中國(guó)大都市區(qū)治理的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

董禮勝，丹尼爾·庫(kù)布勒

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京102488；2.蘇黎世大學(xué)政治學(xué)系，瑞士蘇黎世8914)

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政策分析

中國(guó)大都市區(qū)治理的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

董禮勝1，丹尼爾·庫(kù)布勒2

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京102488；2.蘇黎世大學(xué)政治學(xué)系，瑞士蘇黎世8914)

摘要：改革開(kāi)放后，中國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快，而且，這一進(jìn)程被中央政府作為城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)的組成部分加以推進(jìn)。城市化進(jìn)程要求多個(gè)地方政府間的合作及高層級(jí)政府的介入，這一點(diǎn)對(duì)于政府治理提出了新的挑戰(zhàn)。通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)、京津冀都市區(qū)和關(guān)中—天水都市區(qū)三個(gè)截然不同的案例展開(kāi)比較分析，能夠加深對(duì)中國(guó)城市治理的認(rèn)識(shí)與理解。分析發(fā)現(xiàn)，垂直式領(lǐng)導(dǎo)在中國(guó)城市治理模式中占據(jù)主要地位，但中央政府在不同模式之中所扮演的角色及介入方式有所不同。

關(guān)鍵詞：大都市化；大都市區(qū)治理；中央政府；地方政府

全球化與城市化這兩種力量使世界面貌出現(xiàn)翻天覆地的變化。在世界范圍內(nèi)，城市化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模迅速增長(zhǎng)。與此同時(shí)，城市的空間表象也隨之發(fā)生改變。傳統(tǒng)意義上作為地域綜合性社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的城市已經(jīng)不復(fù)存在；圍繞商業(yè)和投資區(qū)位因素的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)傳統(tǒng)的地域經(jīng)濟(jì)集聚造成了壓力，使不同聚居地通過(guò)人才、商品和服務(wù)的流動(dòng)而相互連接。當(dāng)前，跨越了傳統(tǒng)市鎮(zhèn)和直轄市行政邊界的大范圍居民區(qū)(即大都市區(qū))成為城市存在的主要形式。這些大都市區(qū)將成為21世紀(jì)世界范圍內(nèi)大多數(shù)公民社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治生活的載體。[1]

改革開(kāi)放后，中國(guó)呈現(xiàn)出大都市區(qū)興起的現(xiàn)象。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2012年發(fā)布的報(bào)告，在過(guò)去的數(shù)十年里，中國(guó)城市人口占總?cè)丝诘谋壤龔?990年的26.4%增長(zhǎng)為2011年的50.6%，增幅接近100%。一些城市的人口和面積快速增長(zhǎng)，出現(xiàn)了巨型城市，例如，北京市擁有1 900萬(wàn)人口，上海市居民總數(shù)為2 300萬(wàn)，重慶市居住著2 800萬(wàn)人，它們是世界上大規(guī)模的城市。在將來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，城市化仍將作為中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要部分被繼續(xù)推進(jìn)。相關(guān)預(yù)測(cè)估計(jì)，至2025年將有超過(guò)2/3的中國(guó)人口居住在城市和大都市區(qū)。

大都市區(qū)的興起對(duì)政府治理的體系、結(jié)構(gòu)與策略帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。其中一個(gè)典型的問(wèn)題是，大都市區(qū)涵蓋的區(qū)域包括多個(gè)地方政府的行政轄區(qū)，其治理政策的深度與廣度往往要求更高級(jí)別政府的介入。因此，大都市區(qū)的治理與傳統(tǒng)城市或地方政府的治理截然不同。在這一背景下，本文對(duì)1978年改革開(kāi)放后中國(guó)大都市區(qū)的治理提出更深刻的理解。為此，本文將中國(guó)案例放在“區(qū)劃調(diào)整和地域重構(gòu)”[2](即作為城市區(qū)域增長(zhǎng)和擴(kuò)張導(dǎo)致的地域國(guó)家科層重組)的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論的背景之下進(jìn)行探討。這個(gè)討論中具有突出意義的觀點(diǎn)是：全球化資本運(yùn)作導(dǎo)致的國(guó)家規(guī)模在大都市區(qū)層面的重新組合。[3]12在中國(guó)，先前的研究已經(jīng)表明中央政府在大都市區(qū)治理中的重要角色，例如，對(duì)珠江三角洲的案例分析已經(jīng)表明中國(guó)的大都市區(qū)治理依靠自上而下且強(qiáng)有力的國(guó)家干預(yù)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)其政府治理目標(biāo)。[4]在本文中，我們提出需要找到更為精致的角度對(duì)中國(guó)的各個(gè)大都區(qū)展開(kāi)研究。

