農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)睦Ь撑c出路

左靜

[摘要]我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)。主要表現(xiàn)在按原用途補(bǔ)償導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)偏低，政府定價(jià)導(dǎo)致土地市場(chǎng)不能發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。要改變國(guó)家的征地補(bǔ)償指導(dǎo)思想，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。以公開市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建立城鄉(xiāng)一體化的地價(jià)評(píng)估體系是解決我國(guó)農(nóng)村征地補(bǔ)償問題的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]征地補(bǔ)償；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；市場(chǎng)價(jià)格

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630235

據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《2015城市藍(lán)皮書》報(bào)告， 2014年我國(guó)城市化率已達(dá)到54.8%，到2020年將超過60%，“十三五”期間中國(guó)將全面進(jìn)入城市型社會(huì)。城鎮(zhèn)化的高速進(jìn)展必然涉及到土地征收，土地征收制度的合理與否不僅直接關(guān)系到數(shù)億即將"進(jìn)城"的農(nóng)民的利益，而且涉及到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略以及農(nóng)地保護(hù)等諸多問題。如何積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革是我國(guó)政府亟待破解的難題。

1現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)

我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度始建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。當(dāng)時(shí)正值第一個(gè)五年計(jì)劃開始，國(guó)家的一切經(jīng)濟(jì)行為都圍繞工業(yè)化建設(shè)而展開，征地也不例外。就當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制而言土地不是商品，所以土地價(jià)值無(wú)從體現(xiàn)，國(guó)家以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化為建設(shè)宗旨，對(duì)農(nóng)民的土地補(bǔ)償是低水平的，有時(shí)甚至是無(wú)償?shù)?。在相?dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用被征收土地年產(chǎn)值乘以補(bǔ)償倍數(shù)的辦法，即年產(chǎn)值倍數(shù)法。這種補(bǔ)償觀念和補(bǔ)償方法一直延續(xù)了50多年，直到2005年國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），確定并開始實(shí)施了新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)首次以地價(jià)的名義命名土地補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償方法也試圖與現(xiàn)代估價(jià)方法靠攏，表明我國(guó)征地補(bǔ)償開始走向市場(chǎng)。但由于征地補(bǔ)償?shù)幕纠砟顩]有改變，現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中顯示出很強(qiáng)的不適應(yīng)性。

11按原用途補(bǔ)償不符合地價(jià)形成規(guī)律

我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償依據(jù)是按照征地前的原用途進(jìn)行補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！毙碌恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然考慮了多種因素對(duì)地價(jià)的影響，但是按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕舅悸凡]有改變，依然將征地補(bǔ)償限定在農(nóng)地價(jià)格范疇之內(nèi)。從理論角度而言，土地之所以具有價(jià)格，正是因?yàn)橥恋鼐哂蓄A(yù)期收益性，購(gòu)買土地是為了取得未來(lái)的收益，土地價(jià)格要反映土地的未來(lái)收益情況。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為土地價(jià)格是地租的資本化，地價(jià)是土地未來(lái)凈收益的貼現(xiàn)值之和。現(xiàn)代估價(jià)理論將預(yù)期收益原則與最高最佳利用原則作為不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)的基本原則，當(dāng)土地用途發(fā)生改變時(shí)要按照城市規(guī)劃允許的新用途確定土地價(jià)格。將此原理用于征地補(bǔ)償，則應(yīng)以土地被征收后建設(shè)用地的收益來(lái)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)被征收土地而言，建設(shè)用地是城市規(guī)劃允許的最大收益用途，也是使土地價(jià)值到達(dá)最大化的利用方式。

按原用途的土地收益測(cè)算的征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)格。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年國(guó)土資源部公布的全國(guó)土地出讓面積和合同成交價(jià)款分別為3228萬(wàn)公頃和269萬(wàn)億元，每畝的價(jià)格約為56萬(wàn)元。按此粗略估算，農(nóng)民土地被征收后所獲得的補(bǔ)償款只有最終賣價(jià)的10%。這種抵償性凸顯我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)姆抢硇裕孩俪鞘型恋丶捌渌a(chǎn)要素均已采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，而唯獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征收和補(bǔ)償；②農(nóng)民在社會(huì)生產(chǎn)過程中按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地卻被國(guó)家以偏低的價(jià)格征收；③在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和重要生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的一大財(cái)富，土地的財(cái)富屬性在征地補(bǔ)償過程中沒有得到體現(xiàn)。

