民族區(qū)域自治地方單行條例立法：分析與展望

馮飛飛

【摘要】改革開放以來，廣西壯族自治區(qū)所轄12個自治縣共出臺12件單行條例。整體上來看，沒能很好體現(xiàn)出民族特征及地方特色，立法程序和技術(shù)不規(guī)范，主要是由于上位法對單行條例的立法指引不夠明確。為此，應(yīng)加強(qiáng)自治縣單行條例的立法規(guī)范，推進(jìn)立法實(shí)踐，發(fā)揮單行條例在民族區(qū)域法制建設(shè)中的重要作用。

【關(guān)鍵詞】民族區(qū)域自治地方 單行條例 自治條例 地方性法規(guī)

【中圖分類號】D921.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，制定自治條例和單行條例（自治法規(guī)）是民族區(qū)域自治地方、自治機(jī)關(guān)的一項(xiàng)自治權(quán)。自改革開放以來，廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱“廣西”）所轄12個自治縣共出臺了12件單行條例。38年時間，平均每個自治縣僅僅只有一件單行條例得以制定出臺，盡管這是經(jīng)濟(jì)、社會文化因素共同作用的結(jié)果，但也從一個側(cè)面凸顯出了我國自治縣單行條例立法的現(xiàn)實(shí)困境。基于此，文章擬結(jié)合廣西所轄自治縣單行條例的法律文本，對我國民族區(qū)域自治地方單行條例立法進(jìn)行分析與展望。

自治縣單行條例的立法現(xiàn)狀和特點(diǎn)

據(jù)廣西人大網(wǎng)公布，截止目前，廣西先后共出臺了12件民族區(qū)域單行條例，主要集中在金秀瑤族、龍勝各族、恭城瑤族、三江侗族、大化瑤族、巴馬瑤族等自治縣，內(nèi)容涉及森林資源管理、旅游管理、城鎮(zhèn)道路管理、水電庫區(qū)移民安置、野生植物保護(hù)等。同時需要說明的是，隆林各族、三江侗族、羅城松佬族自治縣分別于2001年、2006年、2008年出臺了實(shí)施《中華人民共和國森林法》的若干規(guī)定，這也是民族區(qū)域自治縣單行條例的延伸。作為民族區(qū)域的特別立法產(chǎn)物，上述單行條例立法具有某些鮮明的、帶有共性的特點(diǎn)。

與地方性法規(guī)相比，自治縣單行條例立法數(shù)量較少。前文述及，自改革開放以來的30多年時間，廣西所轄自治縣僅正式頒布了12件單行條例，而同期的地方性法規(guī)卻比較多，從一個側(cè)面反映了民族區(qū)域重地方法規(guī)輕自治條例或單行條例的現(xiàn)象。當(dāng)前，這一現(xiàn)象在民族地方普遍存在，背后有著深層次的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等原因。特別是在當(dāng)前政治體制下，中央層面出臺的法律法規(guī)相對較多，對全國所有地方均具有普適作用，民族自治縣盡管有一定的特殊性，但從本質(zhì)上來看，與我國其他縣市并沒有太大的區(qū)別，直接適用中央或上級的法律規(guī)范，并不會對自治縣固有的一些個性特征造成影響，因此自治縣出臺專門的單行條例的立法意愿就相對要少一些。然而，這一現(xiàn)象容易造成自治縣疏于或怠于啟動單行條例立法，對于一些可立法或不立法的單行條例，自治縣都不再立法；而對于一些應(yīng)該立法的單行條例，也借口于各種原因而放棄了本應(yīng)屬于自治縣應(yīng)有的立法權(quán)力。長此以往，民族區(qū)域自治縣與其他普通縣市也就沒有差異性了。

