中國(guó)大眾體育政策的歷史變遷與特征

蔡治東　湯際瀾　虞榮娟

摘 要：通過梳理我國(guó)大眾體育政策的發(fā)展脈絡(luò)，可將其變遷分為大眾體育政策創(chuàng)立期、曲折發(fā)展期、改革探索期、法制化期、人本化期5個(gè)時(shí)期。大眾體育政策制定的價(jià)值取向由國(guó)家本位轉(zhuǎn)向人本位，制定模式由精英模式轉(zhuǎn)向利益整合模式，國(guó)家體育行政部門作為大眾體育政策制定的主體始終沒有變化，并且具有絕對(duì)權(quán)威。公眾和專家在大眾體育政策中的主體地位沒有得到充分重視，一直處于缺失狀態(tài)。政策執(zhí)行由命令模式轉(zhuǎn)向合作模式，缺乏政策評(píng)估機(jī)制。建議按照以人為本的價(jià)值觀制定大眾體育政策，建立體育政策咨詢機(jī)構(gòu)組織體系，完善民眾參與、專家咨詢、政府決策的政策決策制度，制定政策培訓(xùn)制度，建立政策評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：體育史；大眾體育；體育政策；制度變遷；中國(guó)

中圖分類號(hào)：G812.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2016）04-0035-05

Historical changes and characteristics of Chinese mass sports policies

CAI Zhi-dong，TANG Ji-lan，YU Rong-juan

（Department of Physical Education，Suzhou University of Science and Technology，Suzhou 215009，China）

Abstract： By collating the development traces of Chinese mass sports policies， the authors divided the changes of Chinese mass sports policies into such 5 periods as mass sport policy establishment period， tortuous development period， reform and exploration period， legislation period， and people oriented development period. The value orientation of mass sports policy establishment has been changed from nation oriented to people oriented； the establishment mode has been changed from elite mode to interest integration mode； state sports administration department as the subject of mass sports policy establishment has never been changed， and has absolute authority. The subject status of the public and experts in mass sports policies has not been fully valued， having been in a missing condition all the time. Policy execution has been changed from command mode to cooperation mode； there is a lack of a policy evaluation mechanism. The authors proposed to establish mass sports policies according to people oriented value view， build a sports policy consulting institution organization system， perfect the policy decision making system featuring public participation， exert consultation and government decision making， establish a policy training system， and set up a policy evaluation mechanism and a policy supervision mechanism.

Key words： sports history；mass sports；sports policy；institutional change；China

研究以我國(guó)大眾體育發(fā)展歷史為主線，從縱向梳理建國(guó)以來我國(guó)大眾體育政策的發(fā)展脈絡(luò)，客觀評(píng)價(jià)大眾體育政策發(fā)展歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)；從政策學(xué)角度分析我國(guó)大眾體育政策變遷中各方面特點(diǎn)，以便從理論上深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)大眾體育政策的變遷歷史，有助于發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，制定更有利于大眾體育發(fā)展的政策。

1 中國(guó)大眾體育政策階段劃分

以建國(guó)以來體育方針的變化為線索，以社會(huì)發(fā)展的歷史階段劃分為參照，以標(biāo)志性事件和某一時(shí)期內(nèi)大眾體育政策主要目標(biāo)和特征為依據(jù)[1]，把我國(guó)大眾體育政策的歷史變遷劃分為：大眾體育政策創(chuàng)立（1949—1957年）、大眾體育政策曲折發(fā)展（1958—1976年）、大眾體育政策改革探索（1977—1993年）、大眾體育政策法制化（1994—2008年）、大眾體育政策人本化（2009至今）5個(gè)時(shí)期。

1949年10月，剛剛誕生的新政權(quán)面臨著內(nèi)憂外患，政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)異常嚴(yán)峻，人民體質(zhì)健康狀況較差。增強(qiáng)人民體質(zhì)，甩掉“東亞病夫”的帽子，直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)。在這樣的現(xiàn)實(shí)條件下，以增強(qiáng)人民體質(zhì)為宗旨，使體育經(jīng)常化、普及化為體育工作方針的大眾體育政策邁出了創(chuàng)基立業(yè)步伐[2]。

