基于產(chǎn)權(quán)約束的基層養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)化配置研究

賈海彥 張紅鳳

一、引言

自2006年“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”被官方提出以來，雖做了數(shù)次修訂，并作為主流概念被廣泛接受，但仍存在核心功能不夠明確、目標(biāo)人群較為模糊、內(nèi)部諸要素呼應(yīng)性較差、運(yùn)行機(jī)制開放性不足等問題（董紅亞，2012[1]），尤其對基層養(yǎng)老服務(wù)資源的配置缺乏指導(dǎo)性和操作性意見。從資源配置視角來看，要構(gòu)建“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”（2013年政府文件），不僅要在頂層設(shè)計(jì)層面實(shí)現(xiàn)對資源的整體規(guī)劃和宏觀布局，在基層社區(qū)層面，面對有限的養(yǎng)老服務(wù)資源，如何實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的資源配置與管理，更是體系建設(shè)的關(guān)鍵。

我國當(dāng)前的基層行政管理體制與養(yǎng)老服務(wù)資源的產(chǎn)權(quán)特性并不匹配，難以提供優(yōu)化產(chǎn)權(quán)的約束機(jī)制，政府、市場、社會(huì)自治力量等多方的責(zé)權(quán)利邊界模糊，基層的資源分布格局離散化現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，有必要從產(chǎn)權(quán)約束視角對“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”內(nèi)的基層資源配置問題進(jìn)行深層次剖析，探尋能夠優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的有效約束機(jī)制，設(shè)計(jì)能夠?qū)⒄?、市場和社?huì)自治力量有效融合，并能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)一般化管理和精細(xì)化管理相結(jié)合的最優(yōu)制度安排，為推動(dòng)基層社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供科學(xué)的實(shí)踐性指導(dǎo)。

二、養(yǎng)老服務(wù)資源的有限產(chǎn)權(quán)及約束條件

從一般意義來看，根據(jù)所有權(quán)的屬性，可以將養(yǎng)老服務(wù)資源分為三大類型:（1）自有資源。老年人自身擁有的私人財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)資源，如養(yǎng)老金、自有住房、能夠提供照護(hù)的家庭內(nèi)部人力資源，以及其他能夠滿足老年人精神慰藉的各類資源等。（2）市場資源。由市場主體所有的，可以通過市場交易方式獲得的養(yǎng)老服務(wù)資源，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織等提供的各類收費(fèi)型養(yǎng)老服務(wù)資源。（3）社會(huì)資源。由政府或社會(huì)非營利組織所有并提供的，各類公益性的、免費(fèi)型養(yǎng)老服務(wù)資源。據(jù)此，資源的產(chǎn)權(quán)主體通常指老年人自身、家庭組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、各層級政府、社會(huì)公益組織等，根據(jù)資源的產(chǎn)權(quán)屬性，各自承擔(dān)或享有生產(chǎn)、提供、管理或者受益的權(quán)利。

這種邏輯清晰的產(chǎn)權(quán)優(yōu)化，是建立在能夠完全界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)各主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系的假設(shè)前提下的，并作為糾正資源配置市場失靈的有效對策。這也是巴澤爾（1997）[2]所認(rèn)為的法定權(quán)利，是經(jīng)濟(jì)生活中實(shí)現(xiàn)權(quán)利的依據(jù)。但法定權(quán)利在經(jīng)濟(jì)生活中很難完全實(shí)現(xiàn)。巴澤爾指出，由于界定產(chǎn)權(quán)有資源耗費(fèi)，存在著交易成本，人們不可能不考慮界定產(chǎn)權(quán)的邊際成本與邊際收益，當(dāng)二者相等時(shí)，理性的產(chǎn)權(quán)人顯然不會(huì)要求進(jìn)一步界定產(chǎn)權(quán)，因此，產(chǎn)權(quán)界定是相對的。同時(shí)，在一個(gè)已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)中，權(quán)利的產(chǎn)生是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，即產(chǎn)權(quán)是不斷產(chǎn)生并不斷放棄的。這些概念要求我們必須重新認(rèn)識養(yǎng)老服務(wù)資源的產(chǎn)權(quán)問題。

