國際足聯(lián)善治的法律解讀

黃世席

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國際足聯(lián)善治的法律解讀

黃世席

國際足聯(lián)出現(xiàn)的腐敗等丑聞表明，國際足聯(lián)的治理出現(xiàn)了某些問題，需要在遵守善治的原則上逐步改革自己的治理體制，在強調(diào)自治權(quán)的同時不能違反有關(guān)國家法律和一般法律原則的強制性規(guī)定，要建立公平的透明機制，以及制定完善的問責(zé)機制等。國際體育仲裁院受理的一些有關(guān)國際足聯(lián)治理的爭端也表明，體育組織自治權(quán)的行使是有限制的，要在遵守善治原則的基礎(chǔ)上進行體育管理。

國際足聯(lián)；善治；國際體育仲裁院

近10來年，治理和善治(Good Governance)開始進入體育領(lǐng)域?！吧浦巍背蔀楸姸鄧液蛧H體育組織關(guān)注的焦點和工作的目標，并被應(yīng)用在國際體育組織的管理事務(wù)中。譬如，國際奧委會于2008年公布了《奧林匹克和體育運動善治的基本原則》，2013年11月的奧林匹克大會通過了《善治基本通則》，認為善治是奧林匹克主義的一部分，所有奧林匹克成員都應(yīng)當(dāng)遵守透明度、合理選舉以及上訴機制等基本原則。另外，盡管表面上看，足球治理主要是各個國家內(nèi)部的事情，但是，因為足球運動的國際化和全球化的原因，國際足球運動中的重大治理和善治問題仍然會吸引各國學(xué)者的極大關(guān)注，尤其是，國際足球運動中的一些治理爭端有可能最終會上訴至國際體育仲裁院而被公開。國際體育仲裁院處理過很多足球治理爭端[15]?？紤]到國際足球是目前世界上的第一單項體育運動，以及足球仲裁占據(jù)國際體育仲裁院的主要案件的原因，本文在探討國際足聯(lián)善治的同時，以國際足聯(lián)治理爭端的仲裁為例，探討國際體育治理爭端的解決，以及其對國際足聯(lián)下一步的反腐和善治所具有的積極意義。另外，體育治理和體育善治研究主要是由歐洲學(xué)者主導(dǎo)，其他大洲的學(xué)者多處于邊緣位置，因國際體育組織是歐洲國家保障全球政治秩序中的領(lǐng)先地位的重要構(gòu)成部分，這些國家投入了大量的資金鼓勵進行相關(guān)研究，維護國際體育組織的地位。因此，體育善治之研究不僅僅是學(xué)術(shù)層面的，更是全球體育話語權(quán)分配和體育新秩序變革的過程[3]。加大包括國際足聯(lián)善治在內(nèi)的體育善治的研究，也有助于增加我國在國際足球運動中的話語權(quán)。

之所以以足球為例，是因為世界上幾乎沒有什么體育運動能夠像足球那樣具有團結(jié)的力量[11]。另外，盡管本文主要內(nèi)容探討國際足聯(lián)治理爭端的仲裁，但因為國際足聯(lián)幾乎被公認為是除國際奧委會之外最重要的國際單項體育聯(lián)合會的成員，國際奧委會通過的一些有關(guān)國際體育治理或善治的文件，原則上也適用于國際足聯(lián)。譬如，前述國際奧委會有關(guān)善治的文件，所有奧林匹克運動的成員都應(yīng)當(dāng)把其作為最低標準，國際足聯(lián)也不例外。具體來說，透明度涉及規(guī)則制定和管理的透明問題，還有充分的內(nèi)部溝通、分擔(dān)責(zé)任、控制責(zé)任、合理合法的選舉、所有紀律性措施的上訴權(quán)以及尊重言論自由?；蛘哒f，從體育運動善治中可以歸納出的主要原則就是自治(在法律規(guī)定的范圍內(nèi))、民主(譬如明確和透明的選舉程序)，和規(guī)則制定過程的透明、平等以及公正[15]。由上所述可以看出，體育善治應(yīng)當(dāng)被認為是最終導(dǎo)致有關(guān)體育組織獲得自治的一種方法，自治被認為是善治的結(jié)果，是體育組織應(yīng)當(dāng)具備的。另外，體育善治還包括體育組織能夠發(fā)布其自治和管轄權(quán)的規(guī)則，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)。國際體育仲裁院受理的有關(guān)體育治理的爭端也大多涉及前述問題。因此在探討有關(guān)案件的過程中，也將對前述有關(guān)體育善治的內(nèi)容進行法律分析。

1 國際足聯(lián)的自治和善治

國際體育組織的善治與一般意義上的善治有著密切的聯(lián)系。關(guān)于一般意義上的善治，一個被國內(nèi)學(xué)者們反復(fù)引用的權(quán)威定義是這樣表述的：“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”[8]。該定義表明，善治首先是一項合作管理或治理活動；其主體是相互合作的政府與非政府；并且治理的狀態(tài)是“最佳”的，因此這種治理可以被稱之為“善治”。該定義主要是從政府善治的角度進行闡述的，但因為善治的基本要素包括合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔以及公正等8方面[8]，尤其是其中的合法性、透明性、責(zé)任性以及公正性等可以同樣適用于具有公共管理職能的體育組織，因此，體育組織的善治原則上也應(yīng)當(dāng)包括上述要素。

