國庫集中收付制度問題研究

海南大學應(yīng)用科技學院 李叢

國庫集中收付制度問題研究

海南大學應(yīng)用科技學院 李叢

摘 要：自2001年我國實行財政國庫管理制度以來，逐步建立了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥為主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度。而我國的國庫集中收付制度在這期間也趨于完善，但在實施過程中仍存在一些問題。本文以我國國情為基礎(chǔ)，結(jié)合國外財政國庫制度建設(shè)經(jīng)驗，運用理論聯(lián)系實際的方法對我國國庫集中收付制度現(xiàn)存問題進行了探究，以期找到更好的解決辦法。

關(guān)鍵詞：國庫 集中 收付制度

隨著我國特色社會主義市場經(jīng)濟的深化發(fā)展，必然要求建立我國特色的社會主義公共財政體系，以適應(yīng)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展與社會進步。社會主義公共財政需要公平、效率的財政資金收付系統(tǒng)為支撐。傳統(tǒng)的多賬戶、多層級為特點的財政資金收付模式，資金使用效率低下、透明程度不高，嚴重阻礙了公平、效率兩大現(xiàn)代財政國庫管理原則；國庫集中收付制度則能秉承公平、效率原則，以國庫單一賬戶為中心，收付兩條線公開透明，提高了對財政資金的監(jiān)督能力，進而使財政的作用得以更為有效地發(fā)揮。制度總是在實踐中得到改進和完善，自2001年我國實行國庫集中收付制到現(xiàn)在，已經(jīng)經(jīng)過了15個年頭，雖然比制定伊始已經(jīng)進步很多，但還存在著許多問題。本文對此進行研究，試圖找到解決方法，希望對它的踐行起到一定的作用。

1　 國庫集中收付制度改革存在的問題

1.1 制度因素問題探究

1.1.1 現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)建設(shè)不完善

法律制度是我國國庫集中收付制度改革的堅強保障。但就目前而言，相關(guān)法律體系滯后于國庫集中收付制度改革。首先，我國關(guān)于財政國庫管理相關(guān)法律體系立法層次較低，強制性較差，權(quán)威性不夠強，不能作為我國國庫集中收付制度全面推進的強力保障；其次，較國外而言，我國缺乏相關(guān)職權(quán)范圍的細致界定；最后，我國相關(guān)法律體系更新修正周期較長，在深度推進國庫集中收付制度改革過程中，可能會受到不適應(yīng)新問題、新情況而產(chǎn)生的制約。

1.1.2 財政資金收支程序需要進一步規(guī)范

實行國庫集中收付制度以后，預算資金有直接繳庫、集中匯繳兩種繳庫方式；財政支出有財政直接支付及財政授權(quán)支付。在執(zhí)行過程中，由于預算精確化程度較低，預算執(zhí)行約束力不夠，導致如財政授權(quán)支付額度偏大、國庫集中支付中直接支付比重偏低的情況的發(fā)生，這樣就無法準確掌握財政授權(quán)支付資金去向，導致財政資金使用透明度降低。

1.1.3 監(jiān)督管理滯后

我國國庫監(jiān)管主要有財政內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督、人民代表大會監(jiān)督。然而，我國國庫監(jiān)督管理存在著一些問題，如監(jiān)督管理的及時性不強、權(quán)責利不明確對等、權(quán)力缺乏有效制衡等。財政內(nèi)部監(jiān)督受到部門利益影響；隸屬于各級政府的審計機關(guān)缺乏獨自執(zhí)法能力；權(quán)力缺乏制衡，各人民代表大會監(jiān)督往往流于形式，約束通常軟化。隨著國庫單一賬戶制度的建立，財政對各個預算部門監(jiān)督力度增大，卻無明確主體對財政進行監(jiān)督。基于此，新的監(jiān)督制約機制有待形成，并得以完善。

1.1.4 信息化、電子化程度低

現(xiàn)代社會是信息化的時代，建立現(xiàn)代化的國庫電子信息管理系統(tǒng)是我國國庫集中收付制度改革的題中之義，也是重要的技術(shù)保證。隨著改革的全面推廣，其對電子信息系統(tǒng)的要求越來越高，依賴性也越來越強，電子信息系統(tǒng)也需要進行全新的升級改造。就目前現(xiàn)狀來看，我國電子信息系統(tǒng)距離總體規(guī)劃目標及國際水平還有差距。

1.1.5 國庫現(xiàn)金管理水平有待提高

國庫單一賬戶的設(shè)立，改變了財政資金分散于多層級、多賬戶之中的局面，將財政資金集中于國庫單一賬戶，導致大量財政資金閑置于中央銀行，造成財政資金的浪費，違背了國庫集中收付制度改革的效率原則。如果出現(xiàn)財政資金入不敷出時，籌資方式單一且籌資成本較高。對財政資金流量、財政資金最佳持有量預測不準確。與市場聯(lián)系不緊密，財政資金流動缺乏活力。