經(jīng)過全國(guó)人民的艱苦奮斗，1957年第1個(gè)五年計(jì)劃超額完成，國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本恢復(fù)，人民生活水平有一定提高，我國(guó)體育工作方針轉(zhuǎn)向“普及與提高相結(jié)合”成為我國(guó)大眾體育政策的“分水嶺”。直到“文革”結(jié)束，中國(guó)大眾體育政策經(jīng)歷了“反右傾”、“轟轟烈烈”的“大躍進(jìn)”和畸形的“文革”3個(gè)階段，在政治風(fēng)云變幻中經(jīng)歷了曲折發(fā)展的過程[3]。

“文革”后在“發(fā)展才是硬道理”的理念指引下，我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展試圖與政治經(jīng)濟(jì)體制改革統(tǒng)一起來，為大眾體育的發(fā)展帶來新機(jī)遇。1979年國(guó)家提出“側(cè)重抓提高”的體育方針，從此體育政策由大眾體育轉(zhuǎn)向競(jìng)技體育，對(duì)于大眾體育提出“依靠大家辦”的設(shè)想，1986年國(guó)家體委制定了《關(guān)于體育體制改革的決定（草案）》，提出“體育社會(huì)化”[4]的概念，大眾體育政策開啟了改革的探索之路。

十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，人民渴望民主和法治?！案?jìng)技體育優(yōu)先發(fā)展”的方針引起了大眾的不滿，探索各類體育協(xié)調(diào)發(fā)展的體育方針勢(shì)在必行。1995年《體育法》和《全民健身計(jì)劃綱要》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)體育法制的基本框架已經(jīng)形成[5]。隨后相繼出臺(tái)眾多體育法規(guī)，形成了一整套較為完善的推動(dòng)大眾體育發(fā)展的政策法規(guī)體系，這一時(shí)期大眾體育呈現(xiàn)出明顯的法制化。

“無與倫比”的北京奧運(yùn)會(huì)，創(chuàng)造了我國(guó)競(jìng)技體育的輝煌，標(biāo)志著我國(guó)成為世界競(jìng)技體育強(qiáng)國(guó)，同時(shí)也標(biāo)志著開始告別“唯金牌至上”的時(shí)代，吹響了從體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的號(hào)角?！叭宋膴W運(yùn)”理念彰顯了體育關(guān)注由物轉(zhuǎn)向人，標(biāo)志著我國(guó)體育價(jià)值取向的真正轉(zhuǎn)變。大眾體育政策在“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，更加注重以人為本，更加注重人的全面發(fā)展。

2 中國(guó)大眾體育政策的歷史變遷

2.1 大眾體育政策創(chuàng)立時(shí)期（1949—1957年）

1949年9月30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第1屆全體會(huì)議一致通過《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，第48條規(guī)定“提倡國(guó)民體育”，體現(xiàn)新中國(guó)成立之初，體育運(yùn)動(dòng)普及化和經(jīng)?；拇蟊婓w育方針和體育事業(yè)為人民服務(wù)、為國(guó)防服務(wù)的宗旨[6]。1952年6月10日，毛澤東為中華全國(guó)體育總會(huì)成立大會(huì)題詞“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”，進(jìn)一步指明中華人民共和國(guó)體育事業(yè)的任務(wù)和發(fā)展方向。會(huì)上提出“使體育運(yùn)動(dòng)普及和經(jīng)?；狈结槨閷?shí)現(xiàn)這一方針，國(guó)家先后頒布一系列發(fā)展大眾體育的政策文件。主要內(nèi)容可以歸納為：建立、完善體育管理機(jī)構(gòu)和各級(jí)大眾體育組織；加強(qiáng)體育干部隊(duì)伍建設(shè)、培養(yǎng)體育積極分子；以宣傳、體育競(jìng)賽、制度建設(shè)為重點(diǎn)推動(dòng)大眾體育；推行便于開展又易于增強(qiáng)體質(zhì)的體育活動(dòng)。

