新《預(yù)算法》背景下高職院校內(nèi)部預(yù)算管理問(wèn)題探究

（新疆石河子職業(yè)技術(shù)學(xué)院新疆石河子832000）

2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《預(yù)算法》對(duì)高職院校的預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理等方面提出更高的要求，首先要求各預(yù)算單位在編制全口徑本年預(yù)算的基礎(chǔ)上，還要編制3年的滾動(dòng)預(yù)算，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，此外對(duì)績(jī)效管理目標(biāo)及預(yù)算公開(kāi)提出更高的要求。

一、高職院校內(nèi)部預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏準(zhǔn)確性、全面性

首先，預(yù)算管理意識(shí)淡薄，全員參與預(yù)算的意識(shí)不足，認(rèn)為預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，院系及其他部門(mén)只需按要求提供預(yù)算需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，造成財(cái)務(wù)部門(mén)編制出的預(yù)算不切實(shí)際，難以順利執(zhí)行。

其次，預(yù)算編制方法不科學(xué)?！额A(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算編制采用零基預(yù)算法，但除了新設(shè)立的高職院校，其他絕大多數(shù)院校采用的都是定額預(yù)算和增量預(yù)算的方法，按定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)算編制，即單純?cè)谏夏甑幕A(chǔ)上，按一定比例遞增，沒(méi)有充分考慮影響當(dāng)年預(yù)算收支的各種變動(dòng)因素，使個(gè)別預(yù)算編制脫離實(shí)際。此外，由于各部門(mén)可能對(duì)學(xué)校的整體發(fā)展規(guī)劃與本年度工作計(jì)劃缺乏深入研究，導(dǎo)致上報(bào)的預(yù)算基礎(chǔ)資料內(nèi)容不全面，定額標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確、不合理，影響了預(yù)算編制的科學(xué)性和全面性，使預(yù)算和實(shí)際支出差異較大。

（二）預(yù)算編制時(shí)間緊，工作量大，影響了預(yù)算編制質(zhì)量

財(cái)務(wù)部門(mén)要根據(jù)財(cái)政預(yù)算批復(fù)，按照學(xué)校各部門(mén)上報(bào)的預(yù)算數(shù)，進(jìn)行平衡調(diào)整形成內(nèi)部預(yù)算，一般財(cái)政部門(mén)預(yù)算批復(fù)時(shí)間已到當(dāng)年三月，學(xué)校內(nèi)部預(yù)算正處在編制決算的重要時(shí)期，又面臨假期，編制時(shí)間倉(cāng)促，一方面造成年初前三個(gè)月沒(méi)有內(nèi)部預(yù)算，另一方面造成預(yù)算項(xiàng)目不準(zhǔn)確不全面，預(yù)算金額與實(shí)際資金需求差距較大；各部門(mén)沒(méi)有全員參與預(yù)算編制，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)；預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)、編制粗糙，隨意性大，可能導(dǎo)致預(yù)算約束不夠。

（三）預(yù)算剛性不強(qiáng)，“無(wú)預(yù)算不支出”意識(shí)淡薄

1.隨著各大高職院校競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)把很大精力放在招生、教學(xué)、科研上，忽略了預(yù)算管理的重要性。另一方面，由于中央財(cái)政有限、地方財(cái)政支持力度不夠，可能存在對(duì)高職院校預(yù)算不到位、預(yù)算指標(biāo)分解批復(fù)不合理等現(xiàn)象。

2.不能嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)安排支出，存在無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出等問(wèn)題。大多數(shù)院校會(huì)在預(yù)算編制時(shí)保留一定數(shù)額的機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)這部分機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)的審批，會(huì)出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格的情況，各部門(mén)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)未納入預(yù)算的部分向分管領(lǐng)導(dǎo)申請(qǐng)，有些分管領(lǐng)導(dǎo)缺乏全局意識(shí)，可能對(duì)自己分管的業(yè)務(wù)，擴(kuò)大開(kāi)支范圍，提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)；造成預(yù)算的頻繁調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算約束力不夠，不利于執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未建立,或評(píng)價(jià)機(jī)制不完善