1.2 行為因素問題探究

1.2.1 改革推進中的思想轉(zhuǎn)換問題

西方經(jīng)濟學家在經(jīng)濟學研究過程中，將人通常假設(shè)為“理性人”，即每一個從事經(jīng)濟活動的個體都是利己的，也就是利益至上的思想。這種思想雖然有以偏概全之嫌，但也有其合理性。

在國庫集中收付制度改革進程中，有一個重要的問題就是被改革對象的積極性問題。改革是一種根本性的調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟、社會發(fā)展。在改革過程中必然涉及相關(guān)部門職能轉(zhuǎn)換及利益格局的調(diào)整。在國庫集中收付制度改革之前，多賬戶的存在削弱了預算的約束性，部門單位自主權(quán)利較大，甚至可能會產(chǎn)生財政資金滯留、擠占、挪用等情況。而改革的推進，加強了對財政資金的監(jiān)督管理，降低了部門單位的自主權(quán)，部門原有的一些不規(guī)范行為甚至違法違紀行為得以限制，這樣容易受到被改革對象本位思想的消極對待、抵制。這種問題屬于思想認識上的錯誤，所以在改革進程中，如何轉(zhuǎn)換這些不合時宜的思想，也是國庫集中收付制度改革亟待解決的問題。

1.2.2 相關(guān)人員認識程度及工作素質(zhì)有待提高

首先，在國庫集中收付制度改革進程中，有些部門領(lǐng)導對改革的重要性認識不夠，因而在組織領(lǐng)導工作時出現(xiàn)一些問題；其次，工作人員的素質(zhì)參差不齊，而國庫集中收付制度改革是一項專業(yè)性、系統(tǒng)性、技術(shù)性較強的工作，并且在改革進程中總會遇到一些新情況，這尤其考驗工作人員的素質(zhì)。國庫是國家之本，國庫財政資金不僅是國家機器運轉(zhuǎn)的有效支撐，更是維護市場穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展的重要工具。相關(guān)人員認識程度及工作素質(zhì)低下，嚴重阻礙國庫集中收付制度改革，并給國庫資金的安全帶來巨大隱患。

1.2.3 代理銀行的積極性有待提高

首先，基層單位在做到實時清算目前尚有困難，這就需要代理銀行代墊，而對應(yīng)的相關(guān)透支利息的規(guī)定尚欠缺，代理銀行在設(shè)備、服務(wù)等多方面進行投資，資金也有損失的風險且無風險補償或者補償極低；其次，“財政零余額賬戶”、“預算單位零余額賬戶”每日終結(jié)余為零，代理銀行未得到可貸資金，因此受益極低，且收取手續(xù)費不高?？傊磴y行成本與收益不對等，這種情況下，銀行積極性不高，不利于市場的良性運行。

2　 我國國庫集中收付制度改革存在問題的解決對策

2.1 針對制度深化采取措施

2.1.1 加強制度建設(shè)，增進法律保障

首先，大力推進國庫集中收付制度改革，擴大改革的深度與廣度。在廣度方面，將更多的財政資金納入國庫單一賬戶，使整個財政資金得以有效監(jiān)督，提高資金使用透明度；在深度方面，促進縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面完成國庫集中收付制度改革，尤其是西部經(jīng)濟落后地區(qū)。

其次，做到預算制度改革、國庫集中收付制度改革與采購制度改革相匹配，這三個環(huán)節(jié)組成財政資金支出鏈。改變預算方式，做到預算細化、精確化，并保證預算嚴格執(zhí)行；做到財政部門從預算編制、下達、資金撥付及資金使用全過程的監(jiān)督管理。

最后，對相關(guān)職權(quán)進行嚴格界定，明確不規(guī)范行為及違法違紀行為，保證相關(guān)人員及相關(guān)部門單位行為規(guī)范化、制度化。在此過程中，也應(yīng)注意制度規(guī)范程序的僵化問題，保證充分的制度內(nèi)靈活性，充分發(fā)揮相關(guān)部門及人員的主觀能動性，促進各職能部門有效率的完成本職工作，推進國庫集中收付制度改革。

2.1.2 大力推進國庫信息系統(tǒng)的建設(shè)