養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)是老年照護(hù)，分為一般性的生活照料和專業(yè)化的護(hù)理服務(wù)兩個(gè)層次。有別于其他產(chǎn)權(quán)屬性穩(wěn)定的資源，從動(dòng)態(tài)視角來看，養(yǎng)老服務(wù)資源一開始僅限于一般性生活照料，家庭成員即可提供，是為家庭私有的普通物質(zhì)資源或人力資源。隨著生活水平的提高，對養(yǎng)老服務(wù)的需求逐漸趨于專業(yè)化，擁有專業(yè)化服務(wù)資源的市場主體日漸興盛，由于有價(jià)格機(jī)制的約束，資源的產(chǎn)權(quán)界限也十分明晰。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變化以及社會(huì)對老年福利事業(yè)價(jià)值訴求的升華，養(yǎng)老服務(wù)資源的供給日益充裕，其產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成要素和產(chǎn)權(quán)主體逐漸分離并多樣化:一方面，家庭、企業(yè)擁有的養(yǎng)老資源出現(xiàn)外溢，進(jìn)入公共領(lǐng)域；另一方面，由政府或社會(huì)公共組織提供的具備公共產(chǎn)品屬性的社會(huì)性養(yǎng)老服務(wù)資源也逐漸增多。

根據(jù)巴澤爾對公共資源（共同財(cái)產(chǎn)）的界定，養(yǎng)老服務(wù)資源擁有多種屬性并發(fā)生割裂，那些被所有者放棄的，進(jìn)入公共領(lǐng)域的即為公共養(yǎng)老服務(wù)資源，既非使用不受任何限制的純公共資源，也非被公共部門明確擁有的資源。例如:原為家庭私有的家庭人力資源，隨著家庭結(jié)構(gòu)的核心化、小型化，逐漸外溢到公共領(lǐng)域，成為市場人力資源（如從事專業(yè)護(hù)理的雇用勞動(dòng)者）或社會(huì)公共人力資源（如志愿者）；市場資源和政府部門控制的“公有資源”，隨著市場與政府及社會(huì)組織合作方式的多樣化，產(chǎn)權(quán)屬性也發(fā)生了分裂，部分轉(zhuǎn)化為多主體所有的共同資源。如此，各類潛在的尋租者面對日益增加的交易成本，不得不在獲得、保持或放棄資源權(quán)利之間不斷進(jìn)行選擇，不再能夠自由地以合法或合理方式對之行使所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)發(fā)生“稀釋”，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不斷變動(dòng)，資源配置低效或無效成為常態(tài)。

當(dāng)然，產(chǎn)權(quán)的相對性和動(dòng)態(tài)演變并不意味著產(chǎn)權(quán)無法進(jìn)行徹底地清晰界定，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的概念來看，任何特定資源的產(chǎn)權(quán)都是由不同權(quán)項(xiàng)組成，都有一個(gè)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)約束（黃少安，1997[3]）。在考慮交易成本的前提下，如果產(chǎn)權(quán)權(quán)利約束中的各項(xiàng)權(quán)利能夠清晰歸屬到產(chǎn)權(quán)主體，那產(chǎn)權(quán)就得到了完整界定。雖然傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，對產(chǎn)權(quán)施加約束會(huì)“稀釋”產(chǎn)權(quán)，減少財(cái)產(chǎn)價(jià)值，但巴澤爾對此進(jìn)行反對，認(rèn)為適當(dāng)?shù)募s束可以實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值的最大化。張五常（2001）[4]也認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)合約是選擇的結(jié)果，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的績效是與現(xiàn)實(shí)約束條件密切相關(guān)的。因此，需要選擇適當(dāng)?shù)募s束條件，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明晰產(chǎn)權(quán)邊界，實(shí)現(xiàn)資源配置的價(jià)值最大化。