這一時(shí)期體育的最高宗旨是增強(qiáng)人民體質(zhì)，大眾體育政策可以認(rèn)為是國(guó)家的體育政策，涵蓋范圍相當(dāng)廣泛。大眾體育與競(jìng)技體育、學(xué)校體育融合在一起，“你中有我，我中有你”，界線不明顯。建國(guó)初期，我國(guó)大眾體育政策實(shí)行的國(guó)民體育政策，強(qiáng)調(diào)“公平、公正”，大眾體育的內(nèi)容、形式力求全國(guó)統(tǒng)一，執(zhí)行模式全國(guó)較為相似。以國(guó)家利益為出發(fā)點(diǎn)的大眾體育政策符合我國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)情，在惡劣現(xiàn)實(shí)條件下強(qiáng)調(diào)公平、統(tǒng)一，保證我國(guó)大眾體育能在極困難的條件下掀起第一次高潮。

2.2 大眾體育政策曲折發(fā)展時(shí)期（1958—1976年）

1）“大躍進(jìn)”時(shí)期的政策。

1958年2月底，國(guó)家體委召開全國(guó)體育工作會(huì)議，制訂《體育運(yùn)動(dòng)十年發(fā)展綱要》，“提出大力開展大眾體育，在普及的基礎(chǔ)上，加速運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平的提高，要求10年內(nèi)4 000萬(wàn)人達(dá)到勞衛(wèi)制標(biāo)準(zhǔn)”[7]。1958年9月國(guó)家體委對(duì)原綱要做較大修改，產(chǎn)生《體育運(yùn)動(dòng)十年規(guī)劃》，規(guī)劃“10年內(nèi)通過勞衛(wèi)制標(biāo)準(zhǔn)的人數(shù)，第一本帳1億5千萬(wàn)，第二本帳2億”[8]。根據(jù)國(guó)家體委的材料顯示，當(dāng)時(shí)全國(guó)經(jīng)常參加體育活動(dòng)的人數(shù)己達(dá)到1億多，267萬(wàn)多人達(dá)到勞衛(wèi)制標(biāo)準(zhǔn)，22.5萬(wàn)人達(dá)到等級(jí)運(yùn)動(dòng)員標(biāo)準(zhǔn)，160多個(gè)縣普及農(nóng)村體育[9]。

在大躍進(jìn)思潮的影響下人們己經(jīng)完全有理由相信：只要發(fā)動(dòng)和依靠群眾，解放思想，大膽創(chuàng)造，體育運(yùn)動(dòng)定會(huì)出現(xiàn)一個(gè)飛躍性的新局面[10]。所以這一時(shí)期的大眾體育政策過于理想化和絕對(duì)化，夸大主觀能動(dòng)性，脫離了當(dāng)時(shí)的客觀實(shí)際。

2）“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”時(shí)期的政策。

為了貫徹國(guó)家的“八字方針”，國(guó)家體委決定對(duì)大眾體育政策進(jìn)行調(diào)整。1961年2月10日，國(guó)家體委在《關(guān)于1961年體育工作的意見》中，提出“應(yīng)根據(jù)為生產(chǎn)勞動(dòng)服務(wù)的方針和因地、因時(shí)、因人制宜的原則，開展各種各樣體育活動(dòng)。”[11]

1962年12月全國(guó)體育工作會(huì)議上確定先將大眾體育的工作重點(diǎn)放在學(xué)校，同時(shí)兼顧機(jī)關(guān)、廠礦、企業(yè)以及農(nóng)村體育，采取由點(diǎn)到面，逐步恢復(fù)，擴(kuò)散發(fā)展的方法。1964年全國(guó)體育工作會(huì)議要求，開展大眾體育活動(dòng)必須從目前生產(chǎn)、生活的實(shí)際出發(fā)，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行，不能要求過高過急。群眾參加體育活動(dòng)的積極性日益高漲，形成建國(guó)后又一次大眾體育活動(dòng)的高潮。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)，國(guó)家體委在1965年重提“普及和提高相結(jié)合，大力開展大眾性體育運(yùn)動(dòng)，在體育運(yùn)動(dòng)廣泛開展的基礎(chǔ)上提高運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平，不斷創(chuàng)造新紀(jì)錄”的體育工作方針。