在立法內(nèi)容方面，沒有很好地體現(xiàn)出民族特征及地方特色。從內(nèi)容來看，目前廣西所轄自治縣的單行條例大都集中在森林資源管理、旅游管理、城鎮(zhèn)道路管理、水電庫區(qū)移民安置、野生植物保護(hù)等方面，即對國家的大政方針結(jié)合自治縣的實(shí)際略作變通，整體體現(xiàn)出的民族自治地方的差異性不強(qiáng)。而對于真正的屬于民族自治特色的一些領(lǐng)域，如民族教育、少數(shù)民族習(xí)俗保護(hù)、民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，很少或幾乎沒有涉及，不利于民族自治區(qū)域的生態(tài)多樣化保護(hù)和更廣泛意義上的社會公平。我國之所以賦予了民族自治縣一定權(quán)限的單行條例立法權(quán)，根本出發(fā)點(diǎn)就在于體現(xiàn)出一些自治縣與全國其他普通縣市的差異性，特別是對一些自治事宜，如獨(dú)特的民族文化、相對落后的民族經(jīng)濟(jì)等，給予一定政策上的補(bǔ)強(qiáng)，但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景下，卻沒有得到充分發(fā)揮與拓展。

立法程序和立法技術(shù)不規(guī)范。與全國人大出臺的規(guī)范法律文本相比，廣西所轄自治縣單行條例的法律文本普遍存在著法律體系結(jié)構(gòu)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，立法語言運(yùn)用方面不夠規(guī)范，存在著脫離實(shí)際、可操作性不強(qiáng)等弊端。特別是很多單行條例立法模式與普通地方法規(guī)沒有區(qū)別，這些均不利于單行條例的貫徹執(zhí)行。另外，根據(jù)我國自治區(qū)單行條例的立法體例要求，理應(yīng)按照規(guī)范立法程序操作，盡可能地吸收廣泛的群眾基礎(chǔ)。然而具體操作過程中，一些民族自治縣卻沒有很好地吸引少數(shù)民族居民廣泛參與，很少進(jìn)行立法聽證程序，也沒有到居民身邊宣講法律，僅由政府相關(guān)部門起草，在一定范圍內(nèi)征求意見后，若沒有大的異議，就付諸自治縣人民代表大會表決。由于社會群眾的從眾心理，自治區(qū)單行條例很容易得到人大通過，但由于立法上的不足，在之后具體實(shí)施過程中立法技術(shù)不規(guī)范就逐漸顯現(xiàn)出來，由此造成法律的科學(xué)性和規(guī)范性不足，需要后續(xù)的補(bǔ)充規(guī)定來進(jìn)行配套實(shí)施，這在某種程度上也限制了單行條例在自治縣社會管理和發(fā)展中的良好效能實(shí)現(xiàn)。①

自治縣單行條例立法不足的原因分析

相對于地方法規(guī)，我國自治區(qū)自治縣單行條例目前處于相對弱勢地位，有著深刻的時代背景和法制原因。我國正處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)、社會、法律、文化等方面的薄弱與不足，造成了自治區(qū)單行條例立法的現(xiàn)實(shí)困境；但可以預(yù)期的是，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會的不斷發(fā)展，居民素質(zhì)的不斷提升，再加上少數(shù)民族自治縣民主政治的持續(xù)推進(jìn)，這必將會倒逼我國包括單行條例在內(nèi)的民族區(qū)域立法邁入新的歷史階段。

上位法對單行條例的立法指引不夠明確。根據(jù)《立法法》第六十四條規(guī)定，中央下屬的各省、市、自治區(qū)等地方政府機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律規(guī)定，進(jìn)行地方法規(guī)立法，報(bào)上級人大常委會備案即可。根據(jù)《立法法》第六十六條規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣可以根據(jù)國家授權(quán)，對法律規(guī)定的一些事務(wù)進(jìn)行變通性的自治條例或單行條例立法，報(bào)上級人大常委會批準(zhǔn)并備案。