12政府定價(jià)割裂了征地補(bǔ)償與土地市場(chǎng)之間的有機(jī)聯(lián)系

征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)從傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法演變而來(lái)，所不同的是前者的年產(chǎn)值與倍數(shù)已經(jīng)脫離了被征土地的實(shí)際狀況而變成單純的計(jì)算數(shù)據(jù)，體現(xiàn)在征地補(bǔ)償費(fèi)的統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)性。統(tǒng)一性要求在一定區(qū)域內(nèi)采用統(tǒng)一的產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)作為補(bǔ)償依據(jù)，不再考慮被征收地塊的實(shí)際產(chǎn)值；標(biāo)準(zhǔn)性要求征地補(bǔ)償費(fèi)必須由當(dāng)?shù)卣贫ú?zhí)行。標(biāo)準(zhǔn)式的征地補(bǔ)償費(fèi)與土地的真實(shí)價(jià)格脫節(jié)。由于土地的特性之一就是獨(dú)一無(wú)二性，加之土地市場(chǎng)的不完全性使土地價(jià)格存在地域差別，不同地區(qū)之間地價(jià)不同。將相同的價(jià)格強(qiáng)加于不同的地塊是不符合地價(jià)形成規(guī)律的，這樣會(huì)產(chǎn)生新的不公平。另外，標(biāo)準(zhǔn)式的征地補(bǔ)償有較長(zhǎng)的停滯期，難以靈活地適應(yīng)土地市場(chǎng)的變化?，F(xiàn)實(shí)中我們看到多數(shù)地區(qū)都在執(zhí)行5年前制定的年產(chǎn)值和區(qū)片價(jià)“標(biāo)準(zhǔn)”。這期間國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和土地供求關(guān)系均已發(fā)生較大的變化，以此相對(duì)靜止的“標(biāo)準(zhǔn)”計(jì)算的征地補(bǔ)償費(fèi)必然滯后于土地市場(chǎng)。

2征地補(bǔ)償?shù)某雎吩谟诮⑹袌?chǎng)化的征地補(bǔ)償機(jī)制

21以公平市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

遵循公平市場(chǎng)價(jià)格原則進(jìn)行征地補(bǔ)償是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一切產(chǎn)品的生產(chǎn)和交易應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，農(nóng)村土地征收應(yīng)以“公平市場(chǎng)價(jià)格”為準(zhǔn)則來(lái)確定征地補(bǔ)償費(fèi)用。綜觀世界各地，幾乎所有的憲政國(guó)家都堅(jiān)持公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本是以土地市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)，按照被征收土地的正常市場(chǎng)價(jià)格計(jì)價(jià)賠償。如美國(guó)法律確立土地征收以公平補(bǔ)償為原則，“未經(jīng)公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用”。加拿大對(duì)土地征用的補(bǔ)償是建立在被征土地的市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。英國(guó)也明確規(guī)定土地征用補(bǔ)償原則是：土地征用補(bǔ)償以愿意買者與愿意賣者之市價(jià)為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則。鑒于此，我國(guó)應(yīng)完善憲法的征地補(bǔ)償條款，或設(shè)立《土地征收法》，依法確立土地征收補(bǔ)償原則為“公平補(bǔ)償”，明確補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方法，不管用地性質(zhì)是否為公益性用地都應(yīng)按公平市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償。

22建立城鄉(xiāng)一體化的土地價(jià)格評(píng)估體系

目前我國(guó)土地市場(chǎng)及土地價(jià)格評(píng)估體系仍處于二元結(jié)構(gòu)之中。城市土地估價(jià)采用現(xiàn)代估價(jià)方法，有完善的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)做技術(shù)支持，而農(nóng)村土地征收補(bǔ)償采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的補(bǔ)償方法，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和現(xiàn)代估價(jià)理論有許多背離，缺失公平性、合理性、科學(xué)性是我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)闹饕锥?。因此，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大環(huán)境中，有必要建立城鄉(xiāng)一體化的地價(jià)評(píng)估體系。（1）將《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》改為適宜城鄉(xiāng)土地的全國(guó)土地估價(jià)規(guī)程，從估價(jià)的范圍、總則、估價(jià)原則、價(jià)格影響因素以及估價(jià)方法等各個(gè)方面都涵蓋農(nóng)村土地征收補(bǔ)償部分，使農(nóng)村征地補(bǔ)償有章可循、科學(xué)合理。土地估價(jià)方法體系的建立，不僅要有理論依據(jù)，還要簡(jiǎn)單實(shí)用，容易讓被征地者了解和掌握。能夠普及的大眾化評(píng)估方法可以使農(nóng)民對(duì)被征收土地價(jià)格做到心中有數(shù)，便于行使“討價(jià)還價(jià)”的交易權(quán)利，而且可以消除征地糾紛隱患，降低征地補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督成本。（2）本著獨(dú)立、客觀、公正的原則，估價(jià)應(yīng)由獨(dú)立、中立的估價(jià)機(jī)構(gòu)操作完成?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是地方政府制定的，而且是縣、鄉(xiāng)土地管理部門具體操作完成的。地方政府既是土地需求者又是價(jià)格的制定者，對(duì)農(nóng)民的侵權(quán)行為在所難免，這樣測(cè)算結(jié)果的客觀性和公信力會(huì)受到質(zhì)疑。要打破政府定價(jià)的局面，必須改變目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由行政機(jī)關(guān)決定的做法，應(yīng)以獨(dú)立第三方的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估報(bào)告作為征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。這樣既可以避免地方政府的隨意性又可以防止農(nóng)民索要高價(jià)，以保證估價(jià)結(jié)果的公平合理。