不過，善治是一個典型的外來詞匯。善治源于發(fā)達國家并很快得到了國際社會的公認。對“善治”這一概念的討論最初來自于發(fā)展機構(gòu)，隨后在其他領(lǐng)域也開始盛行起來。善治的“正式”定義主要來自世界銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國(特別是聯(lián)合國開發(fā)計劃署)、經(jīng)合組織以及其他捐贈組織[25]。在國際發(fā)展組織對治理的研究中，世界銀行關(guān)于善治的著名的六維定義具有代表性，其中包括諸如話語權(quán)與問責(zé)制、政治穩(wěn)定與動亂、政府效能、管理責(zé)任、法治、反腐敗等[14]。另外，聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會委員會在其發(fā)布的《什么是善治？》中，對于善治提出了八項標準，分別為共同參與、法治、透明度、及時回應(yīng)、達成共識、平等和包容、實效和效率、問責(zé)制[24]。該世界銀行的六維定義、聯(lián)合國亞太經(jīng)社委員會的八項標準以及前述中國學(xué)者指出善治基本要素的主要內(nèi)容基本上是一致的，即都強調(diào)法治、問責(zé)機制以及透明度等方面的內(nèi)容，而且其中某些內(nèi)容是相互聯(lián)系的，譬如法治就涉及制定規(guī)則的公眾參與問題，立法和司法的透明度、問責(zé)機制和反腐敗，以及實現(xiàn)公正和社會正義等內(nèi)容。最重要的是，法治是經(jīng)人類社會歷史證明最為有效的社會治理方式，要避免有法無治[6]。善治不能優(yōu)于法治，而法治才是最大的善治[10]。因此，本文對于國際足聯(lián)善治的法律分析也就具有了一定的理論意義。

具體到國際體育運動尤其是足球中，考慮到國際足球運動所具有的特殊特點，譬如國際化、職業(yè)化、商業(yè)化以及組織結(jié)構(gòu)的“金字塔”特點，筆者認為，國際足球運動中的善治主要涉及自治權(quán)、透明、問責(zé)制以及法治化(主要是爭端的合理解決)等內(nèi)容。之所以強調(diào)自治權(quán)問題，是因為善治和自治有著密切的聯(lián)系，它們是兩位一體的[19]。無論是傳統(tǒng)的體育治理，還是進一步的善治要求，都與國內(nèi)外體育組織一直要求的自治權(quán)有很大的聯(lián)系，而這種自治權(quán)又與治理現(xiàn)代化所要求的善治有密切聯(lián)系。

1.1 自治權(quán)

體育組織傳統(tǒng)上一直認為自己應(yīng)當(dāng)是自治的，尤其是國際體育組織，其一般是通過自己制定相關(guān)規(guī)則進行自我管理的組織，其是一種封閉的、獨立的、有自己的“游戲規(guī)則”并且在很大程度上不受主權(quán)國家干涉的國際非政府組織。但是，由于體育運動商業(yè)化的結(jié)果，體育組織治理或多或少地會出現(xiàn)一些問題，譬如2002年鹽湖城冬奧會申辦丑聞，以及2015年國際足聯(lián)腐敗丑聞。因此，體育組織的善治又成為體育界和政界共同討論的話題，而其焦點仍然是體育組織的自治權(quán)問題。

國際足聯(lián)是一個根據(jù)《瑞士民法典》成立的實體，因此，要遵守瑞士法律的相關(guān)規(guī)定，譬如，成立社團所需要的最低要求包括要制定有自己的章程或規(guī)則，有一個主要目標和經(jīng)濟來源。但是，因為足球運動的特殊性，尤其是國際足聯(lián)下屬的歐足聯(lián)也在瑞士，這兩個機構(gòu)的自治權(quán)和相關(guān)活動就要受到瑞士法院甚至歐盟法院的審查。譬如，歐盟法院1995 年判決的博斯曼案使得公眾在很大程度上意識到了歐盟法律對體育運動的影響，其所導(dǎo)致的轉(zhuǎn)會制度和國籍條款，尤其是足球規(guī)則的相應(yīng)改變在體育運動領(lǐng)域引起了很大的變化。這種對體育自治的干涉成了媒體激烈討論的焦點[1]。因為該判決，國際足聯(lián)和歐足聯(lián)先后修改了國際足球運動員轉(zhuǎn)會規(guī)則，取消了合同期滿后轉(zhuǎn)會支付轉(zhuǎn)會費的規(guī)則①EUROPEAN COMMISSION,press release of 6 June 2002,IP/02/284.。從體育治理的視角來看，博斯曼案打破了原有的層級制管理結(jié)構(gòu)，處于“金字塔最底端”的球員追求自己利益的需求，就能推翻俱樂部、國家足協(xié)、洲際足聯(lián)甚至是國際足聯(lián)的規(guī)則，讓俱樂部、國際足球聯(lián)賽乃至全球足球秩序市場發(fā)生震蕩和變革[4]。該判決表明，國際體育組織的內(nèi)部規(guī)則和條例不得有違相關(guān)國家和地區(qū)的強制性法律規(guī)定，但同時也說明，國家政府適度的干涉會敦促體育組織進一步改善治理問題。