既然如此，尋找能夠有效界定資源產(chǎn)權(quán)的約束條件，就成為優(yōu)化資源配置問題的關(guān)鍵。約束條件大致有如下三類:（1）產(chǎn)權(quán)界定的成本和收益約束。對于那些進(jìn)入“公共領(lǐng)域”的養(yǎng)老服務(wù)資源，權(quán)利變更的交易成本大于零，不可能達(dá)到邊際成本等于邊際收益的均衡狀態(tài)；對于政府、市場、社會(huì)組織以及家庭，不得不放棄某些服務(wù)資源，使得資源供應(yīng)不足，而這些不能計(jì)價(jià)的資源，老年人也無權(quán)使用甚或被過度使用。為獲得最大化的資源價(jià)值，交易各方將會(huì)采用不同的博弈方式在投入與獲益之間尋找均衡，產(chǎn)權(quán)的界定是動(dòng)態(tài)化的。（2）組織內(nèi)部或個(gè)人自愿接受的非市場性約束。從比較優(yōu)勢來看，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種服務(wù)模式的劃分，體現(xiàn)了專業(yè)分工的特色:居家為基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)為支撐，社區(qū)為平臺，社會(huì)服務(wù)為依托。只有多方聯(lián)動(dòng)，例如將之納入基層社區(qū)多元主體自治模式下，各方主體獲得足夠多的剩余索取權(quán)，才能生產(chǎn)出綜合性、持續(xù)性的照護(hù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)多方共贏，這也是各主體自愿接受的非市場性約束。（3）根據(jù)比較優(yōu)勢實(shí)施的排他性規(guī)定。巴澤爾認(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)分割并由不同主體擁有的情況下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行排他性規(guī)定，來避免主體之間發(fā)生的侵權(quán)行為。對于養(yǎng)老服務(wù)資源，即應(yīng)當(dāng)根據(jù)分割了的權(quán)項(xiàng)屬性，讓具有管理比較優(yōu)勢的當(dāng)事人獲得相應(yīng)屬性的權(quán)利，例如，在政府與市場合作化程度較高的經(jīng)濟(jì)體下，養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)一般交由市場主體，政府只作為提供者和管理者來行使資源配置權(quán)和管理權(quán)。

這些約束條件，要求養(yǎng)老服務(wù)這種“共同資源”的多個(gè)尋租者必須具備自己的合同子集，這些合同的形式多樣，子集之間互相協(xié)調(diào)整合，構(gòu)成組織——“合同網(wǎng)”（Alchian和Demsetz，1972[5]）， 這也是各尋租者之間動(dòng)態(tài)博弈的結(jié)果。從現(xiàn)實(shí)來看，這種組織可以通過“自上而下”的行政力量與“自下而上”的社會(huì)自治力量的結(jié)合，使養(yǎng)老服務(wù)資源主體發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，根據(jù)基層社區(qū)多變的客觀情況，實(shí)現(xiàn)各種形式的分工與合作，實(shí)現(xiàn)對資源的精細(xì)化布局與管理，從而優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，也契合了“體系”建設(shè)的內(nèi)涵。

三、我國養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與約束條件的交互檢驗(yàn)

現(xiàn)代社會(huì)，老年人口的分布與構(gòu)成，呈現(xiàn)明顯的職業(yè)、教育文化、生活習(xí)慣等特征，而養(yǎng)老服務(wù)資源也因產(chǎn)業(yè)群、產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)聚集為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色形成塊狀結(jié)構(gòu)與區(qū)域分布。因此，必然要考慮產(chǎn)業(yè)特征、人群特征，對養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行更加精細(xì)化配置，這也是政府介入產(chǎn)權(quán)安排與社會(huì)自治力量相結(jié)合的必然要求。這一要求，需要“養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化”和“基層約束條件修正”之間進(jìn)行雙重動(dòng)態(tài)的交互式檢驗(yàn)，從而找到適合對方的最優(yōu)格局。這一漫長的試錯(cuò)過程，在我國的養(yǎng)老服務(wù)資源基層配置工作中得到了充分的實(shí)踐。