在預(yù)算執(zhí)行上，目前大多數(shù)高職院校尚未建立績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，造成預(yù)算執(zhí)行考核、獎(jiǎng)懲缺位，不能保證預(yù)算執(zhí)行效果。雖然一些院校建立了預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)崗位，健全了預(yù)算編制程序，制定了配套規(guī)章制度，但對(duì)二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效考評(píng)往往流于形式，缺乏責(zé)任追究機(jī)制，同時(shí)預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)往往只注重支出的合法性和合規(guī)性審核，對(duì)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性評(píng)價(jià)重視不夠；績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等缺乏實(shí)用性和可操作性。預(yù)算管理中缺乏執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)及配套的監(jiān)督控制機(jī)制，在執(zhí)行過(guò)程中未進(jìn)行差異分析與糾偏，容易導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行緩慢、年底突擊花錢(qián)、資金使用效益不高等問(wèn)題。

二、加強(qiáng)高職院校內(nèi)部預(yù)算管理的建議

（一）采用嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算編制程序和方法

首先，強(qiáng)化全員參與意識(shí)，加強(qiáng)預(yù)算管理制度建設(shè)。預(yù)算管理是一項(xiàng)綜合性工作，涉及到學(xué)校各院系、各部門(mén)的每項(xiàng)具體工作的資金分配與使用，從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，都需要全體人員參與。為此，高職院校要組織全員認(rèn)真學(xué)習(xí)新《預(yù)算法》，樹(shù)立“收入一個(gè)籠子，預(yù)算一個(gè)盤(pán)子，支出一個(gè)口子”的意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、全員參與的預(yù)算環(huán)境。建立健全預(yù)算管理機(jī)制，明確各部門(mén)的主體責(zé)任，內(nèi)部預(yù)算方案編制的基礎(chǔ)資料由各部門(mén)提供，執(zhí)行由各部門(mén)負(fù)責(zé)，有效落實(shí)各項(xiàng)工作，提高預(yù)算管理工作成效。

其次，將學(xué)校的未來(lái)發(fā)展規(guī)劃、各部門(mén)實(shí)際需要和內(nèi)部預(yù)算編制緊密結(jié)合。由于內(nèi)部預(yù)算是以各院系、各部門(mén)作為基本預(yù)算單位，作為內(nèi)部預(yù)算的執(zhí)行者更了解本部門(mén)的現(xiàn)實(shí)需要、發(fā)展方向及未來(lái)變化，因此各部門(mén)應(yīng)申請(qǐng)結(jié)合本部門(mén)自身專業(yè)特點(diǎn)、未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、維護(hù)學(xué)校利益為目標(biāo)的預(yù)算資金，而不是為獲得學(xué)校項(xiàng)目資金而申請(qǐng)預(yù)算，避免預(yù)算與實(shí)際脫節(jié)，不能發(fā)揮預(yù)算的作用。

再次，合理選擇預(yù)算編制方法。首先，在預(yù)算的編制方法上要改變以往“基數(shù)+增量”的預(yù)算編制方法，根據(jù)學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，并綜合考慮跨年度預(yù)算平衡的需要。新《預(yù)算法》要求學(xué)校還要編制下一個(gè)三到五年的中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算。對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算，建議由科研部門(mén)牽頭，建立學(xué)校項(xiàng)目庫(kù)，各院系各部門(mén)按照統(tǒng)一的要求填報(bào)申請(qǐng)項(xiàng)目入庫(kù)申請(qǐng)書(shū)，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性進(jìn)行分析，對(duì)項(xiàng)目發(fā)生的資金按經(jīng)濟(jì)用途申報(bào)預(yù)算金額。學(xué)校結(jié)合實(shí)際財(cái)力狀況，按照輕重緩急，安排預(yù)算。學(xué)校要成立校內(nèi)外專家小組，對(duì)金額高的重大項(xiàng)目要嚴(yán)格論證，經(jīng)過(guò)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定后才能立項(xiàng)；對(duì)于中小型項(xiàng)目也要組織專家評(píng)審，只有符合學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的項(xiàng)目才能納入預(yù)算范圍。其次，預(yù)算編制要采用科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家相關(guān)制度有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的按規(guī)定執(zhí)行，比如人員工資標(biāo)準(zhǔn)、差旅費(fèi)報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生學(xué)費(fèi)食宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)等，沒(méi)有規(guī)定具體標(biāo)準(zhǔn)的，學(xué)校要參照相關(guān)政策制定合理合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要建立動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，使之符合不斷變化的財(cái)政相關(guān)規(guī)定。最后，高職院校按照財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，應(yīng)當(dāng)賦予不同層級(jí)單位相對(duì)應(yīng)財(cái)權(quán)，從而形成由校級(jí)經(jīng)常性收支預(yù)算、院級(jí)經(jīng)常性收支預(yù)算和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算組成的分層級(jí)的高校全面預(yù)算編制模式。