由于國際足球運動商業(yè)化的發(fā)展，國際足聯(lián)的財政不僅實現(xiàn)了完全的自給自足，而且在賽事轉(zhuǎn)播權(quán)銷售、世界杯主辦權(quán)以及市場營銷方面一直處于賣方市場的地位，導(dǎo)致一些會員暗中兜售自己手中的權(quán)力。國際足聯(lián)近幾年的丑聞，尤其是一些國際足聯(lián)執(zhí)委非法利用這種權(quán)利而遭到了禁賽處罰(譬如前亞足聯(lián)主席哈曼賄選丑聞案)②CAS 2011/A/2625,Mohamed Bin Hammam v.FIFA,award of 19 July 2012.，甚至

遭到一些國家的刑事通緝和逮捕(譬如2015年5月底美國和瑞士逮捕數(shù)名國際足聯(lián)貪腐高官)。類似情形對國際足聯(lián)的治理提出了進一步挑戰(zhàn)，要求國際足聯(lián)公開以及完善相關(guān)規(guī)則和增加透明度的呼聲日漸高漲。另外，過度商業(yè)化也導(dǎo)致職業(yè)足球領(lǐng)域出現(xiàn)了一些頂級俱樂部和“大腕”球員，以及相應(yīng)的俱樂部聯(lián)盟和職業(yè)球員聯(lián)盟，這些力量集合在一起無疑會增加其在足球治理中的地位，譬如，歐洲的俱樂部聯(lián)盟和國際職業(yè)球員工會就建立了與歐足聯(lián)進行對話和協(xié)商的機制。

與國際奧委會類似，國際足聯(lián)“金字塔式”的結(jié)構(gòu)和權(quán)力等級對其自治權(quán)也有一定的影響。國際足聯(lián)下屬的洲際足聯(lián)和各國家或地區(qū)足協(xié)可以制定有自己的章程和適用于本地區(qū)的規(guī)則條例，但不得有違國際足聯(lián)章程和相關(guān)規(guī)定，并且應(yīng)當(dāng)就選舉等問題向國際足聯(lián)報告，因此，這種自治權(quán)的行使受到了限制。盡管如此，國際足聯(lián)處于“塔尖”的地位表明，其所采取的立場和治理手段將會影響下屬的任何洲際足聯(lián)或國家足協(xié)的政策制定和決策過程，這是毫無疑問的。譬如，國際足聯(lián)對其下屬某足協(xié)的禁賽處罰將導(dǎo)致其他的足協(xié)不能與被處罰者進行足球交流活動。

1.2 透明

善治的一個基本要求就是透明，其意味著公眾可以根據(jù)其所了解的內(nèi)容而對相關(guān)部門的活動進行監(jiān)督和批評，其直接關(guān)系到管理者決策的科學(xué)化和民主化，關(guān)系到社會公眾的有序參與和對管理者的有效制約，也關(guān)系到管理者自身的廉潔。而從體育運動的角度來講，此類透明也與體育組織制定自己規(guī)則和決策時的自治權(quán)有著密切的聯(lián)系，體育組織享有的自治權(quán)涉及一定程度的透明度問題。譬如，對于近來媒體廣泛報道的由美國律師Garcia負責(zé)的2018年和2022年世界杯賄選調(diào)查報告，其在將有關(guān)報告提交國際足聯(lián)后，就呼吁國際足聯(lián)為增加透明度而將報告公開，并且引用國際奧委會公布2002年鹽湖城冬奧會申報丑聞促進透明為例，強調(diào)透明對于國際體育運動的作用[16]。盡管如此，到目前為止，該報告仍然沒有公開。而且因為瑞士政府正在進行的刑事程序，該報告已經(jīng)移交給瑞士檢方，至少暫時是不可能公開了。事實上，國際足聯(lián)的日常管理工作嚴重不透明，不透明是其廣泛存在的一個特點，譬如，其從來就沒有公布過紀律處罰裁決的完整版本[12]。

另外，晚近數(shù)年，國際足聯(lián)這個足球管理機構(gòu)時常因腐敗或管理不善而備受指責(zé)，而善治最為直接的要求就是提高管理者自身的廉潔和管理效率。譬如，國際足聯(lián)將2022年世界杯主辦權(quán)授予氣候、人權(quán)以及足球設(shè)施都不完美的卡塔爾就遭到了一些人的質(zhì)疑，被認為是不合邏輯的[20]。盡管國際足聯(lián)晚近的治理改革有一定程度的積極影響，但是其仍然缺乏一種強健、民主和透明的決策制定制度[13]。當(dāng)選的國際足聯(lián)官員任期沒有限制(譬如布拉特已經(jīng)連任4屆國際足聯(lián)主席，并且在2015年5月連任)，為權(quán)力集中鋪平了道路。權(quán)力高度集中且缺乏有效的監(jiān)督機制只能導(dǎo)致在重大實務(wù)決策中，內(nèi)外利益團體利用規(guī)則漏洞并通過私人關(guān)系來實現(xiàn)小團體利益，最終損害了作為非營利組織的國際足聯(lián)的公共利益[12]。而2015年的腐敗案就是這種權(quán)力集中不良后果的大爆發(fā)。