自2006年官方正式提出建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系以來，我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)歷了一場以“行政導(dǎo)向”、“供給導(dǎo)向”為主的大躍進(jìn)式發(fā)展歷程。這種粗放式發(fā)展模式干擾了資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和約束條件之間交互試錯(cuò)的自發(fā)過程，資源產(chǎn)權(quán)內(nèi)部權(quán)項(xiàng)搭配出現(xiàn)錯(cuò)位，約束條件也未能及時(shí)建立，最終導(dǎo)致資源分布格局的離散化。

養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)屬性的改變，使得進(jìn)入公共領(lǐng)域的資源日益增多，越來越多的潛在尋租者希望能夠共同擁有或分割有限的服務(wù)資源。但是有效的約束條件卻未能及時(shí)建立，致使不但經(jīng)濟(jì)權(quán)利難以界定，法定權(quán)利也模糊不清。例如，在我國當(dāng)前政府主導(dǎo)發(fā)展模式下，大多數(shù)地方政府集養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者、提供者和管理者于一身，職責(zé)繁多，負(fù)擔(dān)沉重，與市場邊界不清。以山東省為例，在2014年山東省已投入運(yùn)營的2 264家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，由政府興辦的有1 489家，由社會(huì)興辦的有690家，由政府與社會(huì)合辦的有59家；在427家在建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，由政府興辦的有180家，由社會(huì)興辦的有182家，由政府與社會(huì)合辦的有65家。合并來看，政府興辦的為62%，社會(huì)興辦的為33%，政府和社會(huì)合辦的為5%:政府占了相當(dāng)大比重。經(jīng)營模式大致有公辦公營、公辦民營、民辦公助和民辦民營等，公辦（建）公營的方式占到了總體的70%以上（見圖1）。[6]

圖1 山東省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的興辦主體比例

政府主導(dǎo)經(jīng)營模式的初衷是希望通過控制所有權(quán)來保障養(yǎng)老服務(wù)資源的公益屬性，但政府的非專業(yè)化和固有的低效率使得這一權(quán)利約束條件并未產(chǎn)生如期效果。過度控制也不適合已經(jīng)產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)分割的共同資源屬性，抬高了市場主體、社會(huì)自治力量獲得資源產(chǎn)權(quán)的交易成本，例如對民營資本的進(jìn)入產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營能力一般要高于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但所獲得的財(cái)政補(bǔ)貼卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公辦機(jī)構(gòu)。2014年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，山東省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所獲地方各級政府財(cái)政補(bǔ)貼占全年總收入的31.48%，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的這一數(shù)字僅為10.22%（見圖2）。高的財(cái)政補(bǔ)貼率，并未引來高的經(jīng)營績效。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源利用率不高、經(jīng)營績效低下成為普遍現(xiàn)象。目前山東省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率不足六成，有的才二三成。一方面是供不應(yīng)求，另一方面是住不起、住不滿，民辦養(yǎng)老院一般費(fèi)用較高，公立養(yǎng)老院又供給嚴(yán)重不足，住不起、住不進(jìn)、住哪里，成為很多老年人的“養(yǎng)老之憂”。[6]

圖2 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年收入構(gòu)成比較

政府對養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)的過度控制，還體現(xiàn)在對建設(shè)用地的管制、價(jià)格的管制、服務(wù)內(nèi)容的管制等諸方面，“管辦”不分離。這種有害的產(chǎn)權(quán)約束，極大地限制了其他主體的行動(dòng)自由，“稀釋”了養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)，造成了資源價(jià)值的浪費(fèi)， “政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”的原則并未真正體現(xiàn)，無益于養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，限制了市場化程度的提高，束縛了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與約束條件之間的非良性互動(dòng)，最終導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)資源分布格局的離散化，主要表現(xiàn)為服務(wù)主體的離散、服務(wù)項(xiàng)目的離散和服務(wù)信息的離散三個(gè)方面。