3）“文化大革命”時(shí)期的政策。

“文革”時(shí)期，由于極左思想基本占據(jù)黨內(nèi)的統(tǒng)治地位，大眾體育政策很難走上正確的軌道，雖然出現(xiàn)過轟轟烈烈的局面，但不可能長(zhǎng)久保持下去，獲得理想的政策效果。這一時(shí)期的大眾體育政治色彩濃厚，本質(zhì)功能弱化，成為當(dāng)時(shí)政治運(yùn)動(dòng)的副產(chǎn)品，一些極左的政治口號(hào)本身變成了大眾體育政策。

2.3 大眾體育政策改革探索時(shí)期（1977—1993年）

1983年國(guó)家體委在《關(guān)于進(jìn)一步開創(chuàng)體育新局面的請(qǐng)示》中提出3個(gè)有利于的改革原則，其重點(diǎn)就是有利于發(fā)動(dòng)社會(huì)力量辦體育。1984年8月，國(guó)家體委在北京召開體育發(fā)展戰(zhàn)略、改革會(huì)議，就如何發(fā)展大眾體育進(jìn)行研討。1984年10月5日，中共中央下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知》明確提出中央和地方各級(jí)人民政府必須逐步增加體育經(jīng)費(fèi)，為大眾體育事業(yè)發(fā)展提供支持。1985年4月，全國(guó)體委主任工作會(huì)議，圍繞如何貫徹中共中央的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知》，再次對(duì)我國(guó)體育改革問題進(jìn)行探討，基本明確通過體育管理體制改革，促進(jìn)體育社會(huì)化發(fā)展的指導(dǎo)思想。

1986年4月，國(guó)家體委下發(fā)《關(guān)于體育體制改革的決定（草案）》，標(biāo)志體育體制改革正式拉開序幕?！稕Q定（草案）》強(qiáng)調(diào)：改善體育的領(lǐng)導(dǎo)體制，切實(shí)發(fā)揮體委對(duì)體育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用；發(fā)揮各方面的積極性，把大眾體育推向新的廣度和深度；大力繁榮民族傳統(tǒng)體育，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化；并把大眾體育的改革定位為“要有利于推動(dòng)各部門、各行業(yè)和群眾團(tuán)體認(rèn)真搞好本系統(tǒng)的體育工作，使大眾體育進(jìn)一步社會(huì)化”[12]?！稕Q定（草案）》從全局出發(fā)，以社會(huì)化為突破口，調(diào)動(dòng)各方面辦體育積極性，使我國(guó)體育改革步伐明顯加快，并取得較為顯著成就。

1992年11月“中山會(huì)議”上，體育改革問題再次成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)，大會(huì)總結(jié)體育社會(huì)化改革以來出現(xiàn)一系列問題，認(rèn)為高度集中的管理體制不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)以轉(zhuǎn)變體制為核心，改革體制為關(guān)鍵，形成國(guó)家與社會(huì)相結(jié)合，社會(huì)辦為主新格局[13]。1993年全國(guó)體委主任會(huì)議又重點(diǎn)研究體育改革的問題，并制定《關(guān)于深化體育改革的意見》和5個(gè)配套文件，進(jìn)一步明確體育改革目標(biāo)和任務(wù)，使大眾體育改革沿著生活化、普遍化、社會(huì)化方向邁進(jìn)。

這一時(shí)期的大眾體育政策強(qiáng)調(diào)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況相吻合，動(dòng)員全社會(huì)辦體育，由于體育體制改革剛剛開始，對(duì)改革的復(fù)雜性、艱巨性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致改革促發(fā)展演變成管理體制改革驅(qū)動(dòng)發(fā)展，忽視基層體育組織的自主權(quán)和獨(dú)立性，大眾的體育意識(shí)、參與體育積極主動(dòng)性沒受到重視，可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)不強(qiáng)。

2.4 大眾體育政策法制化時(shí)期（1994—2008年）

1995年3月5日第八屆全國(guó)人大第三次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中指出：“體育工作要堅(jiān)持大眾體育和競(jìng)技體育協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，把發(fā)展大眾體育，推行全民健身計(jì)劃，普遍增強(qiáng)國(guó)民體質(zhì)作為重點(diǎn)。”[14]這是全民健身計(jì)劃首次在政府工作報(bào)告中被提及。

