村級(jí)發(fā)展互助資金運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)

魏媛

[摘要]文章根據(jù)對(duì)重慶市開縣區(qū)村級(jí)發(fā)展互助資金運(yùn)行情況的調(diào)查，從運(yùn)行機(jī)制和政策目標(biāo)兩個(gè)方面來評(píng)價(jià)開縣區(qū)村級(jí)發(fā)展互助資金運(yùn)行績(jī)效。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)重慶市開縣村級(jí)發(fā)展互助資金運(yùn)行機(jī)制貫徹了分權(quán)與參與的理念。在政策目標(biāo)方面，良好的運(yùn)行機(jī)制使得村級(jí)發(fā)展互助資金覆蓋不斷擴(kuò)大且實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展，但參與農(nóng)戶仍以中等收入及以上為主，并未瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶。文章最后提出進(jìn)一步促進(jìn)村級(jí)發(fā)展互助資金發(fā)展的建議。

[關(guān)鍵詞]村級(jí)發(fā)展互助資金；運(yùn)行機(jī)制；覆蓋；可持續(xù)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630247

2006年國(guó)務(wù)院扶貧辦與財(cái)政部聯(lián)合14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）啟動(dòng)了“貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金”試點(diǎn)工作。貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金是指由專項(xiàng)安排投入到貧困村的財(cái)政扶貧資金，無任何附加條件的社會(huì)捐贈(zèng)資金以及貧困村內(nèi)農(nóng)戶自愿以入股方式投入的自有資金組成。在貧困村內(nèi)實(shí)行“民有、民用、民管、民受益、周轉(zhuǎn)使用、滾動(dòng)發(fā)展”管理模式，著力緩解貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)所需資金短缺問題，推進(jìn)貧困村和貧困農(nóng)戶可持續(xù)發(fā)展，開辟扶貧新模式。2007年7月重慶市開縣開始了“村級(jí)發(fā)展互助資金”試點(diǎn)工作，自試點(diǎn)以來，開縣區(qū)村級(jí)發(fā)展互助資金得到了迅速發(fā)展。

隨著試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大，其實(shí)施效果也越來越受到各界的關(guān)注。對(duì)于其運(yùn)行績(jī)效的客觀評(píng)價(jià)不僅有助于總結(jié)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為該項(xiàng)扶貧模式未來的完善和發(fā)展提供重要依據(jù)，也為重慶市其他區(qū)縣的試點(diǎn)開展提供了范例。首先本文將從開縣區(qū)村級(jí)發(fā)展互助資金的基本結(jié)構(gòu)、資金來源、運(yùn)作規(guī)則與監(jiān)督管理來分析其運(yùn)行機(jī)制，發(fā)現(xiàn)其貫徹了分權(quán)與參與的概念。再?gòu)恼吣繕?biāo)即覆蓋與可持續(xù)來評(píng)價(jià)其運(yùn)行績(jī)效。

1重慶市開縣區(qū)村級(jí)發(fā)展互助資金運(yùn)行機(jī)制

11開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”基本結(jié)構(gòu)

重慶市開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”秉承互助合作、服務(wù)農(nóng)民的宗旨，通過互助的方式將資金需求方和資金供給方有效結(jié)合起來，為信用良好的農(nóng)戶提供便利生產(chǎn)資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)等服務(wù)，它是由政府財(cái)政扶貧資金引導(dǎo)促進(jìn)貧困戶穩(wěn)定增收的中介服務(wù)平臺(tái)。其組織結(jié)構(gòu)上至市扶貧辦，市財(cái)政局，下達(dá)互助資金理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。

12開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”資金來源

開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”成立初始其資金來源分為三部分：一是來自政府的財(cái)政扶貧資金15萬元；二是村民自愿以入股方式投入的自有資金，一般貧困農(nóng)戶出資250元，然后按照1∶1的方式財(cái)政資金補(bǔ)貼250元，富裕農(nóng)戶則以每股500元入股，對(duì)于審批核準(zhǔn)的絕對(duì)貧困農(nóng)戶實(shí)行扶貧辦贈(zèng)股；三是來自社會(huì)各界以扶貧為目的的無任何附加條件的捐贈(zèng)資金。這種以財(cái)政資金為主，成員出資以及后期利息積累與占用費(fèi)作為補(bǔ)充的資金構(gòu)成方式，體現(xiàn)了互助資金服務(wù)農(nóng)戶的宗旨。