從服務(wù)主體來看，主要是居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三大養(yǎng)老平臺互不搭界、各自為政。居家養(yǎng)老被簡單地認(rèn)為家庭居住地的養(yǎng)老服務(wù)，缺乏社區(qū)服務(wù)的依托，與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老差別不大，社會(huì)化的意義難以體現(xiàn)；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要體現(xiàn)在文化娛樂、保潔等淺表層面，具有規(guī)模小型化、管理人員就近弱勢化、經(jīng)營簡單化等特點(diǎn)，難以提高服務(wù)的專業(yè)程度；大多數(shù)機(jī)構(gòu)都是小作坊式的經(jīng)營模式，自成一體，相對封閉，信息資源也缺乏有效溝通的渠道，而大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往“孤軍獨(dú)秀”，無法與小型機(jī)構(gòu)形成產(chǎn)業(yè)化連鎖經(jīng)營，規(guī)模效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)。

從服務(wù)項(xiàng)目來看，我國對不同類型的養(yǎng)老服務(wù)資源采取分級分類的行政管理體制，“醫(yī)、養(yǎng)、康、護(hù)”分屬于不同的管理領(lǐng)域，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老設(shè)施等歸民政部門管，老年人醫(yī)療、康復(fù)等服務(wù)歸衛(wèi)生計(jì)生部門管，老年家政服務(wù)（注冊公司）又歸工商局管。這種分塊管理模式，加大了資源間的協(xié)調(diào)成本，難以實(shí)現(xiàn)資源的共享與合作，造成資源不足與浪費(fèi)并存的現(xiàn)象。

從服務(wù)信息來看，目前我國大多數(shù)基層政府的信息化管理平臺只搭建到市、區(qū)兩級，管理職責(zé)只劃分到條線部門，沒有延伸到老年人居住地的街鎮(zhèn)（社區(qū)），如山東省的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺僅覆蓋到五分之一的縣（市、區(qū)）。同時(shí)，居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)之間的信息系統(tǒng)彼此孤立運(yùn)行，數(shù)據(jù)重復(fù)錄入，形成了一個(gè)個(gè)信息孤島，造成數(shù)據(jù)不一致、數(shù)據(jù)不完整等諸多弊端。信息網(wǎng)絡(luò)平臺的狹窄和封閉，難以實(shí)現(xiàn)管理重心的下移和城鄉(xiāng)全覆蓋。

可見，僵化的行政性分級分塊管理體制，無法使行政力量重心觸及基層，難以與“自下而上”的社會(huì)自治力量有效結(jié)合，對養(yǎng)老服務(wù)資源只能停留在“政府主導(dǎo)型”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和以“政府職能為導(dǎo)向”的一般化管理，無法與市場和社會(huì)力量形成合作協(xié)力，實(shí)現(xiàn)對資源的精細(xì)化管理，更無法促成養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈和集成化運(yùn)營。因此，在我國基層社區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與約束條件之間并未形成良性的交互式修正關(guān)系，而是分道揚(yáng)鑣，漸行漸遠(yuǎn)。

四、基層網(wǎng)格化管理——一種資源優(yōu)化配置的產(chǎn)權(quán)安排

政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)治理需求“合理對接”，要求創(chuàng)建能夠容納多個(gè)尋租者合同子集的合同網(wǎng)作為約束條件，這一約束條件蘊(yùn)含的是一種“扁平化-開放型”公共權(quán)力構(gòu)架。相比傳統(tǒng)的“垂直型-封閉性”科層制度，扁平化管理構(gòu)架使政府與外部行動(dòng)者的關(guān)系由管制與控制重構(gòu)為交易、協(xié)商甚至被賦權(quán)的關(guān)系，基層政府擁有了更多的自由裁量權(quán)，可以去動(dòng)態(tài)處理那些進(jìn)入“公共領(lǐng)域”的養(yǎng)老服務(wù)資源，有效適應(yīng)產(chǎn)權(quán)的有限性特征。扁平化的另一個(gè)特征就是引入企業(yè)界的管理創(chuàng)新和實(shí)行信息化改造，在政府內(nèi)部進(jìn)行結(jié)構(gòu)與流程再造，更多采取自下而上和橫向的協(xié)調(diào)（敬乂嘉，2010[7]）。