為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，本文將分三步進(jìn)行深入討論。首先，從理論角度對(duì)大都市區(qū)治理進(jìn)行概括，并將其與中國(guó)具體國(guó)情相結(jié)合；其次，回顧改革開(kāi)放后中國(guó)城市化進(jìn)程的具體特征；再次，針對(duì)大上海都市區(qū)、關(guān)中-天水都市區(qū)和京津冀都市區(qū)三個(gè)相互形成鮮明對(duì)比的案例，具體討論改革開(kāi)放后中國(guó)城市治理的主要模式；最后對(duì)上文進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)中國(guó)大都市區(qū)不同治理模式的未來(lái)發(fā)展做出推測(cè)。

一、治理大都市區(qū)的理論探討

對(duì)中國(guó)大都市區(qū)治理案例進(jìn)行分析時(shí)應(yīng)該將其與相關(guān)的理論背景聯(lián)系起來(lái)。大都市區(qū)的治理可以被理解為涉及大面積城市區(qū)的公共政策供給，是屬于公共政策與公共管理范疇的傳統(tǒng)課題。但是，當(dāng)前這個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)文獻(xiàn)主要是基于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)的經(jīng)驗(yàn)；作為其研究對(duì)象的城市在規(guī)模上遠(yuǎn)小于中國(guó)的大都市區(qū)。對(duì)此，本文的疑問(wèn)是這些關(guān)于大都市區(qū)治理的文獻(xiàn)中的核心論點(diǎn)與要點(diǎn)是什么？哪些論點(diǎn)和分析與中國(guó)大都市區(qū)治理相關(guān)？

(一)提升都市區(qū)治理等級(jí)的長(zhǎng)期爭(zhēng)論

在日益成型的經(jīng)濟(jì)全球化背景下，構(gòu)建大都市區(qū)范圍的治理能力通常被認(rèn)為對(duì)提升城市的競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要。但是關(guān)于如何具體實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的學(xué)術(shù)與政策爭(zhēng)論卻一直沒(méi)有停止，這項(xiàng)爭(zhēng)論的根本點(diǎn)在于尋找能使高度分散的機(jī)構(gòu)與城區(qū)內(nèi)的功能空間相一致的最佳方式。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)的大都市區(qū)都是按照“地理政治區(qū)位因素”劃分的，這對(duì)地方政府在大都市區(qū)范圍內(nèi)的政策制定與服務(wù)提供造成一定的困難和挑戰(zhàn)。一方面，有充足的證據(jù)表明，大都市區(qū)在制度上的分散性已經(jīng)對(duì)整體治理的出現(xiàn)構(gòu)成阻礙。同時(shí)，對(duì)于解決問(wèn)題的種種可能方案也存在著大量反對(duì)意見(jiàn)。大衛(wèi)·洛維在1999年指出，這些反對(duì)意見(jiàn)已經(jīng)成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域最漫長(zhǎng)的爭(zhēng)執(zhí)之一。這項(xiàng)從20世紀(jì)開(kāi)始的爭(zhēng)議主要包含三個(gè)方面：

1.制度上的合并是解決碎片化治理問(wèn)題的首選方案。傳統(tǒng)意義上，所謂的大都市區(qū)改革學(xué)派一直提倡政府的合并，旨在讓制度和機(jī)構(gòu)上的邊界與大都市區(qū)的功能范圍相符合。政府合并的支持者認(rèn)為，整合后更加集中的治理系統(tǒng)將緩解大都市區(qū)不同區(qū)域間的社會(huì)隔離現(xiàn)象及政府調(diào)節(jié)支出需求與財(cái)政能力的空間錯(cuò)位，同時(shí)還能保證那些覆蓋大都市區(qū)全境的公共政策能促進(jìn)社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[5]