國庫信息系統(tǒng)的建設(shè)是國庫單一賬戶改革內(nèi)在要求，也是與國際現(xiàn)代財政國庫管理相接軌的外在要求。國庫集中收付制度改革是涉及財、稅、庫、行多部門配合的綜合性工作，這就要求各部門之間加強財政資金信息交流，團結(jié)協(xié)作，從客觀上驅(qū)動國庫信息系統(tǒng)建設(shè)。建立計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財政、稅務(wù)、國庫、代理銀行等相關(guān)部門形成網(wǎng)絡(luò)體系，從而實現(xiàn)國庫賬戶信息共管、提高業(yè)務(wù)效率、各部門相關(guān)監(jiān)督制衡的體系。信息系統(tǒng)的建設(shè)，財政國庫資金信息的快速反饋，更將促進財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.1.3 加強會計監(jiān)督職能

國庫集中收付制度改革導致財政支出與預算單位支出發(fā)生了變化，相應(yīng)的應(yīng)該對會計制度進行改革與完善，增強會計的反映、監(jiān)督職能，完成會計制度與現(xiàn)代財政國庫管理制度相對接。

2.1.4 健全財政資金與金融市場的聯(lián)系

針對我國國庫現(xiàn)金管理存在的問題，秉承增強國庫現(xiàn)金使用效率的原則，應(yīng)加強國庫現(xiàn)金與金融市場的聯(lián)系。首先，應(yīng)科學預測國庫現(xiàn)金流量，準確預測國庫現(xiàn)金科學持有量；其次，加強市場溝通，科學界定現(xiàn)金管理的具體目標與職能；選擇現(xiàn)金余額投資方式，將多余國庫現(xiàn)金投放于市場；建立多種籌資方式，降低籌資成本。

2.2 針對行為因素采取措施

2.2.1 針對既得利益團體的措施

在國庫集中收付制度改革中，少數(shù)團體或個人由于思想認識問題而產(chǎn)生阻力。由于擔心既得利益受到影響，職能被削弱，甚至擔心資金轉(zhuǎn)入財政國庫單一賬戶后，錢不歸自己支配，從而在銷戶之前把錢全部花光，這些均屬于思想上的嚴重錯誤認識。針對這一問題，應(yīng)采取以下措施。

首先，上級政府應(yīng)增強改革推進力度，綜合考慮多方面因素，要做到一切從實際出發(fā)，擬定一些獎懲措施，以強制和鼓勵并行的辦法迅速推進。

其次，加強思想教育工作。有關(guān)部門可以通過組織學習班向被改革對象進行普及我國國庫集中收付制度改革相關(guān)知識，使其明白國庫資金并非是個人或部門單位所有的錯誤認識，提升其對國庫集中收付制度的認識，以減少或化解阻力。

2.2.2 針對人員素質(zhì)低下問題的對策

如前文所述，國庫集中收付制度改革是一項極具復雜性的工作，其對專業(yè)性、技術(shù)性以及系統(tǒng)性要求極高。而從業(yè)人員素質(zhì)低下問題越來越凸顯，這將難以適應(yīng)全面推進財政改革的要求，勢必會給國庫集中收付制度改革帶來困難。針對這一問題，相關(guān)部門應(yīng)加強人員的培訓工作。

在新進人員時，應(yīng)對其進行系統(tǒng)的財政、財務(wù)方面知識的培訓，并且加深其對相關(guān)法律法規(guī)、財政政策的認識。除此之外，應(yīng)注重業(yè)務(wù)更新方面的培訓工作，使每一位工作人員都能夠站在改革的最前沿。另外，也應(yīng)該注重工作態(tài)度以及工作作風方面的培訓，使工作人員加強自身建設(shè)，在工作中堅持原則，秉公辦事，從而不斷提高服務(wù)水平及工作效率。

2.2.3 針對銀行積極性不高的對策

在推進國庫集中收付制度改革的進程中，要做好財、稅、庫、行等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作。鑒于現(xiàn)階段與銀行存在的成本收益不對等的情況，應(yīng)做以下調(diào)整。

第一，加強與商業(yè)銀行的對話協(xié)商，以市場準則，促進銀行成本與收益對等。

第二，商業(yè)銀行積極主動承擔責任，認真履責，推動國庫集中收付制度改革深化發(fā)展。

3　 結(jié)語

國庫集中收付制度被證明是科學的、先進的財政國庫管理制度，也是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的。我國全面推進國庫集中收付制度改革是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，在推進過程中難免會產(chǎn)生一些問題亟待解決，針對我國現(xiàn)行情況，我們對這些問題認真分析并得出解決方案。未來，面對我國多邊的經(jīng)濟發(fā)展形勢，國庫集中收付制度改革進程必將遇到更多新的情況，而產(chǎn)生相應(yīng)的新問題，比如國庫信息系統(tǒng)建立完善之后，面對信息系統(tǒng)維護問題、信息數(shù)據(jù)安全問題等。我們應(yīng)在改革過程中，積極進取，解放思想，開闊視野并保持清醒頭腦，以應(yīng)對新的問題。

參考文獻

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中圖分類號：F812.2

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）06（b）-151-02