京津冀協(xié)同發(fā)展背景下環(huán)首都貧困帶的治理

王靜麗

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京津冀協(xié)同發(fā)展背景下環(huán)首都貧困帶的治理

王靜麗

摘要：京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡突出表現(xiàn)在環(huán)首都貧困帶上。在承德、張家口、保定等首都周邊，存在貧困程度較深且集中連片的區(qū)域，部分老百姓的生活還停留在“走泥路”“住舊房”“沒新娘”的極端貧困狀態(tài)。這一地區(qū)自然條件惡劣，對外聯(lián)系不暢通、發(fā)展成本高，而且京津冀三地分割嚴(yán)重，核心—外圍地區(qū)發(fā)展差距不斷加大。本文主要研究環(huán)首都貧困帶發(fā)展面臨的問題，并探索治理路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)首都貧困帶；虹吸效應(yīng)；京津冀協(xié)同發(fā)展

2005年8月17日，亞洲開發(fā)銀行資助的一份調(diào)查報告首次提出“環(huán)京津貧困帶”的概念，即在國際大都市北京和天津周圍，環(huán)繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬貧困人口。如果以150公里的直線距離計算，與北京接壤的河北省張家口、承德、保定3市就有25個國家級和省級貧困縣，稱為“環(huán)首都貧困帶”。

圖1　環(huán)首都貧困帶的地理位置

一、環(huán)首都貧困帶的發(fā)展現(xiàn)狀

環(huán)首都貧困帶的貧困現(xiàn)狀表現(xiàn)在多個方面，它不僅表現(xiàn)為整體經(jīng)濟發(fā)展緩慢、個人經(jīng)濟收入水平低，而且還表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)環(huán)境差和農(nóng)民生計途徑單一等方面。

環(huán)首都貧困帶緊臨首都北京，地理位置較為敏感，其一般經(jīng)濟發(fā)展水平卻達(dá)不到國家的平均發(fā)展水平，與京津冀地區(qū)的差距更是頗大。同時環(huán)首都貧困帶惡性循環(huán)的自然環(huán)境和落后的現(xiàn)代化水平給周邊大城市造成嚴(yán)重的生態(tài)威脅和形象影響。探索解決環(huán)首都貧困帶脫貧難題，不僅能夠縮小區(qū)域發(fā)展差距，而且有助于解決“京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”國家戰(zhàn)略實施中的突出矛盾。

二、環(huán)首都貧困帶發(fā)展面臨的問題

盡管環(huán)首都貧困帶的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境逐步改善，但由于貧困帶多位于高山區(qū)和深山區(qū)，人均占有資源少、對外聯(lián)系不暢通、發(fā)展成本高，而且京津冀三地分割嚴(yán)重，核心—外圍地區(qū)發(fā)展差距不斷加大。

1.發(fā)展基礎(chǔ)薄弱

截至2013年，環(huán)首都貧困帶人口236.61萬人，貧困發(fā)生率為20.3%。表1的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年環(huán)首都貧困帶的人均GDP約為22452元，僅占全國的48.1%；農(nóng)村居民人均純收入約為6393元，僅為全國農(nóng)村平均水平的64.6%。從近10年的情況來看，環(huán)首都貧困帶不僅未縮小與全國一般水平的差距，反而愈加落后。

表1　環(huán)首都貧困帶的經(jīng)濟發(fā)展情況

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，2014年環(huán)首都貧困帶地區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)比重是23.6：44.6：31.8，仍未實現(xiàn)“三二一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級目標(biāo)；而全國早在2012年就已經(jīng)實現(xiàn)了第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率超過第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率；就河北省而言，2014年三次產(chǎn)業(yè)比重也達(dá)到了5.8：42.1：52.1。無論是河北省還是全國的第三產(chǎn)業(yè)都已經(jīng)成為經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力，超越了工業(yè)化后期階段，已進(jìn)入或正在邁向后工業(yè)社會，而環(huán)首都貧困帶仍然處于工業(yè)化的中期階段。

2.發(fā)展與保護矛盾突出

《燕山-太行山區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2010-2020年）》將環(huán)首都貧困帶定位為京津地區(qū)重要生態(tài)安全屏障和水源保護區(qū)，為了保護生態(tài)環(huán)境和保證首都的供水而被限制開發(fā)。長期以來，受體制機制等因素影響，北京擁有經(jīng)濟發(fā)展的特權(quán)，對河北的索取遠(yuǎn)大于供給。

豐寧縣的潮河是北京密云水庫的主要水源，潮河兩岸以種植水稻為主。2006年為了保證北京密云水庫的水量和水質(zhì)，北京與河北簽署協(xié)議，在密云水庫上游地區(qū)實行“稻改旱”工程，涉及赤城縣、豐寧縣和灤平縣等地。自2007年實行這項工程以來，環(huán)境效益得到了顯著改善，其中承德每年節(jié)水3550萬立方米，張家口赤城縣每年節(jié)水2000多萬立方米，每年總節(jié)水量相當(dāng)于5個多西湖。此外，“稻改旱”也為維護密云水庫二類水質(zhì)發(fā)揮了重要作用。