機(jī)構(gòu)合并可通過(guò)三種方式實(shí)現(xiàn)。第一種是由核心城市或城市郡縣(美國(guó))主導(dǎo)的郊區(qū)合并。第二種是建立以整個(gè)大都市區(qū)為范圍的權(quán)力機(jī)構(gòu)，如具有廣泛職權(quán)與自治權(quán)的雙層治理機(jī)構(gòu)。這樣一個(gè)“巨人式”的治理機(jī)構(gòu)將獲得更多職權(quán)、更充足的預(yù)算與人力、更直接的選舉方式，以制定更加有效和高效的政策。這樣大都市區(qū)域范圍治理機(jī)構(gòu)的例子并不少見(jiàn)，如20世紀(jì)70年代，英國(guó)的部分都市郡(但是隨后很快被廢除)，北美的波特蘭、明尼阿波利斯-圣·保羅和多倫多等城市都采取了這種方式。于1947年建立的東京都政府的案例中，也多少能看見(jiàn)“巨人式”的治理機(jī)構(gòu)的模式。一些其他國(guó)家和地區(qū)在過(guò)去的幾十年中通過(guò)更加靈活的新機(jī)構(gòu)改革方式取得顯著成果，如近年法國(guó)與加拿大的“城市共同體”改革案例、德國(guó)的斯圖加特與漢諾威以及英國(guó)的大倫敦政府。但是，擔(dān)心政府政策失控與抗拒改革的地方認(rèn)同主義還是導(dǎo)致了一系列失敗實(shí)驗(yàn)。[6]第三種是趨向于區(qū)域綜合治理體制的方式，要求高級(jí)別的政府機(jī)構(gòu)(如省級(jí)、聯(lián)邦或州級(jí))對(duì)大都市區(qū)進(jìn)行控制。這種情況被稱為“中層大都市治理機(jī)構(gòu)”。[7]在這種方式最具代表性的“澳大利亞模式”[8]中，考慮到地方政府的機(jī)構(gòu)和能力不足，主要的大都市區(qū)是由州政府進(jìn)行管理。在一些特殊案例中，大都市的功能區(qū)域已擴(kuò)大到截留了控制區(qū)域充足資源的地區(qū)政府，如擁有強(qiáng)有力省級(jí)政府機(jī)關(guān)的西班牙馬德里市；在瑞士蘇黎世，州政府已掌控大都市區(qū)的主要公共政策領(lǐng)域。但是就一般情況而言，高級(jí)別政府機(jī)構(gòu)主要通過(guò)控制關(guān)鍵領(lǐng)域(如交通運(yùn)輸、通訊與能源)在大都市區(qū)域治理中扮演重要角色，如紐約市就屬于這種情況，港務(wù)局(紐約州與新澤西州共同運(yùn)營(yíng))或帝國(guó)發(fā)展公司(紐約州)等涉及公共利益的部門或企業(yè)被所在或周邊的州控制；巴黎市的情況與此相似——中央政府控制巴黎市的機(jī)場(chǎng)、公共交通、燃?xì)馀c電力部門。

