“村民自治拆遷”合法性分析

呂超　韓少?zèng)_

摘 要 隨著我國(guó)城市化建設(shè)的快速推進(jìn)，針對(duì)農(nóng)村集體土地的征收和地上物拆遷活動(dòng)日益增多。為了避免社會(huì)矛盾激化，加快拆遷效率，不少地方在拆遷實(shí)踐中采取了“村民自治、民主決策”的手段，以期突破拆遷瓶頸，打破拆遷僵局。本文通過分析村民自治拆遷的特點(diǎn)，厘清法律屬性、分析法律依據(jù)，以證明自治拆遷行為的合法性。

關(guān)鍵詞 村民 自治拆遷 集體土地 使用權(quán) 收回

作者簡(jiǎn)介：呂超，天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院民商法碩士研究生；韓少?zèng)_，天津市北辰區(qū)人民檢察院助理檢察員，研究方向：檢察理論及實(shí)務(wù)。

中圖分類號(hào)：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-063-02

起初，自治拆遷是不少地區(qū)為破解城中村或舊城區(qū)拆遷改造難題，鼓勵(lì)拆遷片區(qū)村民或居民參與到拆遷改造工作的宣傳發(fā)動(dòng)、規(guī)勸協(xié)調(diào)等活動(dòng)，推動(dòng)拆遷工作順利進(jìn)行。后來在四川省成都市北城拆遷改造工作中發(fā)展出“群眾主體、公開公正、依法依規(guī)”的拆遷工作方法，于2013年4月被《人民日?qǐng)?bào)》1版以“拆遷自治、群眾做主”為題刊載，這是首次由權(quán)威官方媒體提出“群眾自治拆遷”的概念：怎么改，規(guī)劃由政府部門統(tǒng)一定；改不改，選擇由拆遷群眾自治定。①此后，經(jīng)過各地的不斷借鑒、發(fā)展，在農(nóng)村拆遷改造工作中實(shí)際踐行了“村民自治拆遷”的工作方法。

一、 “村民自治拆遷”的概念和特征

（一）“村民自治拆遷”概念

“村民自治拆遷”是指，在城市化進(jìn)程和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，基于公共利益的需要，村集體組織自主并推動(dòng)的，通過整體收回宅基地使用權(quán)及拆除地上房屋，并給予村民回遷安置房以及一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞?，除去集體土地所有權(quán)上的一切負(fù)擔(dān)的行為。在法律性質(zhì)上屬于農(nóng)村宅基地的收回。

（二）“村民自治拆遷”特征

1.村委會(huì)的主導(dǎo)性。村民委員會(huì)作為體現(xiàn)村民自治的基層群眾性自治組織，在村民自治拆遷過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)村民關(guān)系，對(duì)上通報(bào)拆遷情況，對(duì)外與開發(fā)公司簽訂相關(guān)協(xié)議。在整個(gè)拆遷過程，村委會(huì)牽頭制定宅基地上房屋拆遷補(bǔ)償方案并主持召開村民會(huì)議或授權(quán)召開的村民代表會(huì)議多數(shù)表決通過方案，與村民簽訂拆遷補(bǔ)償合同，自行收回集體土地及地上房屋，從而除去集體土地所有權(quán)的一切負(fù)擔(dān)，為后續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展或新農(nóng)村建設(shè)開辟陣地。

2.村民的自愿性。村民自愿是拆遷的前提和關(guān)鍵。要充分尊重村民意愿，積極爭(zhēng)取村民支持，只有在絕大多數(shù)村民自愿的基礎(chǔ)上，才能啟動(dòng)拆遷工作。

3.程序的民主性。宅基地拆遷補(bǔ)償方案的制定與通過、拆遷對(duì)象確定、補(bǔ)償款發(fā)放等各個(gè)環(huán)節(jié)都要由村民代表會(huì)議討論表決，做到拆不拆村民定、補(bǔ)償方案村民議、改造過程村民督，確保村民自治貫穿拆遷整個(gè)過程。

二、“村民自治拆遷”的合法性分析

（一）法理基礎(chǔ)

