制等方面入手，首選要提高人員準(zhǔn)入難度，在錄用執(zhí)法人員上要考驗其文化知識水平、心理素質(zhì)、法律素養(yǎng)等多項能力，確保具有現(xiàn)代城市管理理念、高水平的文化知識、過硬的心理能力、豐富的法律知識的人員進(jìn)入到城管隊伍中來。同時要加大對執(zhí)法隊伍的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平與能力，邀請崗位能手與大家分享工作經(jīng)驗，請上級部門領(lǐng)導(dǎo)給予執(zhí)法人員執(zhí)法信心，邀請專業(yè)人才為執(zhí)法人員進(jìn)行信息化、智能化管理系統(tǒng)的講解，邀請法律工作者為執(zhí)法人員普及相應(yīng)的法律知識，提高執(zhí)法人員的法律警戒性，通過以上多種途徑，提高執(zhí)法人員的行政效率，進(jìn)而改善城管部門的形象。在工作中，部門要嚴(yán)格獎懲機(jī)制，對表現(xiàn)優(yōu)秀突出的人員進(jìn)行獎勵，對工作失誤的同志進(jìn)行通報批評，有嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)的要調(diào)離執(zhí)法崗位，確保人才有進(jìn)有出，以此激勵執(zhí)法人員保持高水平的執(zhí)法。

四、結(jié)語

隨著我國城市進(jìn)程的不斷加快，城市的發(fā)展越來越快，同時城市管理面臨的問題也越來越多。城市管理綜合執(zhí)法作為政府職能部門和執(zhí)法部門，對促進(jìn)城市更好地建設(shè)與發(fā)展起到了不可忽視的推動作用。要深刻地推動城市綜合執(zhí)法體制改革，確保廣大人民群眾的根本利益，就必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，制定專門法，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，不斷完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制，探索現(xiàn)代化城市綜合管理新路徑。

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