當(dāng)前正在我國基層政府大力推廣的網(wǎng)格化社區(qū)管理模式，恰好符合“扁平化-開放型”制度構(gòu)架的內(nèi)涵，它融合了治理網(wǎng)絡(luò)、分權(quán)、對基層雇員的賦權(quán)、電子政府、一站式服務(wù)、多部門協(xié)作、圍繞服務(wù)對象和目標(biāo)的組織與項(xiàng)目建構(gòu)等要素。這一合同網(wǎng)式的約束條件，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)界定的成本-收益約束、自愿接受的非市場性約束和強(qiáng)制的排他性約束等三類約束功能。根據(jù)基層養(yǎng)老服務(wù)具體事件的管理，服務(wù)資源及事件受益對象的空間、時(shí)間分布，動(dòng)態(tài)地優(yōu)化資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)高效配置:以老年人所在的養(yǎng)老居住地（家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)）為資源配置的末端節(jié)點(diǎn)（基礎(chǔ)單元），社區(qū)服務(wù)管理為家庭養(yǎng)老資源、社區(qū)養(yǎng)老資源、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源的整合、調(diào)配、輸送的平臺網(wǎng)絡(luò)。實(shí)現(xiàn)資源要素在人際間、區(qū)域間的緊密呼應(yīng):在居住點(diǎn)，老年人可以自由選擇是否轉(zhuǎn)移；在服務(wù)內(nèi)容，老年人可以根據(jù)自身情況自由選擇服務(wù)的層級。這正是以居家為基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)為支撐、社區(qū)為平臺、社會(huì)服務(wù)為依托提供綜合性、持續(xù)性的照護(hù)服務(wù)的“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”的真實(shí)內(nèi)涵。

從目前運(yùn)行較為成功的案例（如北京東城區(qū)等）來看，基層養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)格化管理可以在成熟的城市社區(qū)管理網(wǎng)格基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)職能共享和功能疊加。對此，本文從四級網(wǎng)格責(zé)任體系和三層網(wǎng)格的管理組織結(jié)構(gòu)入手予以分析，初步探索這一制度創(chuàng)新工作。

1.四級網(wǎng)格責(zé)任體系（見圖3）。

在城市社區(qū)管理網(wǎng)格設(shè)計(jì)中，將市（區(qū)）、街道辦事處、居民委員會(huì)三級政府組織和社區(qū)自治力量納入，形成四級責(zé)任體系。這種強(qiáng)制排他性的責(zé)任分權(quán)組織構(gòu)架，考慮了各級行政主體的管理專業(yè)優(yōu)勢，給基層政府以足夠的決策空間，通過向社會(huì)放權(quán)，使社區(qū)自治力量也獲得了足夠多的自愿性約束，積極性亦得以充分調(diào)動(dòng)。

市、區(qū)兩級政府是網(wǎng)格責(zé)任體系的龍頭，作為城市管理中心，承擔(dān)服務(wù)地理范圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)資源的指揮、協(xié)調(diào)職能，不干預(yù)社區(qū)具體養(yǎng)老事務(wù)的生產(chǎn)和提供環(huán)節(jié)，但對各社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的流程進(jìn)行總體調(diào)控，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督軸心”與“調(diào)度軸心”雙軸心并重。