村民宅基地上建房的權(quán)利來源于宅基地使用權(quán)，而宅基地使用權(quán)在性質(zhì)上屬于一種用益物權(quán)?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行駛和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。依據(jù)《土地管理法》等法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得，通常采取審批的方式，其程序大致包括三個(gè)步驟，即使用權(quán)申請(qǐng)、土地所有人同意、行政審批。②根據(jù)合同基本原理，村民向村委會(huì)提出宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)，即為發(fā)出了要約，而村委會(huì)作為集體土地所有權(quán)人的同意，即為作出承諾。二者作為宅基地使用權(quán)合同的雙方當(dāng)事人，達(dá)成意思表示一致，宅基地使用權(quán)合同即為成立。依據(jù)《合同法》 第44條第2款的規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，合同自批準(zhǔn)、登記等相關(guān)手續(xù)完成時(shí)生效。依此，在宅基地使用權(quán)設(shè)立合同中，縣級(jí)人民政府的批準(zhǔn)就是這一合同生效的特別要件，且這一批準(zhǔn)應(yīng)屬行政確認(rèn)，而非行政許可。③既然宅基地使用權(quán)基于合同而取得，且具有一定福利性，則該所有權(quán)擁有者也就有權(quán)根據(jù)需要收回。④當(dāng)宅基地使用權(quán)被村集體收回，并給與村民適當(dāng)補(bǔ)償后，宅基地上房屋也就失去了權(quán)利基礎(chǔ)，需要被拆除。

（二）法律依據(jù)

1.《土地管理法》第2條規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。第8條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地屬于農(nóng)民集體所有”。也就是說宅基地是村民或個(gè)人住宅占用集體所有土地，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，公民個(gè)人只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。農(nóng)民集體作為該土地所有權(quán)的主體，只要是農(nóng)民集體為了集體的需要、集體的發(fā)展可依法對(duì)土地進(jìn)行集中整理。

2.《土地管理法》第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第24條規(guī)定“宅基地的使用方案經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理”。上訴兩條法律說明農(nóng)民集體為了改善全體村民和群眾的生活條件，加快村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有權(quán)對(duì)村內(nèi)宅基地進(jìn)行集中整合、開發(fā)利用。通過召開村民代表大會(huì)，研究討論具體宅基地整合開發(fā)的實(shí)施方案。

3.《土地管理法》第65條規(guī)定“為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)，并對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”。本條法律明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（即村委會(huì)）為了村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)原批準(zhǔn)用地人民政府批準(zhǔn)，有權(quán)收回土地，土地使用者的需要應(yīng)當(dāng)服從社會(huì)公眾共同的需要。按照《土地管理法》，“村民自治拆遷”是以村委會(huì)為主體經(jīng)各級(jí)政府批準(zhǔn)，對(duì)群眾居住條件進(jìn)行改善，以提升群眾生活質(zhì)量和水平，為村集體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造條件，符合村民利益需要?！段餀?quán)法》第42規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”?！按迕褡灾尾疬w”，一般先要制定完備的拆遷補(bǔ)償方案，保障拆遷群眾的生活，維護(hù)其合法權(quán)益，進(jìn)行合理補(bǔ)償，符合相關(guān)法律要求。

4.《村民委員會(huì)組織法》第29條規(guī)定“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開透明的工作原則”?！段餀?quán)法》第7條規(guī)定“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”。實(shí)行民主集中制，少數(shù)服從多數(shù)，是民主的內(nèi)在要求，村民有權(quán)參加涉及公共事務(wù)和公益事業(yè)等問題的討論決定?！按迕褡灾尾疬w”實(shí)踐中往往需要征得90%以上的群眾同意，充分尊重群眾意愿。

三、結(jié)語

當(dāng)前，國(guó)有土地及地上房屋的拆遷工作已經(jīng)有《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作為依據(jù)。而關(guān)于農(nóng)村拆遷實(shí)踐中大量存在“村民自治拆遷”現(xiàn)象，并無明文規(guī)定，規(guī)范不統(tǒng)一、多有亂現(xiàn)象。本文希望通過法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)的分析，一方面論證“村民自治拆遷”的合法性，另一方面，為“村民自治拆遷”整理出適用的法律，促使依法拆遷。

注釋：

①梁小琴.拆遷自治.群眾做主.人民日?qǐng)?bào).http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2013- 04/ 05/nw.D110000renmrb_20130405_9-01.htm.

②江平.民法學(xué).北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社.2007.386.

③賀日開、李震.宅基地使用權(quán)收回的性質(zhì)研究.湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào).2014（5）.10.

④張澤斌.宅基地使用權(quán)收回的法理和法律依據(jù)分析.法制視點(diǎn).2014（7）.141.

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