2.多中心治理與碎片化管理的益處。長(zhǎng)期主導(dǎo)本研究領(lǐng)域的大都市區(qū)改革學(xué)派及其所倡導(dǎo)的制度改革的觀點(diǎn)受到公共選擇論者的批評(píng)。公共選擇論者認(rèn)為，一個(gè)具有多個(gè)政府的大都市區(qū)應(yīng)該被看作一個(gè)復(fù)雜的地方公共經(jīng)濟(jì)體，這比將其隱喻成一座迷宮、一片叢林、一塊拼接被單和一鍋燴菜的缺乏理性的組織更好。[9]一方面，公共選擇理論學(xué)者根據(jù)蒂波特提出的公民“用腳投票”的觀點(diǎn)認(rèn)為，自治地方選區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)將有助于實(shí)現(xiàn)公共需求的有效滿足與公共服務(wù)的合理分配。為了吸引居民與企業(yè)，地方政府將保持低稅率、提供良好的公共服務(wù)且對(duì)公民高度負(fù)責(zé)。另一方面，他們強(qiáng)調(diào)自治原則，即小聚居地治理機(jī)構(gòu)對(duì)于調(diào)解沖突、構(gòu)建地方合作關(guān)系有較大積極性。當(dāng)小聚居地治理機(jī)構(gòu)力求更高的公共服務(wù)效率時(shí)，他們會(huì)進(jìn)行自愿的機(jī)構(gòu)間合作以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。因此，整個(gè)大都市范圍內(nèi)的合作將會(huì)自然而然地實(shí)現(xiàn)。公共選擇理論的觀點(diǎn)有力地指向“制度碎片，而不是合并；地方自治，而不是集權(quán)的政府”。

對(duì)于公共選擇理論的主要批評(píng)集中在：蒂波特的公民選擇理論不完善、該模型在社會(huì)公平方面存在缺失；特別是對(duì)于住房的公民個(gè)人選擇被認(rèn)為是“慢性住房短缺狀態(tài)下的個(gè)人英雄主義行為”[10]，這種情況在低端市場(chǎng)尤為明顯。因此，近年來(lái)對(duì)公共選擇理論的研究開(kāi)始淡化對(duì)公民流動(dòng)性的強(qiáng)調(diào)，如部分學(xué)者建議區(qū)分公共服務(wù)的提供(決定公共物品與服務(wù)由何種方式提供)與公共服務(wù)的生產(chǎn)(將投入的資源轉(zhuǎn)化為服務(wù))。[11]他們認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)在公共服務(wù)提供方(如直轄市政府)與公共服務(wù)生產(chǎn)方(如服務(wù)合同商)的領(lǐng)域內(nèi)均有發(fā)生，但是只有后者獨(dú)立于公民的選擇之外。

3.新區(qū)域主義與大都市區(qū)治理的第三種方式。大都市區(qū)治理難道確實(shí)要求機(jī)構(gòu)的人為合并？那些碎片化的管理機(jī)構(gòu)能否自行實(shí)現(xiàn)合并？集權(quán)治理是否真的比聚居地自治更加優(yōu)越？自1950年以來(lái)，大都市區(qū)改革學(xué)派與公共選擇論支持者對(duì)于自己支持的觀點(diǎn)進(jìn)行了大量的研究，但實(shí)驗(yàn)性證據(jù)依然具有不確定性。[12]盡管如此，這些證據(jù)還是表明：大部分大都市區(qū)現(xiàn)象引發(fā)的公共問(wèn)題都是經(jīng)過(guò)地方政府、其他級(jí)別的公共機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門、公民團(tuán)體相互之間的正式或非正式網(wǎng)絡(luò)得到調(diào)解和解決。大都市區(qū)治理的第三種方式將注意力集中在這種大都市區(qū)治理的政策網(wǎng)絡(luò)上，并由此總結(jié)出一種新的區(qū)域主義。[13]

第三種治理方式建立在地區(qū)范圍的治理(即在對(duì)參與者進(jìn)行協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生地區(qū)層面的公共政策)時(shí)，其不僅來(lái)自多層級(jí)治理的研究[14]，這種治理同時(shí)強(qiáng)調(diào)高層決策(大都市區(qū)改革的傳統(tǒng))和競(jìng)爭(zhēng)(公共選擇傳統(tǒng))，而且可以通過(guò)談判來(lái)實(shí)現(xiàn)這兩者。這一點(diǎn)回應(yīng)了以下方面，即：歐洲日益增長(zhǎng)的相互依存情景下，協(xié)調(diào)國(guó)家范圍內(nèi)政策制定過(guò)程的方式中，自愿合作與共同決策制度的重要性。新區(qū)域主義的治理方式表達(dá)了對(duì)地域機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)更加寬松的觀點(diǎn)，通向新區(qū)域主義的途徑多種多樣，這其中包括機(jī)構(gòu)的合并；只要把提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的生產(chǎn)政策參與者成功地聯(lián)系起來(lái)，自治地方間的自愿合作在功能上便是等同的。