1995年6月28日經(jīng)國(guó)務(wù)院批推，國(guó)家體委制定的《全民健身計(jì)劃綱要》正式頒布實(shí)施?！毒V要》明確指出：“把推行全民健身計(jì)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，堅(jiān)持大眾體育與競(jìng)技體育協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，以普遍增強(qiáng)人民體質(zhì)為重點(diǎn)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，切實(shí)抓出成效?！盵15]標(biāo)志著我國(guó)大眾體育進(jìn)入全面發(fā)展的新時(shí)期。

兩個(gè)月之后，第八屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議全票通過《中華人民共和國(guó)體育法》?！扼w育法》是新中國(guó)成立以來的第1部體育部門的基本法，這部法律闡釋國(guó)家發(fā)展體育事業(yè)的基本態(tài)度；提出了體育工作的方針、任務(wù)、基本原則和重大措施；確立大眾體育的基礎(chǔ)地位?！扼w育法》第2條闡明：“體育工作堅(jiān)持以開展全民健身活動(dòng)為基礎(chǔ)，實(shí)行普及與提高相結(jié)合，促進(jìn)各類體育的發(fā)展。”[16]

2002年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》發(fā)布，重申堅(jiān)持體育為人民服務(wù)、為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)的方針，強(qiáng)調(diào)體育工作要把提高全民族身體素質(zhì)擺在突出位置[17]。2005年7月，國(guó)家體育總局發(fā)表《中國(guó)全民健身發(fā)展10年白皮書》（1995-2005），該白皮書著重總結(jié)了1995—2005年間的中國(guó)大眾體育的政策、發(fā)展成就，提出問題和基本對(duì)策，較全面反映《全民健身計(jì)劃綱要》頒布10年間我國(guó)大眾體育的發(fā)展，可以視之為近10年我國(guó)大眾體育政策的評(píng)估總結(jié)性文獻(xiàn)。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的大眾體育政策大多停留在方針上，具體措施比較乏力，影響我國(guó)大眾體育政策效力。這一時(shí)期大眾體育政策以《體育法》、《全民健身計(jì)劃綱要》為中心，相繼出臺(tái)大量的政策性文件，形成一整套較為完善的推動(dòng)大眾體育發(fā)展的政策體系，逐步使虛的政策變成實(shí)的政策。與以往時(shí)期的大眾體育政策相比，呈現(xiàn)出完整性、系統(tǒng)性和法制化。

2.5 大眾體育政策人本化時(shí)期（2009至今）

備戰(zhàn)北京奧運(yùn)會(huì)期間，體育部門提出“全民健身與奧運(yùn)同行”的工作主題，在奧運(yùn)史上樹立了大眾體育與競(jìng)技體育交相輝映的典范。2009年1月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)每年8月8日為“全民健身日”，這是新中國(guó)第1個(gè)全國(guó)性體育節(jié)日。“全民健身日”的設(shè)立，對(duì)于形成健康文明的生活方式有著積極的象征和倡導(dǎo)作用，顯示了黨和國(guó)家對(duì)全民健身事業(yè)的高度重視和關(guān)懷，是國(guó)家體育政策更加關(guān)注大眾體育的重要信號(hào)。

2009年8月，國(guó)務(wù)院頒布《全民健身?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確政府及全民健身體系中各有關(guān)主體的責(zé)任，建立全民健身活動(dòng)狀況調(diào)查、學(xué)校體育設(shè)施開放、高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)許可、體育行業(yè)特有工種職業(yè)技能鑒定等制度。《全民健身?xiàng)l例》是我國(guó)第一部專門針對(duì)全民健身的立法，它的頒布和實(shí)施充分體現(xiàn)黨和政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨和以人為本的執(zhí)政理念，是全民健身工作日益法制化、規(guī)范化重要標(biāo)志[18]。