1.3 問責(zé)機制

善治的一個關(guān)鍵基礎(chǔ)是問責(zé)，那些行使權(quán)力的人要對其可能違反現(xiàn)有行為守則的行為承擔(dān)責(zé)任[3]，即管理者應(yīng)當(dāng)對其自己的行為負責(zé)，要對其在一個公共場所(法院、仲裁庭或內(nèi)部權(quán)力部門)所做的決定負責(zé)任，譬如，國際足聯(lián)要對其球員身份委員會、紀律委員會或道德委員會做出的裁定或制定的規(guī)則所可能產(chǎn)生的后果承擔(dān)責(zé)任。國際足聯(lián)嚴重缺乏問責(zé)機制，其沒有有效的問責(zé)制度。而且，國際足聯(lián)的行為不斷證實，其基本上沒有任何層次性、監(jiān)督性、公共名譽性以及最小的財政問責(zé)機制[22]。為監(jiān)督和處理這個世界足球管理中樞可能發(fā)生的腐敗行為，國際足聯(lián)在2006年成立了道德委員會，盡管如此，其卻一直沒有真正發(fā)揮作用。正是因為有了太多FIFA的丑聞，在很多人眼里，道德委員會儼然形同虛設(shè)[22]。事實上，國際足聯(lián)成員不需要對任何人承擔(dān)責(zé)任，因為根據(jù)國際足聯(lián)規(guī)則規(guī)定，基于維護國際足球自治的需要，任何國家不得從國內(nèi)法律或政治的角度對這些官員提出質(zhì)疑。

實踐中，國際足聯(lián)好像只需要對各國足協(xié)承擔(dān)責(zé)任，而各國足協(xié)部分需要依賴國際足聯(lián)派發(fā)的經(jīng)費，所以對國際足聯(lián)的腐敗丑聞和治理問題基本上是姑息縱容，沒有對其主要的施主做出反抗的動力。缺少強制性的問責(zé)機制就不可能在國際足聯(lián)內(nèi)部進行改革。而從外部來講，國際足聯(lián)位于瑞士的結(jié)果是，好像只能有瑞士的公共部門才可以針對國際足聯(lián)的腐敗行為采取某些法律行動。實際上，2015年5月，美國司法部門和瑞士政府進行合作，在瑞士逮捕了7名涉嫌利用美國銀行從事腐敗行為的國際足聯(lián)高官，并在美國要求下于7月中旬成功引渡一名高官至美國。國際足聯(lián)缺乏有效的問責(zé)機制導(dǎo)致數(shù)年來有多名國際足聯(lián)官員通過操縱媒體和市場營銷權(quán)收受賄賂，但是現(xiàn)有的美國和瑞士進行的國際刑事司法合作很好地彌補了這種漏洞。需要指出的是，這種司法介入國際足聯(lián)腐敗的行為并不是對其自治權(quán)的侵犯，因為國際足聯(lián)自身沒有有效的方法和手段完成這一任務(wù)。畢竟，體育管理機構(gòu)的官員并不像警察、檢察官，體育管理團體的紀律處罰機構(gòu)也并非刑事法庭[23]。即使國際奧委會也承認，必須獲得自治，要負責(zé)任地并且根據(jù)善治的基本標準行使自治權(quán)[19]。為達到善治的標準，國際足聯(lián)自治權(quán)的行使就必須遵守善治的基本原則，包括制定并遵守一套完善的問責(zé)機制。

2 國際足球治理爭端的仲裁

根據(jù)國際體育仲裁院處理的足球爭端的不同種類，其主要包括驅(qū)除或承認足球會員的爭端，足球協(xié)會內(nèi)部的選舉爭端；足球社團制定新規(guī)則和政策的自由，以及足球腐敗問題。這幾種分類標準并沒有必然的界限，有效案件同時涉及多個種類，譬如，尼日利亞足協(xié)資格的爭端仲裁，即涉及會員資格，又涉及內(nèi)部選舉。

2.1 驅(qū)除或承認會員的爭端

國際足聯(lián)會員資格的驅(qū)除或承認涉及協(xié)會決策過程的合法性審查問題。該問題既涉及某國家足協(xié)的會員資格爭端，也涉及對某國際足聯(lián)會員的懲罰問題。在尼日利亞足協(xié)與國際足聯(lián)的仲裁案中，2014年帶隊參加巴西世界杯歸來的足協(xié)主席被政府逮捕，后者在8月26日安排了新的足協(xié)主席選舉，但是國際足聯(lián)認為，尼日利亞政府干涉了該國足協(xié)內(nèi)政，對其實施了禁賽處罰。9月30日進行了新的尼日利亞足協(xié)選舉，國際足聯(lián)10月1日發(fā)函祝賀平尼克當(dāng)選為新的足協(xié)主席。但是前任政府安排下的主席拒絕向新主席讓位，并且有關(guān)法院也判決這次選舉無效，國際足聯(lián)再次發(fā)出禁賽處罰的威脅。在這種情形下，尼日利亞足協(xié)上訴，要求宣布國際足聯(lián)的函件無效以及承認8月26日的主席選舉。仲裁庭指出，無論是國際足聯(lián)章程，還是任何其他條例，都沒有規(guī)定國際足聯(lián)明確承認其會員協(xié)會選舉的標準或程序。根據(jù)《國際足聯(lián)章程》第17(3)條規(guī)定，“任何不遵守本條第2款規(guī)定進行的會員協(xié)會的選舉或任命都將不能得到國際足聯(lián)的承認”，因此，國際足聯(lián)僅僅有不承認此類選舉的權(quán)利。然而，該條的真正目的并不是授權(quán)國際足聯(lián)享有承認其會員協(xié)會選舉的積極權(quán)利，相反卻是一種消極的權(quán)利。不管國際足聯(lián)會員在什么時候舉行選舉，國際足聯(lián)并不會蓄意發(fā)出承認此類選舉的行動，其僅僅是偶爾根據(jù)第17條規(guī)定表明拒絕承認此類選舉，意味著這些當(dāng)選的個人并不是有關(guān)足協(xié)的合法代表①CAS 2014/A/3744 & CAS 2014/A/3766 ,Nigerian Football Federation v.FIFA,award of 18 May 2015.② CAS 2008/A/1705,Grasshopper FC v Alianza Lima FC,award of 18 June 2009.。簡而言之，國際足聯(lián)缺乏積極承認其會員協(xié)會選舉的權(quán)利和義務(wù)。