了解以下內(nèi)容十分重要。隨著新地區(qū)視角的出現(xiàn)，辯論的范圍是如何擴(kuò)大的？在爭(zhēng)論起始，大都市區(qū)被視為一個(gè)自給自足的系統(tǒng)。大都市改革者與公共選擇學(xué)者都將注意力集中在效力、效率與公平上。對(duì)他們而言，大都市區(qū)治理能力本質(zhì)上是有效的全地域規(guī)劃、高效的公共服務(wù)和財(cái)富在各個(gè)大都市區(qū)范圍內(nèi)的公平分配。新區(qū)域主義則揭示一個(gè)新的觀點(diǎn)，它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)全球化作為背景框架，大都市區(qū)治理的問(wèn)題必須通過(guò)這個(gè)框架予以解讀。新區(qū)域主義者認(rèn)為，鑒于大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)互相競(jìng)爭(zhēng)這一情況的存在，大都市區(qū)治理的精髓就在于提供重要的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以保證、維持、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。他們還認(rèn)為，大都市區(qū)并不是相互隔離、自給自足的地域體系，而是全球中心主義秩序的一部分，該秩序與治理相關(guān)，因?yàn)樗鼮榈胤絽⑴c者創(chuàng)造機(jī)會(huì)的同時(shí)也對(duì)他們進(jìn)行制約。

一些支持新區(qū)域主義的學(xué)者認(rèn)為，大都市治理是一個(gè)全球化的資本制度問(wèn)題。[3]15來(lái)自全球化的壓力不僅導(dǎo)致大都市區(qū)域內(nèi)的治理重組，而且從總體上對(duì)國(guó)家形成影響——國(guó)家機(jī)構(gòu)越來(lái)越在大都市范圍內(nèi)重組。由此，大都市區(qū)治理問(wèn)題增加了一個(gè)新的范圍，不再局限于各個(gè)大都市區(qū)內(nèi)的地方利益問(wèn)題，而是與更廣泛的國(guó)家機(jī)構(gòu)更新和發(fā)展相關(guān)。這不僅涉及大都市政府與上級(jí)政府的縱向關(guān)系的重組，而且涉及公共和私人參與者之間變化了的關(guān)系。大都市區(qū)治理日益成為一個(gè)涉及地區(qū)、國(guó)家甚至超國(guó)家層級(jí)(例如歐盟)的話題，也是一個(gè)涉及工商業(yè)界和公民社會(huì)的話題，原因在于他們?cè)诖蠖际薪?jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力上具有既得利益。

(二)相關(guān)理論與中國(guó)具體國(guó)情的相關(guān)性

中國(guó)從1978年開(kāi)始的改革所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型突顯了大都市治理理論內(nèi)部辯論的關(guān)聯(lián)性。一方面，經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)幾輪決策權(quán)的下放，財(cái)產(chǎn)權(quán)被分散給地方政府，增強(qiáng)了其在政府關(guān)系中的份量。一些觀察家甚至將這種基于地方政府權(quán)力得到極大加強(qiáng)的現(xiàn)象描述為“基于中央與地方政府協(xié)商的聯(lián)邦主義”。盡管仍是一黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作體制，但中國(guó)不再像1978年改革開(kāi)放前那樣整齊劃一。行政的、政府的甚至是政治的分散化日益明顯。另一方面，經(jīng)濟(jì)改革使得中國(guó)參與到全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，使作為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)主要區(qū)域的大都市發(fā)生始料未及的人口與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。確實(shí)，改革開(kāi)放之后，治理這些大都市的能力成為國(guó)家發(fā)展的關(guān)鍵因素，并且在未來(lái)將扮演更加重要的角色。