2010年，國(guó)家體育總局、中華全國(guó)總工會(huì)頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職工體育工作的意見》。2011年2月，國(guó)務(wù)院頒布《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》，國(guó)家體育總局公布《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，緊接著下發(fā)《2011 年群眾體育工作思路和要點(diǎn)》的通知，2014年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，首次提出將全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略，為大眾體育的改革發(fā)展注入強(qiáng)大力量。全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略，充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)體育工作、特別是全民健身工作的高度重視和殷切期望。

北京奧運(yùn)會(huì)后，國(guó)家密集出臺(tái)若干大眾體育法規(guī)和重要文件，這些政策更多考慮制約我國(guó)大眾體育發(fā)展的內(nèi)在因素，強(qiáng)調(diào)人的全面發(fā)展，人的主觀能動(dòng)性受到重視，昭示我國(guó)大眾體育正向以人為本的全面發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。我國(guó)公眾參與大眾體育政策制定過程的方式也有明顯的變化，以往單一官方制定過程逐漸向公眾開放，社會(huì)公眾可以通過多種渠道，主動(dòng)參與到大眾體育政策的制定過程中，政策制定必須考慮滿足最大多數(shù)人的利益要求，同時(shí)兼顧不同階層、不同方面群眾的體育利益；政策制定重視民主咨詢和聽證，這樣由專家咨詢、公眾參與、政府決策的大眾體育政策制定機(jī)制逐漸形成，民主性得到加強(qiáng)。后奧運(yùn)時(shí)代，我國(guó)大眾體育決策將真正走向民主化，體育決策將逐步由單方案、單主體走向多元決策。

3 中國(guó)大眾體育政策變遷的特征

政策學(xué)理論將一個(gè)完整的政策過程分為政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估3部分[19]。本研究從變遷的角度運(yùn)用政策學(xué)理論對(duì)大眾體育政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，以便在理論上更深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)大眾體育政策的發(fā)展過程。

3.1 政策制定的價(jià)值取向由國(guó)家本位轉(zhuǎn)向人本位，制定模式由精英模式轉(zhuǎn)向利益整合模式

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)結(jié)構(gòu)單一，國(guó)家對(duì)社會(huì)資源實(shí)行全面壟斷，國(guó)家利益統(tǒng)攝個(gè)人利益，國(guó)家代替?zhèn)€人進(jìn)行體育利益的表達(dá)，大眾體育政策強(qiáng)調(diào)體育增強(qiáng)人民體質(zhì)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)服務(wù)，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的國(guó)家本位價(jià)值觀。改革開放以后，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化、利益的分化，形成不同需求的利益集團(tuán)，要求政府尊重大眾的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，大眾體育政策開始注重人民大眾的自身利益，價(jià)值取向轉(zhuǎn)向人本位。

在大眾體育政策變遷的前兩個(gè)階段是精英模式，呈現(xiàn)出自上而下的“內(nèi)輸入”和“單方案決策”的特點(diǎn)。國(guó)家體育行政部門作為大眾體育政策的制定主體始終沒有變化，并且具有絕對(duì)權(quán)威。特別是在大眾體育政策變遷的前兩個(gè)階段，體育政府部門在大眾體育政策中起著絕對(duì)權(quán)威作用。

大眾體育政策變遷的后3個(gè)階段是利益整合制定模式，呈現(xiàn)出“自下而上”、“上下互動(dòng)”的特點(diǎn)，但是政治精英對(duì)大眾體育政策仍具有重大影響力。改革開放以后隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)民主化進(jìn)程的加快，各利益集團(tuán)通各種途徑進(jìn)入政策決策中心表達(dá)自己的利益，使得政策制定過程采用整合和協(xié)調(diào)的辦法，專家的主體地位逐漸有所體現(xiàn)，但公眾參與大眾體育政策的渠道少，其主體地位仍然缺失。雖然政府部門往往會(huì)以座談形式聽取公眾對(duì)政策的意見，但往往流于形式，在大眾體育政策中很難直接體現(xiàn)出一般大眾的意見。

