農(nóng)村土地，從“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”

■丨李 碧

農(nóng)村土地，從“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”

■丨李 碧

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，目前大量勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村，農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多。順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。

我國(guó)的農(nóng)村土地制度，即將由“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”的時(shí)代。

近日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議上的一項(xiàng)重要內(nèi)容即審議通過(guò)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）等多個(gè)文件。

《意見(jiàn)》提出，要深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的原則必須牢牢堅(jiān)持。

兩次土地權(quán)利的分離

對(duì)農(nóng)村耕地產(chǎn)權(quán)制度改革，現(xiàn)在用“三權(quán)分置”來(lái)形容。要明白“三權(quán)分置”改革的意思，必須回顧農(nóng)村土地制度改革的歷程。

我國(guó)上世紀(jì)50年代推行了農(nóng)業(yè)合作化制度，將農(nóng)戶的耕地收歸農(nóng)村社區(qū)所有，建立了一種關(guān)于土地財(cái)產(chǎn)的“社區(qū)共同共有制度”。它的最大缺陷是效率低，以致不能很好解決吃飯問(wèn)題。

人們?cè)趯?shí)踐中發(fā)現(xiàn)，完全分給農(nóng)民自己耕種的“自留地”產(chǎn)出效率高。于是有些地方干部將集體耕地分給農(nóng)民耕作，不再搞集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民積極性大為提高，農(nóng)業(yè)效率顯著提升，使中國(guó)一舉解決了吃飯問(wèn)題。

后來(lái)，政府和農(nóng)民把這種改革叫做集體土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革，即土地的所有權(quán)歸集體，農(nóng)民獲得了土地的承包權(quán)，并自主經(jīng)營(yíng)。

我國(guó)2003年的農(nóng)村土地承包法、2007年的物權(quán)法，都肯定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，他的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)際上就是一種資格壟斷的特別經(jīng)營(yíng)權(quán)，因?yàn)橹挥写迩f原住戶才能得到這種權(quán)利，法律不允許村莊以外人員獲得這種權(quán)利。

再到后來(lái)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民把土地出租、轉(zhuǎn)讓給其他人，包括村莊以外的人，突破了集體成員范圍。后者獲得的權(quán)利，從法律上說(shuō)，不是承包權(quán)，而是一種經(jīng)營(yíng)權(quán)。

這樣，就有了三種權(quán)利，即歸集體的土地所有權(quán)，歸原農(nóng)戶的承包權(quán)，以及歸實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

改革開(kāi)放近四十年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村形成了“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的基本經(jīng)營(yíng)制度，且“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”或“家庭承包經(jīng)營(yíng)”還被正式載入憲法。這期間經(jīng)歷了兩次土地權(quán)利的分離。

相對(duì)于人民公社“大鍋飯”，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”的勞動(dòng)分配方式顯然更加吸引農(nóng)民。第一次權(quán)利分離，就是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地集體所有權(quán)上分離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)“一權(quán)變兩權(quán)”。此前，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶表示，“大包干”的本質(zhì)意義就是調(diào)整農(nóng)民、集體、國(guó)家之間的收入分配關(guān)系。

“兩權(quán)分離”后，由于土地的承包經(jīng)營(yíng)主體和實(shí)際的經(jīng)營(yíng)者高度統(tǒng)一，弊端并沒(méi)有暴露出來(lái)。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農(nóng)民大量轉(zhuǎn)移，承包主體和經(jīng)營(yíng)主體不斷分離，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新日趨迫切。為了更好地適應(yīng)承包主體和經(jīng)營(yíng)主體不斷分離的客觀趨勢(shì)，就有必要“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”，即第二次的權(quán)利分離，土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。第三方得到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后僅得到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，承包權(quán)仍然為原先集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有。抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)的客體僅是經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非承包權(quán)。

葉興慶說(shuō)，之前對(duì)土地流轉(zhuǎn)比較謹(jǐn)慎。將“三權(quán)分置”上升到國(guó)家政策層面上，實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)實(shí)的追認(rèn)，對(duì)未來(lái)趨勢(shì)的順應(yīng)。

“三權(quán)分置”是什么

“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律,展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益；有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

《意見(jiàn)》指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善。

《意見(jiàn)》明確，圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。

《意見(jiàn)》提出，要以遵循尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、堅(jiān)持循序漸進(jìn)、堅(jiān)持因地制宜為基本原則?！安荒馨艳r(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了?！?/p>

始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置。土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，在完善“三權(quán)分置”辦法過(guò)程中，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)和作用。

嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)。農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。

加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。在完善“三權(quán)分置”辦法過(guò)程中，要依法維護(hù)經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。

實(shí)施“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措，《意見(jiàn)》指出，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦要切實(shí)承擔(dān)起牽頭責(zé)任，健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告工作進(jìn)展情況。各相關(guān)部門要主動(dòng)支持配合，形成工作合力，更好地推動(dòng)“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?/p>

扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，才能確?！叭龣?quán)分置”確立和穩(wěn)步實(shí)施。要堅(jiān)持和完善土地用途管制制度，在集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)政策，及時(shí)提供確權(quán)登記成果，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的集體土地權(quán)益。

建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度。規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，因地制宜加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)縣（市、區(qū)、旗）全覆蓋。

構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系。完善新型經(jīng)營(yíng)主體財(cái)政、信貸保險(xiǎn)、用地、項(xiàng)目扶持等政策。積極創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)示范服務(wù)組織，加快培育新型經(jīng)營(yíng)主體。引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益。

在廣西羅城縣四把鎮(zhèn)下里社區(qū)，一名農(nóng)婦在耙田。

《意見(jiàn)》還提出，要“積極開(kāi)展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等試點(diǎn)”，還要“研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法”。

據(jù)了解，上述幾項(xiàng)改革試點(diǎn)，目前已在各地有序展開(kāi)。目前全國(guó)三分之一的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，全國(guó)2.3億戶承包土地的農(nóng)民中，6600萬(wàn)戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。而自去年8月份國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作以來(lái)，目前已經(jīng)有近300個(gè)縣級(jí)行政區(qū)開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)。

今年年初，中國(guó)人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，在貸款用途、抵押物認(rèn)定以及風(fēng)險(xiǎn)防控方面明確了底線，例如要求抵押貸款應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等貸款人認(rèn)可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議，且不能超過(guò)農(nóng)民承包土地的剩余年限等。

多位專家稱，抵押物處置是這項(xiàng)改革成敗的關(guān)鍵，而試點(diǎn)要同時(shí)顧及保障農(nóng)民的承包權(quán)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)抵押物的合法處置權(quán)，就需要各試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐操作中進(jìn)行大量的創(chuàng)新和探索。

“三權(quán)分置”面臨的難題

1998年起，各地第一輪承包陸續(xù)到期，中央決定賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)，決定在原承包期15年的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)30年。

葉興慶認(rèn)為，國(guó)家已經(jīng)將相當(dāng)一部分處分權(quán)給了農(nóng)民，如出租、轉(zhuǎn)包、流轉(zhuǎn)等都是處分權(quán)的具體形式。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步賦予農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能。只是，仍然未將繼承權(quán)、交易權(quán)賦予農(nóng)民。

由此可以看出過(guò)去30多年來(lái)很明顯的政策脈絡(luò)，即農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)分割不斷從集體所有權(quán)向農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)傾斜。農(nóng)民的土地承包權(quán)一直被中央政策強(qiáng)調(diào)，但是過(guò)分強(qiáng)調(diào)也會(huì)造成諸多負(fù)面影響。比如，中央每年對(duì)“三農(nóng)”大量補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼分配給享有土地承包權(quán)的農(nóng)民。也就意味著，承包土地但是不種地的人會(huì)拿到補(bǔ)貼，種地的人反而拿不到。而最終我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化需要依靠經(jīng)營(yíng)者，特別是租地的農(nóng)場(chǎng)主。

葉興慶稱，這是不符合補(bǔ)貼政策的本意的。補(bǔ)貼一定要兼顧到承包者和經(jīng)營(yíng)者的利益平衡。因?yàn)檠a(bǔ)貼就是要補(bǔ)貼先進(jìn)生產(chǎn)力，補(bǔ)貼出農(nóng)民的種糧積極性來(lái)。

在華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員桂華看來(lái)，多年來(lái)這一系列的改革出現(xiàn)了一個(gè)滑稽現(xiàn)象，即“終于將土地確權(quán)到不種地的人手中”。他表示，土地制度改革的初衷本來(lái)是“誰(shuí)種地誰(shuí)擁有土地”，只有這樣才能“地盡其利、物盡其用”，但是城鎮(zhèn)化帶來(lái)了人地分離，擁有土地的人不再種地的荒誕現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致土地要么撂荒，要么流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體手中。這跟改革初衷是相違背的。

他說(shuō)，真正種地的人不掌握土地資源，真正種地的人不擁有土地權(quán)利。這是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新所面臨的困境。