國際足聯(lián)經(jīng)常就有關(guān)國家或地區(qū)足協(xié)可能受到所在地政府的干涉問題，而發(fā)布對相關(guān)足協(xié)的禁賽處罰措施，但是，根據(jù)前述國際足聯(lián)章程的有關(guān)規(guī)定，其不能對各會員足協(xié)內(nèi)部的選舉或成立問題的合法性做出裁定，不能發(fā)布承認有關(guān)足協(xié)選舉的文件，而只是規(guī)定違反國際足聯(lián)和有關(guān)會員足協(xié)章程進行的選舉將得不到國際足聯(lián)的承認。這種規(guī)定表面上充分維護了各國足協(xié)的自治權(quán)，實際上只能說是國際足聯(lián)自身規(guī)則有漏洞，因為在各國政府是否干涉本地區(qū)足協(xié)內(nèi)部事務(wù)的問題上，國際足聯(lián)的判斷并不具有最終的說服力，其處罰的對象或者是足球國際話語權(quán)較弱的國家的足協(xié)，或者是足協(xié)所在國是政治上較弱的國家，譬如，2009年國際足聯(lián)對文萊和伊拉克的禁賽處罰，以及前述2014年對尼日利亞的處罰。國際足聯(lián)不斷利用最嚴厲的禁賽處罰措施對待那些違反自己規(guī)則，尤其是受到第三方干涉的足球協(xié)會，盡管在某些情形下此類措施可能是合理甚至是必要的，但是，不考慮到有關(guān)案件的具體事實和具體理由，就有可能會受到適用雙重標準的指責(zé)，出現(xiàn)的問題就是相關(guān)章程規(guī)則的規(guī)定是否合理。

2.2 足球社團制定新規(guī)則和政策的自由

體育協(xié)會制定新規(guī)則和新政策的權(quán)力是體育協(xié)會內(nèi)部的自治權(quán)問題，根據(jù)體育善治含義的理解，此類自治權(quán)可以通過一種透明的方式行使，并且通常受到體育組織所在國家的強制性法律和政策的限制。

在蘇黎世草蜢俱樂部與秘魯利馬俱樂部的球員轉(zhuǎn)會補償爭議中②，核心的程序性問題就是根據(jù)CAS《體育仲裁規(guī)則》第R47條規(guī)定，國際足聯(lián)爭議解決委員會(DRC)所做出的非積極性的裁決能否被認為是可以上訴到CAS的裁定。提起申訴的裁決僅僅概述了DRC裁定的結(jié)果，而沒有包括任何原因。尤其是，該裁決指出只有有關(guān)裁定的結(jié)果可以通知當(dāng)事人，并且當(dāng)事人必須在收到裁定之日起10日內(nèi)以書面形式向國際足聯(lián)秘書長發(fā)出要求給出裁決原因的請求，在規(guī)定期限內(nèi)沒有這樣做導(dǎo)致的結(jié)果，就是裁決生效，而收到有關(guān)裁決之時就可以提起上訴。

本案中，爭議的實體問題適用國際足聯(lián)的章程或條例，輔助適用瑞士法。仲裁庭認為，在社團自治的情況下，如果國際足聯(lián)條例能夠調(diào)整某一特殊問題，那么就不再適用瑞士法律，除非有關(guān)瑞士法律的適用可能是強制性的。因此，問題是國際足聯(lián)DRC規(guī)則第15條規(guī)定的期限是否違反基本的法律原則。仲裁庭認為，為向CAS提起上訴，在接到裁決通知的10天內(nèi)要求給出一個裁決理由的義務(wù)，可能會影響到申請人獲得法院和其他法律保護的機會。與《瑞士民法典》第75條的30天上訴期限之間的任何不一致將不再涉及到CAS的上訴問題。然而，這種限制并不是不合理的。雖然10天的期限事實上有點短，但上訴人在該期間內(nèi)并沒有提出任何要求或提交任何法律意見，并且該條平等適用于所有的上訴人和國際足聯(lián)會員，其目的(減少嚴重的國際足聯(lián)案件積累以及提高爭端處理的效率)也是合理的。因此，關(guān)于國際足聯(lián)自治的期限問題，仲裁庭認為，此類偏離瑞士實體法的強制性規(guī)則的自治受到跨國公共政策的限制。然而，仲裁庭隨后指出，國際足聯(lián)條例第15條和《瑞士民法典》第75條規(guī)定是一致的，也沒有違反基本的公共政策法律原則[15]。在這方面，該條規(guī)定并不影響上訴人到法院起訴和獲得法律保護，因為未獲得上訴權(quán)，上訴人唯一能做的事情就是要求獲得一個有說理的裁決。

國際足聯(lián)自己內(nèi)部規(guī)則(國際足聯(lián)DRC第15條)的自治權(quán)要受到更高一級的《國際足聯(lián)章程》的限制。這意味著，根據(jù)一般性的合法原則，當(dāng)某社團的組織機構(gòu)制定新的規(guī)則和條例時，其應(yīng)當(dāng)遵守更高一級規(guī)范的約束，譬如，