為了彌補“稻改旱”給村民們造成的經(jīng)濟損失，北京和河北建立了橫向的生態(tài)補償機制。2007年，補償標(biāo)準(zhǔn)是每畝450元，2008年提高到550元，北京每年補貼給張家口和承德兩市6000萬元。但種植玉米與種植水稻的收益相差約900元，即使加上補貼后的550元，也還有400元左右的缺口。提高補償標(biāo)準(zhǔn)一直是廣大村民的訴求，不過與標(biāo)準(zhǔn)偏低相比，目前更讓村民憂心的是“稻改旱”的補償機制到2016年就到期了。

1986年河北省提出環(huán)京津戰(zhàn)略，試圖依托京津的區(qū)位優(yōu)勢，帶動當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，卻一直充當(dāng)后花園的角色。環(huán)首都貧困帶與北京，一個需要發(fā)展，一個要求保護，從“稻改旱”工程的實行經(jīng)驗來看就足以證明二者之間的矛盾所在。

3.首都的“虹吸效應(yīng)”顯著

區(qū)域發(fā)展不平衡是京津冀協(xié)同發(fā)展當(dāng)前面臨的一大問題。公共資源占有上的不均衡是京津冀地區(qū)發(fā)展中存在的一個重要問題，同時也是長期加劇區(qū)域發(fā)展不平衡的一個重要因素。公共財政學(xué)上有“凈財政獲益”的概念，當(dāng)不同行政區(qū)之間的凈財政獲益存在著差異時，凈財政獲益較低的行政區(qū)的居民或企業(yè)就會向凈財政獲益高的行政區(qū)流動。這意味著，原來不同行政區(qū)的資源按要素邊際生產(chǎn)力，即按照比較優(yōu)勢達(dá)到有效配置的格局，就因有的行政區(qū)享有更高的凈財政受益，從而能夠吸引到更多的資源而被改變。

目前京津冀地區(qū)就存在凈財政獲益差異導(dǎo)致區(qū)域失衡的現(xiàn)象。這種效應(yīng)尤其體現(xiàn)在北京與周邊地區(qū)的關(guān)系上，北京吸納資源的虹吸效應(yīng)遠(yuǎn)大于其作為中心城市對周圍地區(qū)的經(jīng)濟輻射效應(yīng)。這一方面造成北京人口的過快集聚，使其深受交通擁堵、空氣污染等“城市病”困擾。另一方面，周邊地區(qū)因缺乏區(qū)域發(fā)展所需的各類要素支撐，與北京的發(fā)展鴻溝難以縮小。北京之所以能對周邊的人才、資金、技術(shù)等優(yōu)質(zhì)資源表現(xiàn)出強大的“虹吸”現(xiàn)象，一個重要因素就是北京享有比周邊地區(qū)高得多的凈財政獲益。考慮到人均財政支出常常用來衡量居民或企業(yè)在某一行政區(qū)享有公共服務(wù)的狀況，因此在各地區(qū)居民和企業(yè)支付的稅收或行政性收費難以估計的情況下，以人均財政支出的差異來衡量地區(qū)凈財政獲益的差異。2014年，環(huán)首都貧困帶地區(qū)的人均財政支出為4758元，不足北京的1/5?？梢姯h(huán)首都貧困帶地區(qū)與北京存在著巨大的凈財政獲益差異。也就是說目前北京的區(qū)位優(yōu)勢有部分是來自于其與周邊地區(qū)相比的這種凈財政獲益差異的。環(huán)首都貧困帶地區(qū)的人均財政收入為1279元，僅是北京的1/14。因此，要依靠環(huán)首都貧困帶自身在短期內(nèi)趕上北京給其居民或企業(yè)提供的凈財政獲益，還是相當(dāng)困難的。

三、加快環(huán)首都貧困帶發(fā)展的思路

加快環(huán)首都貧困帶建設(shè)是全面建成小康社會的基本要求，是促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重大舉措。針對環(huán)首都貧困帶面臨的突出問題，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景，強化貧困帶與京津兩大都市的合作，積極發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，推進(jìn)扶貧開發(fā)向縱深發(fā)展。