由此可見，我國民族自治區(qū)域既可以進(jìn)行地方法規(guī)立法，也可以進(jìn)行自治條例或單行條例立法，但在實(shí)踐中，這兩者存在一定的區(qū)別：一是在法律變通上，《立法法》只賦予了自治條例或單行條例在此領(lǐng)域立法的權(quán)限，地方法規(guī)是不能對國家法律進(jìn)行變通處理的。二是在批準(zhǔn)程序上，《立法法》顯然通過上級人大常委會的批準(zhǔn)程序，掌握著自治條例或單行條例的規(guī)范運(yùn)作和實(shí)際可控性。這種有所區(qū)別并且不是很明確的立法模式，導(dǎo)致了在一些“非變通”立法方面，自治區(qū)可以在地方法規(guī)和自治條例或單行條例中進(jìn)行選擇，而如何科學(xué)界定，目前還沒有答案。當(dāng)然，基于立法程序的繁瑣度和復(fù)雜性，我國自治區(qū)大都采取地方性法規(guī)的立法模式來進(jìn)行處理，這也是目前民族區(qū)域自治縣單行條例比較少的根本原因。

自治縣在單行條例立法時存在理性規(guī)避。除了上文提到《立法法》對單行條例與地方性法規(guī)在程序上的不一致，導(dǎo)致自治縣盡可能地選擇地方性法規(guī)外，在自治縣具體立法實(shí)踐操作中，出臺單行條例也存在諸多客觀困難。一是根據(jù)我國法律規(guī)定，自治縣的單行條例由自治縣人民代表大會制定。目前，我國各級人大基本上都沿襲每年召開一次會議的傳統(tǒng)（其中也涉及到其它較多的因素），而要想在非常有限的時間內(nèi)，形成代表的共識并表決通過單行條例，其難度是比較大的。由此，除了一些需要變通的、必須要進(jìn)行單行條例立法的事項(xiàng)外，自治縣采取地方性法規(guī)的立法模式，由人大常委會來決定，相對比較容易。

二是單行條例在上報(bào)上級政府時，由于其中的變通事宜可能會存在與上級政府不一致的地方，甚至還可能會有一些利益上的沖突，因此在上級人大常委會批準(zhǔn)時，也會存在一些障礙。而根據(jù)我國當(dāng)前行政層級管理模式和制度實(shí)踐，下級政府會盡量避免與上級的矛盾沖突，長此以往，自治縣制定單行條例的主觀意愿就消失殆盡了。基于此，從“理性人”角度來分析，自治區(qū)制定單行條例，一般會選擇一些與法律法規(guī)、各方利益沒有大的沖突的事宜，通過適當(dāng)變通，以實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。從廣西所轄自治縣目前僅有的12件單行條例的內(nèi)部構(gòu)成也可以看出，其中均帶有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)利益色彩。

自治區(qū)自治條例的缺失，使自治縣單行條例法律依據(jù)相對不足。目前在我國民族區(qū)域立法實(shí)踐中，存在一個不可忽視的現(xiàn)象：包括廣西在內(nèi)的我國五大自治區(qū)域，均沒有制定出臺自治條例。盡管這些省級自治區(qū)域進(jìn)行過相關(guān)努力，草稿也幾易其稿，但最終卻一直未能正式頒布實(shí)行。對于文章所探討的自治縣單行條例立法來說，除了《憲法》及國家法律法規(guī)外，有“小憲法”之稱的自治區(qū)層面的自治條例，是自治縣單行條例的應(yīng)然法律依據(jù)，甚至是最直接、最有力的依據(jù)。而我國目前自治區(qū)自治條例的缺失，在很大程度上限制了自治縣單行條例的制定的可能性。因此，從這個意義上來說，目前廣西12個自治縣僅有12件單行條例，其中也深受自治區(qū)自治條例缺失的影響。

從應(yīng)然的角度而言，自治縣單行條例本身就是一個中央與民族區(qū)域自治地方有效信息溝通和權(quán)力博弈的平臺和場所，并由此實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配的明晰以及相關(guān)利益的均衡。由于自治區(qū)自治條例缺失的現(xiàn)狀，再加之自治縣單行條例嚴(yán)格的報(bào)批程序，事實(shí)上也使得自治縣每次制定單行條例，都必然存在一次博弈、角力，這必然會增加民族區(qū)域自治縣制定單行條例的成本和難度。誠如眾多相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者們所言，自治區(qū)自治條例的重要性不容忽視，對于自治縣單行條例的制定及其作用的發(fā)揮亦凸顯其重要性。②

