“分類管理”，破解民辦教育發(fā)展難題

董圣足

日前，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的決定，這是我國(guó)民辦教育史上具有里程碑意義的事件。

這次修法的核心命題是對(duì)接國(guó)際慣例，對(duì)民辦學(xué)校按照是否要求取得辦學(xué)收益，在立法上劃分為營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人兩大類型，并采取基于公平而有差別的鼓勵(lì)與扶持政策。其目的在于調(diào)適法律架構(gòu)，破解制約民辦學(xué)校發(fā)展的最大瓶頸——“非驢非馬”的法人屬性問(wèn)題，理順行政監(jiān)管體系，落實(shí)相應(yīng)政策措施。

然而，由于配套制度滯后，加上正面解讀不夠，當(dāng)下不少業(yè)界人士尤其是民辦學(xué)校的舉辦者，在對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類管理的必要性和可行性問(wèn)題的認(rèn)知上仍存較大分歧。按照法定分類標(biāo)準(zhǔn)，舉辦者如選“非營(yíng)利性”，固然可以享有諸多優(yōu)惠政策，但也意味著要放棄“合理回報(bào)”和對(duì)學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)的控制權(quán)，有人因此戲稱這是“活著不分錢，死了不分財(cái)”；而如選“營(yíng)利性”，雖可獲得更大辦學(xué)自主權(quán)并保有剩余財(cái)產(chǎn)處置權(quán)，但也面臨清產(chǎn)核資、稅負(fù)加重、扶持減弱等問(wèn)題。有的舉辦者認(rèn)為，在具體分類扶持政策還不甚明朗的情況下，選擇非營(yíng)利性可能是“等死”，而選擇營(yíng)利性則無(wú)疑是“找死”，為此感到無(wú)所適從、難以抉擇。當(dāng)然，也有舉辦者認(rèn)為，相比較而言，選擇營(yíng)利性可能只是“短痛”，而選擇非營(yíng)利性則可能是“長(zhǎng)痛”，為此主張選擇走營(yíng)利性辦學(xué)道路。此外，還有業(yè)界大佬提出，雖然修法已經(jīng)完成，但出于對(duì)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性考慮，要允許舉辦者“維持現(xiàn)狀”，尊重其“不做選擇”的權(quán)利，認(rèn)為過(guò)早要求民辦學(xué)?！斑x邊站隊(duì)”，消除政策的灰色地帶，不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦學(xué)積極性，甚至?xí)按偻恕泵褶k教育發(fā)展。

以上種種似是而非的觀點(diǎn)，其實(shí)是對(duì)分類管理的歷史背景及現(xiàn)實(shí)意義缺少深入考察和全面理解造成的。事實(shí)上，對(duì)民辦（私立）學(xué)校實(shí)施營(yíng)利性與非營(yíng)利性分類管理，是國(guó)際上不少國(guó)家及地區(qū)的通行做法?，F(xiàn)實(shí)中，“民辦非企業(yè)單位”這樣一種模糊不清的法人定位，一直讓民辦學(xué)校遭遇身份尷尬。其一，雖然名義上是“民非單位”，而在現(xiàn)實(shí)中則往往被當(dāng)作企業(yè)對(duì)待，在用地、基建、信貸和稅收等方面很難也很少能享有與公辦學(xué)校同等的優(yōu)惠政策。其二，法人屬性不清還導(dǎo)致教師身份不明、待遇不公，影響了師資隊(duì)伍建設(shè)。其三，產(chǎn)權(quán)制度缺損，缺少對(duì)投資者權(quán)益的有效保護(hù)，制約了更多社會(huì)資源轉(zhuǎn)化為教育資源。其四，現(xiàn)有法人定位既將民辦學(xué)校納入形式上的“非營(yíng)利法人”序列，又允許出資者可從辦學(xué)結(jié)余中獲取合理回報(bào)，且對(duì)于舉辦主體規(guī)定很模糊，也造成了行政管理上的混亂。理論和實(shí)踐都表明，從立法和行政規(guī)制上對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類管理，是從源頭上破解我國(guó)民辦學(xué)校法人屬性不清、相關(guān)政策難以落實(shí)的根本舉措。

新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》從促進(jìn)和規(guī)范民辦學(xué)校健康發(fā)展角度，清晰界定了營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)，第一次以負(fù)面清單方式開放了營(yíng)利性教育的準(zhǔn)入范圍，總體上確立了兩類學(xué)校所適用的不同扶持政策體系，進(jìn)一步細(xì)化了學(xué)校法人治理及規(guī)范管理方面的規(guī)定，同時(shí)實(shí)事求是地明確了存量民辦學(xué)校剩余資產(chǎn)的歸屬問(wèn)題，并對(duì)現(xiàn)有學(xué)校存續(xù)及轉(zhuǎn)設(shè)事宜作出了妥善安排。所有這些，都是民辦教育治理制度的重要變革和創(chuàng)新。

相信在不久的將來(lái)，隨著國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委若干配套文件的集中出臺(tái)，以及各地按照新法授權(quán)所研制的系列補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)措施的陸續(xù)推出，民辦學(xué)校分類管理改革必將平穩(wěn)有序推進(jìn)，民辦教育事業(yè)發(fā)展將“春暖花開”！