街道辦事處作為最低一級的政府機(jī)構(gòu)，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)格化信息管理平臺:對上承接政府的行政管理，接受上級管理中心的監(jiān)督；對下作為養(yǎng)老服務(wù)的提供者，具體執(zhí)行和管理社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)，為社區(qū)老年人提供接受政府管理的窗口。

居民委員會(huì)是養(yǎng)老服務(wù)的自治基礎(chǔ)，搭建社區(qū)平臺，負(fù)責(zé)根據(jù)社區(qū)老年人的單個(gè)或多個(gè)核心養(yǎng)老需求，收集信息，協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、整合各類具體養(yǎng)老服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源和服務(wù)與服務(wù)對象之間的網(wǎng)格化匹配，突出社區(qū)的自治作用。

城市基層自治網(wǎng)絡(luò)，匯集了服務(wù)地理范圍內(nèi)外的基礎(chǔ)力量、特色力量和專業(yè)力量。由網(wǎng)格化信息管理平臺將相關(guān)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)性服務(wù)機(jī)構(gòu)、商業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿組織、業(yè)主委員會(huì)、家庭等服務(wù)資源和組織進(jìn)行信息化和數(shù)字化管理，鼓勵(lì)按照各自的營運(yùn)性質(zhì)和專業(yè)特色，采取PPP、BOT或品牌連鎖經(jīng)營等多種合作方式，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的形成，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的集成化運(yùn)營，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)化、市場規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展。

圖3 養(yǎng)老服務(wù)四級網(wǎng)格責(zé)任體系

2.三層網(wǎng)格的管理組織結(jié)構(gòu)（見圖4）。

養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)屬性的細(xì)化，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事件管理主體定位、事件處置主體定位和服務(wù)對象定位來進(jìn)行網(wǎng)格布局，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。在具體的制度安排上，將單元網(wǎng)格管理法和部件管理法相結(jié)合，搭建起三層網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu):服務(wù)管理網(wǎng)格、服務(wù)網(wǎng)格、服務(wù)對象網(wǎng)格。服務(wù)管理網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)對“事件”的管理主體定位，服務(wù)網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)對“事件”的處置主體定位，服務(wù)對象網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)對“事件”的空間位置定位。三層網(wǎng)格共享社區(qū)基礎(chǔ)信息庫和信息交互渠道，接受多層級的服務(wù)審核評估，保證管理水平和服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

養(yǎng)老服務(wù)管理網(wǎng)格是基層養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營的管理主體，按照相關(guān)部門的權(quán)責(zé)范圍和信息庫的業(yè)務(wù)處置流程與規(guī)則，確定其業(yè)務(wù)規(guī)范及流程:（1）信息收集。由網(wǎng)格內(nèi)的管理人員進(jìn)行例行巡視，或通過熱線電話、網(wǎng)絡(luò)、電視媒體等渠道，收集網(wǎng)格內(nèi)老年人的各類常規(guī)性（日常生活幫助、日托需求、常規(guī)醫(yī)療照護(hù)、疾病防治等）、突發(fā)性（緊急性醫(yī)療救治、臨終關(guān)懷、養(yǎng)護(hù)糾紛等）養(yǎng)老事件，上報(bào)監(jiān)督中心。（2）案卷建立。由監(jiān)督中心對接受的各類事件，按照“醫(yī)、養(yǎng)、康、護(hù)”的內(nèi)容進(jìn)行鑒別立案，并按照事件的緊急程度和服務(wù)照護(hù)的專業(yè)等級劃分，明確對應(yīng)的處置方式，并上報(bào)指揮中心。（3）任務(wù)派遣。由指揮中心根據(jù)事件內(nèi)容歸屬，協(xié)調(diào)指揮相關(guān)的專業(yè)主體，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)、醫(yī)療部門、志愿組織甚至家庭等，派遣相關(guān)業(yè)務(wù)人員。（4）任務(wù)處理。由專業(yè)人員對任務(wù)進(jìn)行處理。（5）處理反饋。任務(wù)處理完畢后，將事件的處置結(jié)果反饋到提交對象手中。（6）核實(shí)結(jié)案。監(jiān)督中心收到反饋即派監(jiān)督員去現(xiàn)場進(jìn)行核查，將核查結(jié)果與處理結(jié)果核實(shí)一致后予以結(jié)案。這種閉環(huán)式的管理流程，不但實(shí)現(xiàn)了信息的傳輸與共享，也使得服務(wù)資源可以在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間流動(dòng)和轉(zhuǎn)化，使老年人足不出戶就可以在家和社區(qū)內(nèi)接受多元化的養(yǎng)老服務(wù)。老年人也可以在信息聯(lián)網(wǎng)的社區(qū)間自由流動(dòng)，極大地提高了資源的使用效率和問題處理的能力，信息平臺產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù)，也成為綜合評價(jià)的重要指標(biāo)。