社團章程。在分析與上訴至CAS的期限有關(guān)的條款(國際足聯(lián)章程和相關(guān)條例中的期限)后，仲裁庭沒有討論該問題，因為，即使國際足聯(lián)條例第15條符合規(guī)范等級結(jié)構(gòu)，由于該案的特殊性以及令人混淆的DRC裁決上訴的可能性，該條也不能被用來對抗上訴人。

該案對于體育治理的意義在于，盡管體育組織原則上可以自由制定自己的內(nèi)部條例，但其自治權(quán)也是有限制的。尤其是當(dāng)有關(guān)組織制定新的內(nèi)部規(guī)則和條例時，其應(yīng)當(dāng)受到更高級別的規(guī)則，尤其是協(xié)會章程的限制。這是合法原則的要求，也是CAS仲裁實踐所確認的原則，即體育組織制定的較低級別的規(guī)則條例可以補充較高級別的規(guī)則條例并使之具體化，但不能修改、否定或改變它們。2.3 足球腐敗問題

在尼日利亞籍的國際足聯(lián)執(zhí)行理事會成員阿達穆(Amos Adamu)與國際足聯(lián)的禁賽處罰爭端中，因為申請人遭到一家歐洲雜志的偷拍而被國際足聯(lián)道德委員會禁止參加足球活動3年，原因是其在兜售2018年世界杯投票權(quán)。仲裁庭首先指出，國際足聯(lián)制定自己規(guī)則以及申請人作為國際足聯(lián)間接會員遵守該規(guī)則的事實表明，其都利用了民間自治權(quán)，表明當(dāng)事人已經(jīng)同意適用國際足聯(lián)紀律處罰條例規(guī)定的有關(guān)規(guī)則，而不能適用瑞士民事或刑事法院所適用的證據(jù)規(guī)則。其次，仲裁庭認為，申請人與雜志社記者的會面和錄音沒有受到脅迫，其作為證據(jù)是合理的。仲裁庭指出，根據(jù)瑞士法律規(guī)定，社團享有很大程度的自治權(quán)，但社團條例不能侵犯其成員的人格權(quán)，除非根據(jù)瑞士法此類侵犯行為是合理的。在這方面，根據(jù)有關(guān)社團規(guī)則(國際足聯(lián)紀律處罰條例第96條第2段)規(guī)定，相關(guān)證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合保護人格權(quán)的基本原則，這在《瑞士民法典》第28條有詳細規(guī)定①CAS 2011/A/2426,Amos Adamu v FIFA,Award,24 February 2012.。但是基于本案案情，有關(guān)爭端不能適用《瑞士民法典》，因此在有關(guān)錄音能否作為證據(jù)的問題上，就要看是否存在“壓倒一切的公共或私人利益”的原因，這就需要在申請人的個人利益與其他人的公共利益之間進行權(quán)衡。仲裁庭最后裁定有關(guān)錄音證據(jù)并不違反瑞士程序法上的公共政策。仲裁庭隨后拒絕了上訴請求，維持了國際足聯(lián)上訴委員會于2011年2月3日做出的裁決。

阿達穆仲裁案表明，國際足聯(lián)作為位于瑞士的一家民間組織，其在享有很大程度的自治權(quán)的同時，也要遵守瑞士法律的相關(guān)規(guī)定，但是，根據(jù)瑞士法律規(guī)定以及一般法律原則的精神，某些具體的紀律處罰程序要根據(jù)國際足聯(lián)自己的規(guī)則進行處理，譬如前述的錄音證據(jù)即是如此。無論如何，國際足聯(lián)在制定自己的內(nèi)部規(guī)則時要遵守公認的國際價值，不得違反程序正義和一般法律原則，也不得有違公共利益。

無論如何，作為解決國際體育爭端的主要機構(gòu)，CAS對于體育爭端的解決具有深遠的影響，因此被認為對國際體育運動的善治具有積極作用[21]。

3 國際足聯(lián)善治對中國足協(xié)改革的借鑒

近十來年，中國足協(xié)的內(nèi)部治理和善治問題一直成為媒體和學(xué)界討論的焦點之一，譬如，早幾年爆發(fā)的足壇假、賭、黑和足協(xié)腐敗違紀案件就廣受矚目。在體育善治的背景下，中國足協(xié)內(nèi)部的爭端解決機制以及內(nèi)部治理的法治化改革迫在眉睫。為此，2015年8月17日，國務(wù)院相關(guān)部門印發(fā)了《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》，就具體的中國足協(xié)改革問題進行實質(zhì)性規(guī)劃。不管將來的中國足協(xié)改革什么時候能夠成功，從國際足球治理和善治的角度來講，未來的中國足協(xié)至少需要在以下幾個方面進行改革：