自治縣單行條例立法的未來展望

隨著改革開放的逐漸深入，我國經(jīng)濟(jì)、社會等各個方面都在不斷地發(fā)展和進(jìn)步。特別是黨的十八大提出的法治中國的制度框架，以及黨的十八屆四中全會確立的依法治國的戰(zhàn)略部署，我們完全有理由對改革開放視域下的社會主義法制建設(shè)抱有期待。展望我國民族區(qū)域自治縣單行條例立法的未來發(fā)展，包括文章所探討的廣西所轄自治縣單行條例，其作為我國民族政策和法律事物的有機(jī)結(jié)合體，一定會伴隨著我國民主法治進(jìn)程而得到蓬勃發(fā)展，指引我國少數(shù)民族地方實(shí)現(xiàn)中國統(tǒng)一管控下的良好的自治效能。

加強(qiáng)自治縣單行條例的立法規(guī)范。第一，明確自治縣單行條例的立法主體。根據(jù)我國現(xiàn)行自治縣單行條例的立法制度設(shè)計(jì)，自治縣人民代表大會作為當(dāng)然的立法主體，但由于在具體立法實(shí)踐中，存在著一些立法事務(wù)輕重緩急的差異，如果全部由自治區(qū)人大來推進(jìn)的話，由于其中過于繁瑣的程序，再加上召開一次全體代表大會也的確不容易，相應(yīng)的立法成本也較高，因此應(yīng)進(jìn)一步明確并完善自治區(qū)單行條例的立法主體制度設(shè)計(jì)，即在堅(jiān)持現(xiàn)有自治縣人民代表大會的基礎(chǔ)上，對于一些非根本性的民族事務(wù)，或法律意義上的重大變通，可以將立法權(quán)賦予自治縣人大常委會，這樣有利于提高單行條例的立法效率，特別是對一些專業(yè)性的問題，由人大常委會這些相對專業(yè)的人員來制定，更能達(dá)到良好的法律效果。

第二，明確自治縣單行條例的立法范圍。前文述及，我國法律在闡述自治條例或單行條例的適用時，將其定義為“依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”，比較原則和籠統(tǒng)，特別是將其與地方性法規(guī)沒有作出嚴(yán)格的區(qū)分，從而使得少數(shù)民族自治區(qū)域立法盡量往地方性法規(guī)方向發(fā)展，這不利于民族立法的發(fā)展和民族事務(wù)的進(jìn)步?；诖?，筆者建議：一是要給地方性法規(guī)與自治條例、單行條例以明確的法律界定，盡量減少兩者之間的交叉或重疊，以便于明確的法律指引。二是要給法律意義上的“變通”以明確的法律定義，即哪些事務(wù)是可以通過自治條例或單行條例進(jìn)行變通的，哪些事務(wù)是絕對不可變通的，這在規(guī)范立法的同時，對自治條例或單行條例的立法范圍界定也有確定的意義。

第三，明確自治縣單行條例的立法程序。明確的程序是自治縣單行條例推進(jìn)的重要保證。但基于目前我國自治縣大都位于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，少數(shù)民族居民的綜合素質(zhì)也有待提升，特別是民主政治參與意識不夠，有時表達(dá)訴求的理性不足，基于個體私利的考量，有時存在不愿參與或過度參與的現(xiàn)象，這樣對自治縣單行條例的規(guī)范立法不利。在當(dāng)前背景下，有必要將自治縣單行條例立法程序設(shè)計(jì)為必要程序和非必要程序，進(jìn)行有所差異性地對待和處理。對于單行條例立法的一些必要程序，如聽證和表決程序，必須確保達(dá)到法律規(guī)范，不折不扣，做到全程記錄并可追溯；而對于單行條例立法的一些非必要程序，如立法設(shè)計(jì)和調(diào)查，可以賦予自治縣相對靈活的操作細(xì)則，允許自治縣結(jié)合自身實(shí)際出臺有所變通的立法程序，如吸引更為廣泛的社會資源參與到立法過程中，將一些專業(yè)法律設(shè)計(jì)委托給法律研究機(jī)構(gòu)，聘請專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)查等，這樣更有利于立法效能的實(shí)現(xiàn)。③