3.2 政策執(zhí)行由命令模式轉(zhuǎn)向合作模式

在大眾體育政策變遷的前兩個(gè)階段，政策執(zhí)行過程呈現(xiàn)出“命令式”、剛性的特點(diǎn)。大眾體育政策體現(xiàn)政府、執(zhí)政黨的意志，代表著國(guó)家的需求，在執(zhí)行過程中形成自上而下逐級(jí)傳達(dá)的剛性通道，下級(jí)必須無條件執(zhí)行，人民群眾也把執(zhí)行大眾體育政策當(dāng)作崇高的使命，當(dāng)作對(duì)黨和國(guó)家的忠誠(chéng)，積極響應(yīng)政策號(hào)召。所以這兩個(gè)時(shí)期的大眾體育政策執(zhí)行較為順利，即便是錯(cuò)誤的政策也能貫徹落實(shí)（比如文革時(shí)期的大眾體育政策）。用強(qiáng)有力的行政命令和政治口號(hào)來推行體育政策，保證我國(guó)大眾體育在困難時(shí)期快速發(fā)展，但是容易形成權(quán)力壟斷，政策易走極端。

隨著體育改革進(jìn)程不斷深化，為減輕體育行政部門壓力，國(guó)家將發(fā)展大眾體育的責(zé)任分配給各個(gè)部門，而各級(jí)體委主要進(jìn)行協(xié)調(diào)、配合和指導(dǎo)工作。后3個(gè)時(shí)期的政策執(zhí)行通道不再是命令式的，而是逐漸轉(zhuǎn)向在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，基于溝通和信任的各部門共同協(xié)作，圍繞政策目標(biāo)，根據(jù)各自的實(shí)際情況，靈活執(zhí)行大眾體育政策，是剛性、彈性結(jié)合執(zhí)行模式。

3.3 政策信息反饋渠道由單一轉(zhuǎn)向多元化，政策評(píng)估機(jī)制缺乏

改革開放之前的兩個(gè)時(shí)期，政策信息主要由各級(jí)體育行政部門逐級(jí)上報(bào)的形式反饋，信息通道較長(zhǎng)，反饋信息容易失真。改革開放之后的3個(gè)時(shí)期，信息反饋渠道逐漸呈現(xiàn)多元化，如體育發(fā)展戰(zhàn)略研究會(huì)、體育科學(xué)學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)的成立，使政策信息及時(shí)、準(zhǔn)確地反饋到相關(guān)權(quán)利機(jī)構(gòu)。

我國(guó)大眾體育政策缺乏科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，評(píng)估信息系統(tǒng)尚未建立，分析我國(guó)大眾體育政策變遷的幾個(gè)階段可以發(fā)現(xiàn)“有政策，有執(zhí)行，無評(píng)估”，評(píng)估一直是我國(guó)大眾體育政策過程的“軟肋”，到目前為止我國(guó)還沒有對(duì)一項(xiàng)大眾體育政策進(jìn)行過系統(tǒng)評(píng)估，也沒有產(chǎn)生過經(jīng)典或有指導(dǎo)性的體育政策綜合評(píng)估報(bào)告。大眾體育政策涉及面廣，效應(yīng)很難量化，另外政策制定者往往又是評(píng)估組織者，他們?nèi)狈υu(píng)估積極性，所以評(píng)估機(jī)制難以建立。

建國(guó)以來我國(guó)大眾體育政策變遷過程中，政策制定的價(jià)值取向逐漸由國(guó)家本位轉(zhuǎn)向人本位 ，制定模式逐漸由精英模式轉(zhuǎn)向利益整合模式；政策執(zhí)行由命令模式逐漸轉(zhuǎn)向合作模式；政策反饋渠道逐漸多元化，但評(píng)估機(jī)制始終沒有建立起來。我國(guó)大眾體育政策的歷史變遷特征啟示我們：1）大眾體育政策制定的價(jià)值取向要以人為本，把人放在首要地位，把人的發(fā)展作為政策的最終目的；建立健全聽證制度，提高公民政策制定的參與意識(shí)與權(quán)力。2）利用高校體育師資力量和平臺(tái)，舉行大眾體育政策培訓(xùn)班，提高基層組織政策執(zhí)行能力。3）采用利益相關(guān)者評(píng)估模式，由人民大眾對(duì)政策滿意度做出評(píng)估，克服重制定輕評(píng)估的弊端。

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