首先，修改《中國足球協(xié)會章程》，建立完善的足協(xié)內(nèi)部爭議解決機制，允許司法在一定程度上介入足球內(nèi)部爭議?！吨袊闱騾f(xié)會調(diào)整改革方案》也規(guī)定，要進一步修訂完善《中國足球協(xié)會章程》，確保中國足協(xié)工作規(guī)范化和足球行業(yè)治理民主化、科學(xué)化。關(guān)鍵是，中國足協(xié)目前的仲裁委員會和紀律委員會的組成要確保民主和透明，尊重參與聽證會的當(dāng)事人的公平聽證權(quán)，對其裁決不滿的當(dāng)事人有可以利用的上訴救濟途徑。另外，《中華人民共和國體育法》規(guī)定的體育仲裁機構(gòu)一直沒有建立，而以往到法院起訴足協(xié)的當(dāng)事人通常又得不到法院的支持，最后通常以法院不接受或無管轄權(quán)的方式結(jié)案。至于紀律委員會，雖然《足協(xié)紀律準則》也規(guī)定了回避、申訴和聽證制度，但因上訴規(guī)定僅限于原則上的制度設(shè)定而欠缺具體的實施程序，使其在實踐中難以操作[5]。類似情形不能對中國足球的改革起到合理的保障作用。不過，從體育管理善治的角度來講，中國足協(xié)享有自治權(quán)并不代表其不受法律的約束，其在制定內(nèi)部章程和條例時，還是應(yīng)當(dāng)遵守一般法律原則以及中國法律的強制性規(guī)定。而從實證角度看，行業(yè)自治的立足基礎(chǔ)和生存環(huán)境是國家的司法治理。因此，作為行業(yè)自治的中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制應(yīng)服從于國家司法機制，也即國家司法機構(gòu)的受案范圍應(yīng)覆蓋中國足協(xié)內(nèi)部仲裁機制的受案范圍。但從現(xiàn)代治理理念的角度看，行業(yè)自治更為本質(zhì)地展現(xiàn)了國家司法自治的原理，即契約自治，行業(yè)自治是國家司法自治的前提，但國家司法機制不應(yīng)全面，而應(yīng)適當(dāng)介入行業(yè)自治，應(yīng)將某些爭議之解決完全保留給行業(yè)自治[9]。另外，建立專門的可以受理某些中國足球爭端的申訴仲裁機構(gòu)，或者授權(quán)其他的仲裁機構(gòu)受理不滿中國足協(xié)內(nèi)部裁決的上訴爭端，允許對該裁決不服的當(dāng)事人還可以最終上訴到有關(guān)的管轄法院，這樣做的目的是充分尊重當(dāng)事人享有的尋求法律救濟的權(quán)利。這不但是善治中的法治原則的要求，還是提高足協(xié)透明度以及公眾參與的必然結(jié)果。

其次，按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過的《中國足球改革發(fā)展總體方案》的精神，建立完善的足協(xié)內(nèi)部選舉

制度，應(yīng)當(dāng)按照社團法人的法律規(guī)制精神，制定足協(xié)內(nèi)部的選舉規(guī)則和條例，逐步加強內(nèi)部自治的力度。該方案明確提出了“調(diào)整改革中國足球協(xié)會”的總體要求，要求“按照政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則調(diào)整組建中國足球協(xié)會，改變中國足球協(xié)會與國家體育總局足球運動管理中心兩塊牌子、一套人馬的組織構(gòu)架，”并明確要求“中國足球協(xié)會與國家體育總局脫鉤”。這種做法也與國際足球運動的大趨勢是一致的。根據(jù)《國際足聯(lián)章程》(2014)第13(1)條規(guī)定，各國足協(xié)有義務(wù)獨立管理其內(nèi)部事務(wù)，并確保在處理這些事務(wù)時不受任何第三方當(dāng)事人的干涉。如果受到第三方尤其是本國政府的干涉，國際足聯(lián)會對相關(guān)足協(xié)施以臨時禁賽甚至開除會員資格的處罰。因此，中國足協(xié)改革的要求和國際足聯(lián)的治理規(guī)則是一致的，即在充分尊重中國足協(xié)自治權(quán)的同時，也要尊重善治原則，建立法治化和民主化的決策制度。

再次，完善足協(xié)內(nèi)部的問責(zé)機制。前已述及，善治的一個關(guān)鍵要素就是問責(zé)機制。而從社會責(zé)任的角度來講，建立完善的內(nèi)部問責(zé)機制是中國足協(xié)承擔(dān)社會責(zé)任的體現(xiàn)。中國足協(xié)改革過程中需要建立一套完善的問責(zé)機制，包括制定一套規(guī)定相關(guān)人員各自承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的規(guī)章制度，以及啟動問責(zé)機制的具體程序規(guī)則，使得做出相關(guān)行為的決策者要據(jù)此可以預(yù)見到將來可能要承擔(dān)的相關(guān)后果?！柏?zé)任”是善治的要素之一，對于中國足協(xié)而言，善治的基本要求是法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，否則就是中國足協(xié)的失職和瀆職，足協(xié)必須對此承擔(dān)責(zé)任。中國足協(xié)內(nèi)部沒有一套完整的問責(zé)和處罰機制，不僅不利于中國足球的發(fā)展，更是缺乏善治的惡果體現(xiàn)。