現(xiàn)實(shí)中，養(yǎng)老服務(wù)管理網(wǎng)格和養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)格需要協(xié)同運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)縱向上的組織權(quán)力線和橫向上的業(yè)務(wù)線的網(wǎng)格化交織。這種網(wǎng)格化交織的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，在責(zé)任主體領(lǐng)域，明確了主體責(zé)任；在責(zé)任交叉領(lǐng)域，明確了同體責(zé)任和異體責(zé)任；在責(zé)任空白領(lǐng)域，明確了兜底責(zé)任:養(yǎng)老服務(wù)資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與各主體的責(zé)權(quán)利達(dá)到了較高程度的協(xié)調(diào)一致。

養(yǎng)老服務(wù)對象網(wǎng)格是根據(jù)社區(qū)老年人身份信息、居住地的地理信息等進(jìn)行區(qū)域劃分而形成網(wǎng)格結(jié)構(gòu)，覆蓋養(yǎng)老服務(wù)的最終滿足對象——老年人，每一個(gè)服務(wù)對象網(wǎng)格的服務(wù)需求都有對應(yīng)的服務(wù)網(wǎng)格負(fù)責(zé)滿足。老年人通過方便快捷的交互渠道向管理系統(tǒng)提交需求，獲取對應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)了以需求為導(dǎo)向的服務(wù)理念。

圖4 養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)格化管理組織架構(gòu)

五、結(jié)語

基層養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)格化管理模式克服了以往傳統(tǒng)治理模式的諸多弊端，有效地呼應(yīng)了養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)特性:轉(zhuǎn)變政府職能導(dǎo)向?yàn)槔夏耆诵枨髮?dǎo)向的服務(wù)治理理念，即“為誰提供”；讓來自政府的行政力量和“自下而上”的社區(qū)自治力量，在網(wǎng)格空間內(nèi)找到銜接點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了資源共享、條塊結(jié)合和業(yè)務(wù)協(xié)同，即“誰來提供”；通過信息化的管理手段消除信息孤島，即“如何提供”；提供養(yǎng)老服務(wù)動(dòng)態(tài)的事前預(yù)防、事中控制、事后治理，提高養(yǎng)老服務(wù)的深度和廣度，即“提供什么”。這種公共服務(wù)治理方式，可以使不同的服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)配置主體在不同情境下，處于各自不同的需求（原動(dòng)力），對不同資源客體做出配置決策，實(shí)現(xiàn)了主體間的協(xié)同合作和客體間的平滑銜接，養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與約束條件建立起良性互動(dòng)關(guān)系，優(yōu)化了養(yǎng)老服務(wù)資源的配置格局。

當(dāng)然，扁平化的網(wǎng)格管理結(jié)構(gòu)更多的是在科層制框架基礎(chǔ)上對科層結(jié)構(gòu)的一種修正和完善（俞曉波，2014[8]），自身還存在著較大的改進(jìn)空間。作為修正養(yǎng)老服務(wù)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的約束條件，更需要適應(yīng)變化了的客觀環(huán)境，在原有結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行繼承與發(fā)展，這也在根本上推進(jìn)著基層社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的步伐。

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