脫胎于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)面臨著法律上以及學(xué)術(shù)理論上的尷尬，2007年頒布的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，但分離出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律層面是應(yīng)該被視為物權(quán)，還是債權(quán)，尚未明確。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)對(duì)本報(bào)稱，這是一個(gè)很大的問(wèn)題，但是理論上尚未有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

桂華也提到，經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)不清楚是一個(gè)非常大的制度障礙。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，從本質(zhì)上說(shuō)都是為了解決使用權(quán)的問(wèn)題。如果經(jīng)營(yíng)權(quán)還是物權(quán)的話，那么一物一權(quán)，一個(gè)物上不能設(shè)兩個(gè)物權(quán)。當(dāng)初改革的目的就是為了將資源配置給生產(chǎn)者，但是生產(chǎn)者現(xiàn)在擁有的只是一個(gè)債權(quán)，實(shí)際上仍然面臨著投資沒(méi)有積極性的難題，而且債權(quán)容易違約。

桂華認(rèn)為，這是制度的缺陷。而且《意見(jiàn)》也沒(méi)有解決這一問(wèn)題，可能會(huì)在未來(lái)的相關(guān)法律修訂中予以解決。

此外，《意見(jiàn)》提到，推行“三權(quán)分置”要尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令、不搞一刀切，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。但在實(shí)踐中，各地差別很大。桂華稱，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)從分散走向集中，流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體手中，但這樣做的成本很高。

他舉例稱，一個(gè)村莊，總是有想種地的，有不想種地的，土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)無(wú)法將大家的意愿統(tǒng)一起來(lái)，流轉(zhuǎn)到大戶手中。于是，就會(huì)出現(xiàn)村支書(shū)給農(nóng)戶做工作的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)強(qiáng)迫土地流轉(zhuǎn)，不然讓大戶單獨(dú)去跟那么多農(nóng)戶談判，可能會(huì)受到反復(fù)刁難，導(dǎo)致交易成本很高。土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)本應(yīng)該是自由的，但實(shí)際上未必如此。河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授樊明組織團(tuán)隊(duì)進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，小范圍小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)一般由農(nóng)戶通過(guò)自發(fā)談判實(shí)現(xiàn)，而大規(guī)模和較大范圍的土地流轉(zhuǎn)一般地方政府會(huì)介入，至少是村委會(huì)從中協(xié)調(diào)。

關(guān)于高交易成本的問(wèn)題，他說(shuō)，根據(jù)團(tuán)隊(duì)調(diào)查，現(xiàn)農(nóng)戶戶均承包地為7畝、分4塊左右。要想實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一方面種田大戶要與眾多農(nóng)戶談判租賃協(xié)議，另一方面由于租賃期最長(zhǎng)為土地剩余承包期，所以要經(jīng)常進(jìn)行這種談判。較高的交易成本自然就限制了農(nóng)戶的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而大規(guī)模租賃一般由政府或村委會(huì)介入，但這又難以避免土地流轉(zhuǎn)一定的強(qiáng)制性，有可能損壞農(nóng)民利益。如果再考慮租賃合同可能隨時(shí)由某一方撕毀，困難就更大了。

此外，還需要警惕“新型地主”的出現(xiàn)。樊明稱，按照制度設(shè)計(jì)，將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，可能已落戶到城鎮(zhèn)，但仍然享有承包權(quán)，而流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶每年將付地租或其他利益給這些“地主”。當(dāng)出現(xiàn)這種租佃關(guān)系的時(shí)候，農(nóng)民也就分成了利益上具有對(duì)立的兩個(gè)階層：種地農(nóng)民和不種地的所謂“農(nóng)民”。問(wèn)題是，該如何評(píng)價(jià)這種租佃制度，又該保護(hù)誰(shuí)的利益呢？

在中國(guó)社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任張?jiān)t看來(lái)，從“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”是順應(yīng)了當(dāng)前時(shí)代發(fā)展的一項(xiàng)政策改革。

“此前承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是合在一起的，而所有權(quán)屬于集體的，承包戶屬于農(nóng)戶，即為‘兩權(quán)分離’。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，目前大量勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村，農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多。隨著土地流轉(zhuǎn)的增加，很多經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)已經(jīng)分開(kāi)了，無(wú)疑‘三權(quán)分置’的決策順應(yīng)了當(dāng)下的趨勢(shì)?！睆?jiān)t說(shuō)。