1.積極發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

一方面，北京的功能定位是政治、文化、國際交往和科技創(chuàng)新中心，而非制造業(yè)中心，所以其對周邊的輻射更多的是龐大人口的消費輻射；另一方面，環(huán)首都貧困帶的定位是作為北京重要的安全屏障和水源保護區(qū)，既不允許發(fā)展粗放式制造業(yè)，又不允許發(fā)展耗水多的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。綜合這兩地功能定位來看，環(huán)首都貧困帶地區(qū)還沒有被逼上絕路。首先，制度的限制造就了其良好的自然生態(tài)環(huán)境；其次，緊鄰北京的區(qū)位優(yōu)勢可以為其帶來龐大的休閑市場需求。憑借這兩點，環(huán)首都貧困帶地區(qū)就可以大規(guī)模發(fā)展旅游業(yè)。

在《河北省“十二五”期間精品景區(qū)名錄》上，有30多個著名景點都屬于環(huán)首都貧困帶地區(qū)，一直未得到良好發(fā)展的原因在于該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、缺少專業(yè)運營人才和旅游宣傳不足。

要把環(huán)首都貧困帶地區(qū)的旅游業(yè)做強做大，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是根本。首先要進(jìn)行道路改造，保證游客的交通順暢，同時還能吸引更多的自駕游旅客。其次，完善具有當(dāng)?shù)靥厣淖∷蕖蕵返扰涮自O(shè)施建設(shè)，滿足游客的精神文化訴求。最后，加大宣傳力度，通過廣播電視等媒體把景點推銷給觀眾，這一途徑不容小覷。湖南臺家喻戶曉的親子類節(jié)目《爸爸去哪兒》就是一個最好的例子，節(jié)目拍攝所到之地?zé)o不“一夜走紅”。據(jù)中國旅游網(wǎng)站統(tǒng)計節(jié)目播出后拍攝地的檢索次數(shù)是以往日均的10倍左右，景點每日的游客接待量更是之前的20多倍，可見明星真人秀節(jié)目對旅游的影響之大。

2.搶抓京津冀協(xié)同發(fā)展機遇，深化與京津兩大都市的合作

2014年2月26日，習(xí)近平總書記參加座談會時，強調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，摘掉北京周圍這條“破圍脖”是至關(guān)重要的。

北京市與河北省張家口市聯(lián)合申辦2022年冬奧會是一次難得的彌補差距、實現(xiàn)一體化發(fā)展、增強環(huán)首都貧困帶文化軟實力的歷史機遇?！吧陫W”背景下增強環(huán)首都軟實力，應(yīng)該著眼于“申奧”推進(jìn)工作同京津冀協(xié)同發(fā)展相結(jié)合，同“申奧”工作的“硬實力”相結(jié)合，同消除“環(huán)首都貧困帶”的現(xiàn)實目的相結(jié)合。

北京聯(lián)合張家口聯(lián)合申辦冬奧會本身就是一種協(xié)同。對北京而言，申辦冬奧會是一項重要的政治任務(wù)，必須摒棄原先與己無關(guān)的姿態(tài)，從現(xiàn)實出發(fā)考慮與河北省的協(xié)同發(fā)展。對河北而言，申辦奧運會逼迫自己真正把申辦奧運會的機遇轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)發(fā)展的強大動力。同時以“申奧”作為契機，增強張家口乃至周邊縣市的文化軟實力，是促進(jìn)文化旅游業(yè)的有效路徑。［5］

3.創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，推進(jìn)扶貧開發(fā)向縱深發(fā)展

創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作要求市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更加廣泛、更為有效地動員社會力量，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局，在全國范圍內(nèi)整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力。

環(huán)首都貧困帶地區(qū)扶貧普遍面臨資金、資源、人才、智力等瓶頸需要破解。保定市阜平縣在扶貧體制機制上大膽探索創(chuàng)新，通過創(chuàng)新金融扶貧機制，建立山區(qū)綜合開發(fā)經(jīng)營模式，細(xì)化精準(zhǔn)扶貧，在保障貧困人口持續(xù)增收的同時，提升貧困村自我發(fā)展能力，解決制約貧困群眾生產(chǎn)生活中的突出問題。目前環(huán)首都貧困帶地區(qū)的創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，謀劃了特色產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧、科教扶貧、易地搬遷扶貧、社會扶貧等八大工程，踐行綠色扶貧理念。這一機制雖未完全消除貧困，但已初見成效。未來在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧要求下，穩(wěn)步推進(jìn)扶貧開發(fā)向縱深發(fā)展，環(huán)首都貧困帶涉及的25個貧困縣會盡早脫貧摘帽。

參考文獻(xiàn)

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［4］劉玉海.“環(huán)首都貧困帶”再調(diào)查：北京依然孤獨地繁榮著［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟報道，2011-12-26（第017版）.

［5］溫小勇，班愛榮.“申奧”背景下增強環(huán)京津軟實力的挑戰(zhàn)、機遇及路徑［J］.中國社會科學(xué)研究論叢，2015（2）：55-60.

［6］中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見［Z］.2014.

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.004

作者單位：（上海理工大學(xué)管理學(xué)院）