4 結(jié)束語

國際足聯(lián)的治理混亂以及晚近出現(xiàn)的腐敗案件表明，體育組織一直擁有的自治權(quán)并不是沒有瑕疵的，國際體育運動需要善治。因此，體育治理過程中體育組織享有完全的自治權(quán)似乎是不可能的。體育治理現(xiàn)代化要求在法治化、民主化、透明以及問責(zé)等基礎(chǔ)上構(gòu)建國際足球運動的善治內(nèi)容。未來，國際足聯(lián)最明確的方法就是遵循其他管理組織的步驟，制定一個體現(xiàn)透明、公平和問責(zé)制的治理原則的改革制度。需要明確的是，國內(nèi)外體育運動的治理并不能完全游離于法治環(huán)境，司法可以在一定程度上介入包括足球運動在內(nèi)的國際體育組織，尤其是當(dāng)國際體育組織的管理人員利用自己在其中的管理地位，從事腐敗行為時更應(yīng)當(dāng)受到法律懲罰?？梢哉J為，國家法律和國家權(quán)力對于體育行業(yè)自治的審查從來沒有停止過。總體上國家權(quán)力還是在為體育自治保留相當(dāng)充裕的空間，只要體育自治規(guī)則沒有侵害從業(yè)者的基本人權(quán)和自由，國家權(quán)力一般情況下并不介入體育自治[2]。

國際足球治理不可避免地會出現(xiàn)治理爭端，仲裁是解決此類爭端的一種有效的方法。但是，只要有關(guān)規(guī)則不違背國際公共政策，與有關(guān)足球協(xié)會的章程相一致，并且是透明的，CAS將尊重相關(guān)足協(xié)的自治權(quán)，不會審查其實體問題。即使CAS仲裁庭尊重了其自治權(quán)，但也必須認為是善治的結(jié)果，并不意味著充分的獨立和缺乏任何控制。在這方面，體育協(xié)會應(yīng)當(dāng)遵守一般法律原則，其自己的章程規(guī)定，《奧林匹克憲章》規(guī)定，善治的基本原則，《世界反興奮劑條例》，體育組織所在地國家的強制性法律，以及適當(dāng)?shù)臍W盟法。但是，國際足球運動的特殊性，以及國際足聯(lián)內(nèi)部的爭議解決機構(gòu)處理足球爭端方面所具有的更加專業(yè)的特點，導(dǎo)致國際體育仲裁院進行的足球治理爭端仲裁受到一些質(zhì)疑。尤其是，國際體育仲裁院對類似案情的仲裁結(jié)果前后不一，和國際足聯(lián)爭端解決委員會就類似情形的處理也有出入，導(dǎo)致國際職業(yè)球員工會(FIFPro)也開始提出其是否是解決足球爭端的合理機構(gòu)的疑問[17]。國際體育仲裁院如果想保住國際足聯(lián)這個最重要的“客戶”，就需要進行某些程度的改革，否則，國際足聯(lián)就有可能會像國際籃聯(lián)那樣[《國際籃聯(lián)章程》第291條規(guī)定涉及籃球俱樂部、經(jīng)紀人和球員的爭端只能上訴到自己設(shè)立的具有獨立法人地位的籃球仲裁院(BAT)，涉及國家籃球協(xié)會的爭端可以提交CAS]，只把涉及足球協(xié)會的爭端提交CAS仲裁，而把最重要的職業(yè)俱樂部、球員和經(jīng)紀人之間的爭端提交自己內(nèi)部設(shè)立的仲裁機構(gòu)。果真如此，CAS被國際足聯(lián)拋棄的日子也就為時不遠了。

中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組的意見表明，中國足球目前正在進行的管辦分離改革也需要遵守善治和法治的基本原則，在遵守中國足協(xié)內(nèi)部自治權(quán)的同時，要完善依法治體，建立健全符合法治精神的內(nèi)部決策和制定規(guī)則的制度。在爭端解決方面，要制定比較符合國際趨勢的爭端解決機制，允許司法在一定情況下可以介入足球內(nèi)部爭端?？傊袊銋f(xié)的改革既然要體現(xiàn)善治的精神，就必須遵守法治化和建立公開透明的問責(zé)機制。

就如聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會提出的那樣，善治是一個很難全部實現(xiàn)的理想，只有非常少的國家和社會已經(jīng)接近于實現(xiàn)完全的善治[24]。體育組織也不例外，國際足聯(lián)的善治也需要各方不斷的努力才能實現(xiàn)。一個目的在于，將國際足聯(lián)庇護文化轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€更加透明、民主和有責(zé)任的組織的治理改革不可突然發(fā)生，尤其是在純粹自治的環(huán)境下進行的改革[18]。盡管國際足聯(lián)目前的善治狀況仍然令人堪憂，但是，未來的改革和趨于善治的努力嘗試還是值得期待。一句話，國際足聯(lián)的善治改革之路仍然任重道遠。

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本刊聲明

《體育科學(xué)》為國家社會科學(xué)基金資助期刊，不收取任何費用，

特此聲明。

《體育科學(xué)》編輯部

2016年1月10日

The Legal Analysis of Good Governance in FIFA

HUANG Shi-xi

The corruption in FIFA demonstrated that there existed some governance problems within FIFA,it should reform its internal regulations and decision making process based on the principle of good governance.While stressing the autonomy of sports organizations,it would not neglect the general principles of law and domestic mandatory rules.It should set up transparence and accountability regulations as well.The football-related awards made by CAS also demonstrated that there should be some limitation on sports autonomy.

FIFA;goodgovernance;TheCourtofArbitrationforSport

1000-677X(2016)01-0091-07

10.16469/j.css.201601010

2015-10-19；

2015-12-25

國家社會科學(xué)基金資助項目(14AZD086);國家體育總局體育哲學(xué)社會科學(xué)基金資助項目(2143SS15030)。

黃世席(1969-)，男，安徽碭山人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，研究方向為國際體育法，E-mail：huangshixi69@163.com。

山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250100 Shandong University,Jinan 250100，China.

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