13開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”運(yùn)作規(guī)則

開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”運(yùn)作規(guī)則主要是在借款和還款的規(guī)范上。一是借款對(duì)象。借款對(duì)象必須是本村轄區(qū)內(nèi)有固定居住地或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的已入股的有民事行為能力的農(nóng)業(yè)人口。二是借款項(xiàng)目。主要包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、小型加工業(yè)、小商業(yè)等。三是借款審批。互助資金全體成員每15天組織一次中心交流活動(dòng)，討論中心成員提出的借款申請(qǐng)項(xiàng)目，并由當(dāng)天參會(huì)的入股人員表決審批，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站備案。四是借款期限。根據(jù)農(nóng)戶實(shí)際需要確定為6個(gè)月，最長(zhǎng)期限1年。五是借款額度。按農(nóng)戶家庭狀況、負(fù)債能力、資信程度評(píng)定A、B、C三個(gè)信用等級(jí)。六是還款辦法。按季結(jié)息，利隨本清。七是占用費(fèi)率。開縣規(guī)定為：6個(gè)月以內(nèi)（含6個(gè)月）月利率為9‰，6～12個(gè)月月利率為96‰，逾期借款月利率為15‰。對(duì)收取的占用費(fèi)，30%用于管理費(fèi)，20%用于風(fēng)險(xiǎn)金，50%用于股金分紅。這樣的運(yùn)作規(guī)則實(shí)現(xiàn)了“民有、民用、民受益”的理念，突出了分權(quán)與參與。

14開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”監(jiān)督管理

開縣各村協(xié)會(huì)相繼建立和完善了《互助協(xié)會(huì)章程》《互助資金操作規(guī)程》《財(cái)務(wù)管理制度》，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、出納職責(zé)等規(guī)章制度，協(xié)會(huì)開始運(yùn)行就有章可循。在業(yè)務(wù)運(yùn)行中，嚴(yán)格按照《重慶市開縣村級(jí)互助資金工作指南》開展工作，在縣主管部門的監(jiān)管和指導(dǎo)下，各試點(diǎn)村深入宣傳發(fā)動(dòng)，嚴(yán)格組建程序，規(guī)范業(yè)務(wù)運(yùn)行，健全內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，完善財(cái)務(wù)核算體系，并依法設(shè)立會(huì)計(jì)賬目，在資金運(yùn)作及管理上，按照公開透明、民主管理的原則組織實(shí)施。

通過對(duì)開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”運(yùn)行機(jī)制的分析，可以看出其管理者、制度章程、貸款對(duì)象都是由村民自己推選建立的。這樣的方式體現(xiàn)了分權(quán)與參與的概念，資金管理權(quán)的下放也使一些貧困農(nóng)戶真正受益。

2開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)

21覆蓋

根據(jù)政策目標(biāo)要求，接下來將考察村級(jí)發(fā)展互助資金覆蓋情況。覆蓋包括覆蓋廣度和覆蓋深度。覆蓋廣度是指村級(jí)發(fā)展互助資金惠及的農(nóng)戶數(shù)量，覆蓋深度是指對(duì)于真正的貧困農(nóng)戶是否實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)的扶貧。

（1）覆蓋廣度。開縣村級(jí)發(fā)展互助資金組織2007年成立5個(gè)，2008年成立1個(gè)，2009年成立5個(gè)，2010年組建完成24個(gè)村級(jí)互助資金合作扶貧協(xié)會(huì)。截至2010年12月31日，全縣累計(jì)組建村級(jí)互助資金合作扶貧協(xié)會(huì)35個(gè)，涉及29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦），覆蓋農(nóng)戶23933戶，約7萬人（其中：低收入農(nóng)戶4209戶）；共發(fā)展會(huì)員3938戶（其中：低收入農(nóng)戶1581戶）；會(huì)員入會(huì)資金527萬元（其中：低收入農(nóng)戶入會(huì)資金158萬元），國(guó)家投入財(cái)政扶貧資金525萬元，互助資金總額達(dá)1052萬元。從數(shù)據(jù)上可以看出，開縣村級(jí)發(fā)展互助資金廣泛的覆蓋了試點(diǎn)村有信貸需求的農(nóng)戶。但在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，雖然覆蓋農(nóng)戶的數(shù)量較多，但是組織中存在著大量的睡眠農(nóng)戶，互助社原有的部分社員與互助社不再發(fā)生存貸業(yè)務(wù)往來，陷入“沉睡”狀態(tài)。這種社員的增多不利于提高村級(jí)發(fā)展互助資金運(yùn)行效率，降低組織創(chuàng)新能力。所以在覆蓋廣度的發(fā)展過程中也要注意對(duì)睡眠農(nóng)戶的勸退，調(diào)整社員結(jié)構(gòu)。