推進(jìn)自治縣單行條例的立法發(fā)展。第一，進(jìn)一步提高自治縣單行條例立法的法制理念。一是要勇于用自治條例或單行條例來更好地處理民族事務(wù)，特別是一些法律法規(guī)和上級規(guī)章與本民族地區(qū)有所出入時，一定要敢于運(yùn)用國家賦予的自治條例或單行條例立法權(quán)限，為本民族地區(qū)爭取合理、合法的權(quán)益。二是要營造民族區(qū)域居民的參與意識，特別注重將民眾的意愿融入到單行條例立法中，并由民眾來決定單行條例的制定實(shí)施與否，從而將現(xiàn)代社會的人權(quán)與法治充分展現(xiàn)出來。三是要積極提高自治立法的積極性和主動性，努力創(chuàng)造有利的立法環(huán)境，加快單行條例的立法步伐。

第二，進(jìn)一步充實(shí)豐富自治縣單行條例的立法內(nèi)容。一方面，貫徹執(zhí)行國家通行的法律法規(guī)是自治區(qū)在推進(jìn)社會管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的應(yīng)然要求。另一方面，根據(jù)我國現(xiàn)行自治地方單行條件的立法制度設(shè)計(jì)，自治縣也要積極主動、依法依規(guī)地推進(jìn)單行條例立法工作。以創(chuàng)制性和變通性為基點(diǎn)，以國家憲法和法律規(guī)范為依據(jù)，以自治條例和地方法規(guī)為支撐，對涉及到自治縣的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)，按照地方性法規(guī)和自治條例或單行法規(guī)進(jìn)行分門別類，重點(diǎn)針對民族生態(tài)多樣化保護(hù)、民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面需要重點(diǎn)保護(hù)和扶持的事務(wù)，進(jìn)行科學(xué)規(guī)范立法，確保自治縣各項(xiàng)事務(wù)都能夠在法治框架內(nèi)得到科學(xué)規(guī)范。

第三，進(jìn)一步完善自治縣單行條例的立法技術(shù)水平。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展語境下，要高度重視立法技術(shù)水平的重要性，通過制度構(gòu)建和專業(yè)人才的保障，確保立法水平和質(zhì)量的提升。因此，對于民族區(qū)域自治縣單行條例立法來說，一方面，要形成科學(xué)化、制度化管理理念，用良好的法律制度來規(guī)范立法，用科學(xué)的發(fā)展理念來保障立法效益的發(fā)揮。另一方面，要加強(qiáng)相應(yīng)的法律、民族、社會事務(wù)方面的人才隊(duì)伍建設(shè)，通過高素質(zhì)的人才來提高立法的質(zhì)量和水平，進(jìn)而推進(jìn)自治縣單行條例立法在實(shí)踐中產(chǎn)生出良好的法治效果。④

（作者單位：中原工學(xué)院信息商務(wù)學(xué)院）

【注釋】

①楊芳：“我國民族自治地方單行條例立法的考察分析”，《理論與改革》，2013年第3期，第178～179頁。

②田聚英：“自治區(qū)單行條例缺失的原因分析”，《理論界》，2014年第1期，第87～89頁。

③吉雅，程建：“新時期自治縣（旗）單行條例的發(fā)展與完善”，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008年第6期，第108～114頁。

④熊文釗，洪偉：“試論單行條例及其變通規(guī)定的制定”，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013年第3期，第86～92頁。

責(zé)編 /王坤娜 韓露（實(shí)習(xí)）