放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)疑成為“三權(quán)分置”中最為核心的環(huán)節(jié)，面對(duì)著這項(xiàng)創(chuàng)新型改革的落地，其將會(huì)帶來(lái)哪些影響成為了關(guān)注的焦點(diǎn)。

張?jiān)t認(rèn)為，“三權(quán)分置”帶來(lái)的首要改變即為土地租金的明晰化?！斑^(guò)去在土地的成本核算上面，土地實(shí)際成本的考慮是比較少的，土地的價(jià)值一直沒(méi)能體現(xiàn)出來(lái)?！?/p>

而當(dāng)土地價(jià)值被抬升，土地租金成本或許也將“水漲船高”。

“隨著土地租金的明晰化，土地成本就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)，因而不排除隨即會(huì)產(chǎn)生土地增高的效應(yīng)。隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的回落和支持政策的改變，土地租金也許會(huì)下降一些?！睆?jiān)t表示。

但更重要的是，“三權(quán)分置”將有效地提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率。

張?jiān)t指出，“三權(quán)分置”是有利于在現(xiàn)代制度下搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要舉措?！耙岣咿r(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力只靠小農(nóng)經(jīng)營(yíng)是不行的，想要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，搞現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，就必須將土地集中，有效地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)?！?/p>

與此同時(shí)，張?jiān)t認(rèn)為：“從資本角度來(lái)說(shuō)，如果城里的資本想下鄉(xiāng)進(jìn)行投資、以及農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的話，‘三權(quán)分置’后將為資本提供機(jī)會(huì)發(fā)揮更大的作用?！?/p>

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)葉興慶指出，接下來(lái)，與“三權(quán)分置”相關(guān)的土地承包法、物權(quán)法等法律修改將有望加快。

而此前，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長(zhǎng)陳錫文就曾撰文指出，很多農(nóng)民不敢進(jìn)城，不愿進(jìn)城的一個(gè)擔(dān)心就是換成城市戶口之后，會(huì)不會(huì)強(qiáng)迫把（農(nóng)村）的權(quán)利收走。

對(duì)此，張?jiān)t指出：“‘三權(quán)分置’可以明確農(nóng)民的土地承包權(quán)，明確后對(duì)于失去原有權(quán)利的擔(dān)心會(huì)更少，這也相當(dāng)于在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中為農(nóng)民吃下一顆‘定心丸’?！?/p>

對(duì)于農(nóng)村土地集體所有制，《意見(jiàn)》視為改革的政策底線，不容許突破，“必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置”，更強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民集體的作用。

葉興慶也曾表示，農(nóng)村土地集體所有是必須堅(jiān)持的底線之一。他認(rèn)為，改變農(nóng)村土地所有制的性質(zhì)，所產(chǎn)生的新問(wèn)題恐怕比其想要解決，或者可能解決的問(wèn)題還要多。

樊明稱，要評(píng)價(jià)這次改革，就要既看過(guò)去，又要看世界。所謂看過(guò)去，就是與過(guò)去比是否在改善；所謂看世界，就是看能否參與全球競(jìng)爭(zhēng)。落腳到“三權(quán)分置”，跟過(guò)去比較，應(yīng)該肯定這是一項(xiàng)比過(guò)去有進(jìn)步的制度安排，但是這種寄希望于建立在土地集體所有制基礎(chǔ)之上，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可謂是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史上前所未有的制度安排，問(wèn)題在所難免。

他說(shuō)，這是一個(gè)全球化不斷向前推進(jìn)的時(shí)代，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)全球一體化也正在不斷形成。這就意味著中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品將更多地參與到全球競(jìng)爭(zhēng)，而背后是農(nóng)業(yè)制度的競(jìng)爭(zhēng)，包括土地制度。西方農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式是建立在私有土地基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場(chǎng)，要是按照中國(guó)的理論來(lái)解釋的話，是土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)合一”。這種制度安排的好處在于，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)合一，克服了土地租佃制度的諸多問(wèn)題，如經(jīng)營(yíng)土地的短期行為；家庭農(nóng)場(chǎng)就意味著經(jīng)營(yíng)者與實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者合一，避免了集體勞動(dòng)的低激勵(lì)和管理成本問(wèn)題。

針對(duì)此，樊明疑慮道，土地制度“三權(quán)分置”下的中國(guó)農(nóng)業(yè)目前面臨的一些困難，在當(dāng)前的土地制度框架下是不可避免的，因?yàn)橛行┚哂兄贫鹊膬?nèi)生性。這也就意味著中國(guó)的土地制度改革仍無(wú)窮期。