（2）覆蓋深度。覆蓋深度表明村級(jí)發(fā)展互助資金是否實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧。從運(yùn)行機(jī)制中我們了解到貧困農(nóng)戶入股完全由財(cái)政補(bǔ)貼。從這一點(diǎn)來看，村級(jí)發(fā)展互助資金使得貧困農(nóng)戶參與進(jìn)來，但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)貧困農(nóng)戶的借貸占比很少。第一是由于他們的還款能力不足，自身不敢貸款，而且其他農(nóng)戶不愿為其擔(dān)保而不能貸到款。第二是貧困農(nóng)戶貸款需求不足，貧困農(nóng)戶沒有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，主要靠小農(nóng)生產(chǎn)滿足自身需求，即使有貸款供給，其需求也并不強(qiáng)烈。同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)在部分組織內(nèi)部存在精英控制的現(xiàn)象，從社員中選拔出來的理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員同時(shí)也是村干部，他們對(duì)村級(jí)發(fā)展互助資金具有深入的了解。大部分社員在拿不定主意的時(shí)候會(huì)參考組織內(nèi)部精英的意見，這就造成了資金管理人員為了推動(dòng)組織的發(fā)展而不考慮貧困農(nóng)戶的現(xiàn)象。

22可持續(xù)

開縣村級(jí)發(fā)展互助資金接近一半來自國(guó)家財(cái)政扶貧資金，我們主要從操作可持續(xù)的角度來考察其成本與收益情況。

（1）成本。開展村級(jí)發(fā)展互助資金組織的成本主要包括交易成本和信息成本。從交易成本角度來看，資金來源于國(guó)家補(bǔ)貼、農(nóng)戶自愿入股和社會(huì)無條件捐贈(zèng)，都是建立在自愿的角度，資金獲取成本較低。其主要成本包括辦公開支、管理人員報(bào)酬等。對(duì)于有貸款需求的農(nóng)戶來講，只要在社區(qū)內(nèi)沒有不良信用情況且具有一定的還款能力，通過社員擔(dān)保即可獲得貸款，不用到離居住地很遠(yuǎn)的其他金融機(jī)構(gòu)辦理貸款，大大降低了交易成本。從信息成本的角度來看，村級(jí)發(fā)展互助資金占有比較優(yōu)勢(shì)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中農(nóng)民對(duì)家族聲望與個(gè)人信譽(yù)極端重視，村級(jí)發(fā)展互助資金組織的內(nèi)部成員大多都是相互了解的同村人員，對(duì)彼此家庭情況以及信用程度有足夠的了解，減少了信息不對(duì)稱以及道德風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，據(jù)調(diào)查開縣村級(jí)發(fā)展互助資金還款率高達(dá)9998%。

（2）收益。2010年年底重慶開縣村級(jí)發(fā)展互助資金組織累計(jì)收取資金占用費(fèi)74萬元，提取公積金199萬元?；菁?445戶，實(shí)現(xiàn)增收400多萬元，戶均增收1640元。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，開縣村級(jí)發(fā)展互助資金良好的發(fā)展帶來了豐厚的收益，實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。

3結(jié)論

通過上文分析，本文得出以下結(jié)論。

①開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”貫徹了分權(quán)與參與的重要理念。開縣區(qū)農(nóng)戶參與到了村級(jí)發(fā)展互助資金成立、組織結(jié)構(gòu)和監(jiān)督管理中來，實(shí)現(xiàn)了分權(quán)與參與。②開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”覆蓋面較廣，滿足了大部分有需求農(nóng)戶的信貸需求，但是貧困農(nóng)戶的參與程度仍然不是很高。③開縣“村級(jí)發(fā)展互助資金”實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展，具有成本優(yōu)勢(shì)，但是其中存在的睡眠客戶降低了其資金的運(yùn)行效率。

本文提出以下建議：①政府應(yīng)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高生活保障水平。讓農(nóng)戶看到發(fā)展的機(jī)會(huì)，敢于去創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。②針對(duì)開縣村級(jí)發(fā)展組織內(nèi)部的沉睡客戶進(jìn)行勸退，盤活農(nóng)戶，提高資金運(yùn)行效率，為那些真正有信貸需求的農(nóng)戶提供服務(wù)。③加強(qiáng)監(jiān)督管理。有效控制精英現(xiàn)象，瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶。④積極宣傳，讓農(nóng)戶了解到村級(jí)互助資金試點(diǎn)的目的，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶積極參與到發(fā)展中來。⑤大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，讓農(nóng)民敢于發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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