（二）完善預(yù)算內(nèi)控制度

高職院校應(yīng)根據(jù)新《預(yù)算法》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合學(xué)校實(shí)際財(cái)力狀況一定符合高職院校特點(diǎn)的預(yù)算內(nèi)控制度，確保預(yù)算編制、執(zhí)行落實(shí)到位。預(yù)算內(nèi)部控制貫穿于學(xué)校業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過(guò)程，首先要建立健全預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置預(yù)算業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和崗位，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的控制，強(qiáng)化單位決算管理、預(yù)算績(jī)效管理等。在完善的預(yù)算內(nèi)控制度下，使預(yù)算管理工作有章可循，落地執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)事事有人負(fù)責(zé)，從而全面提升高職院校教育資金使用效益。

（三）借助財(cái)務(wù)信息化提高預(yù)算執(zhí)行力

高職院校應(yīng)該借助現(xiàn)代化信息手段——財(cái)務(wù)信息化軟件系統(tǒng)和校園網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，做到預(yù)算方案設(shè)計(jì)和信息系統(tǒng)功能的相互銜接，建立預(yù)算管理控制系統(tǒng)和信息查詢和反饋系統(tǒng)，按學(xué)校對(duì)各部門(mén)預(yù)算批復(fù)支出數(shù)設(shè)定預(yù)算控制數(shù)，真正做到“無(wú)預(yù)算不支出”，并能加強(qiáng)對(duì)整個(gè)學(xué)院及所屬各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控，幫助學(xué)校決策者及預(yù)算管理部門(mén)及時(shí)了解和傳遞預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的具體情況，減少人為因素的干擾，保障預(yù)算順利執(zhí)行，提高預(yù)算的約束力。

（四）建立健全科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

高職院校預(yù)算要建立從“注重資金投入”向“注重資金支出效果”轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，明確績(jī)效管理的工作目標(biāo)、職責(zé)分工、工作程序和信息報(bào)告等內(nèi)容，將預(yù)算績(jī)效管理理念要貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督整個(gè)過(guò)程。首先，對(duì)未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目支出，不得納入項(xiàng)目庫(kù)管理，各院系、各部門(mén)在申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，必須按要求申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)盡可能細(xì)化量化，通過(guò)具體描述，能清晰反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果。學(xué)校應(yīng)組織校內(nèi)、外專家成立項(xiàng)目預(yù)算審核小組，采取定性審核與定量審核的方式，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、有效性、效率性和可行性等內(nèi)容進(jìn)行審核，確定審核結(jié)果等級(jí)，審核結(jié)果作為項(xiàng)目預(yù)算安排的前提和重要依據(jù)。其次，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)控，重點(diǎn)監(jiān)控項(xiàng)目是否按預(yù)算批復(fù)時(shí)的績(jī)效目標(biāo)，若發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過(guò)程中與原定績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，應(yīng)及時(shí)采取措施予以糾正，發(fā)生嚴(yán)重不符的，應(yīng)暫緩或停止該項(xiàng)目的執(zhí)行。

財(cái)務(wù)部門(mén)作為預(yù)算業(yè)務(wù)管理部門(mén)，至少每半年要編制預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，年末編制決算報(bào)告，分析學(xué)校預(yù)算執(zhí)行完成情況，分析預(yù)算產(chǎn)生差異的原因并找出預(yù)決算差異的關(guān)鍵問(wèn)題和原因，落實(shí)責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人。同時(shí)，通過(guò)與歷史數(shù)據(jù)比對(duì)，找出單位財(cái)務(wù)收支的變化趨勢(shì)與規(guī)律，重點(diǎn)分析各項(xiàng)支出安排是否合理，項(xiàng)目支出是否達(dá)到了既定的效果，為以后年度預(yù)算的編制提供參考。各院系、各部門(mén)也要定期編制預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告，重點(diǎn)分析預(yù)算差異。預(yù)算綜合管理部門(mén)要公開(kāi)預(yù)算執(zhí)行情況，并且依據(jù)學(xué)校制定的考核辦法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)及考核，將評(píng)價(jià)和考核結(jié)果納入學(xué)校年終獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效，作為部門(mén)、個(gè)人評(píng)優(yōu)、評(píng)先和晉升的重要依據(jù)，以此激發(fā)學(xué)校各部門(mén)參與預(yù)算管理的積極性，促進(jìn)部門(mén)目標(biāo)與學(xué)院目標(biāo)趨于一致。