二、中國(guó)的大都市化進(jìn)程

中國(guó)大都市區(qū)治理是如何在不斷擴(kuò)張、不斷分散化的城市地區(qū)中運(yùn)作的呢？在開(kāi)始分析這個(gè)問(wèn)題之前，我們需要利用數(shù)據(jù)回顧一下改革開(kāi)放后中國(guó)都市化進(jìn)程的歷史。當(dāng)今的中國(guó)都市化的核心特點(diǎn)是什么？通過(guò)對(duì)資料的分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的都市化進(jìn)程正以令世界驚訝的速度向前推進(jìn)。中國(guó)的城市發(fā)展速度之快、規(guī)模之大，使其不同于世界其他的大都市區(qū)。[15]

從表1可以看出，世界的主要城市被歸入7個(gè)等級(jí)。整體上看，從第1等級(jí)到第7等級(jí)，城市的數(shù)量在遞增。這些城市之中，中國(guó)大陸的上海、北京、廣州和深圳分別歸屬于第2、3、6和7等級(jí)，這些城市成為全球化城市是中國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放戰(zhàn)略之后逐步實(shí)現(xiàn)的。在20世紀(jì)40年代及更早期，上海是東亞地區(qū)最重要的大都市區(qū)。改革開(kāi)放后特別是1990年開(kāi)發(fā)浦東新區(qū)的政策制定之后，新的發(fā)展動(dòng)力不斷被注入這個(gè)1950年開(kāi)始逐漸落后于亞洲同類城市的老大都市區(qū)。北京和廣州的發(fā)展現(xiàn)狀則全部歸功于過(guò)去30年使中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和快速城市化進(jìn)程。這些原先擁有較好基礎(chǔ)的城市實(shí)現(xiàn)“蛻變”，由中國(guó)國(guó)內(nèi)的大城市成長(zhǎng)為國(guó)際化大都市區(qū)。

表1　世界城市發(fā)展評(píng)級(jí)(2010年)

資料來(lái)源：全球化與世界城市(GaWC)http://www.lboro.ac.uk/gawc/world2010t.html.

深圳則是一個(gè)較為特殊的例子：1970年之前，這個(gè)城市一直以一個(gè)地圖上沒(méi)有標(biāo)出的小漁村的形式存在，但是作為中國(guó)改革開(kāi)放的四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，深圳發(fā)生了翻天覆地的變化，到2012年底，該城市已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)際化的大都市，擁有1 500萬(wàn)人口。整體而言，中國(guó)大部分城市成長(zhǎng)為國(guó)際化大都市所耗時(shí)間較短，且具有很多其它國(guó)家大都市發(fā)展進(jìn)程中未具備的特征，如：第一，大小與規(guī)模。大部分國(guó)家僅有1～2座大型都市,而中國(guó)擁有15座人口超過(guò)200萬(wàn)人的大都市，其中有13座城市的人口超過(guò)了500萬(wàn)人。第二，增長(zhǎng)速度。相比世界上其他經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的發(fā)展形成、作為成熟經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)物的大都市，中國(guó)城市的發(fā)展速度是卓越非凡的，可謂驚人。第三，城市發(fā)展。西方國(guó)家的世界級(jí)大都市的支柱產(chǎn)業(yè)大部分是服務(wù)業(yè)，中國(guó)的大都市則偏重于制造業(yè)并仰賴于發(fā)展型政策。第四，國(guó)家主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。西方國(guó)家世界級(jí)大都市基本都是資本主義經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)則是國(guó)家指導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這一混合制度極具活力。第五，一黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制。西方國(guó)家的世界級(jí)大都市都采用自由、多元化的政治制度，中國(guó)大都市區(qū)則是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制框架內(nèi)進(jìn)行治理。第六，一黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制與因地制宜。在一黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制框架內(nèi)，地方政府具有靈活性，可以依據(jù)各自特點(diǎn)作出變通。政府間關(guān)系具有橫向和縱向兩個(gè)維度，并受到這兩個(gè)方面的交互影響。

通過(guò)對(duì)中國(guó)城市化過(guò)程的進(jìn)一步觀察可以發(fā)現(xiàn)，盡管城市發(fā)展受到全球化的影響，但是這種影響顯然是次要的。中國(guó)各級(jí)政府在這一過(guò)程中扮演著主要角色。中國(guó)大都市區(qū)的發(fā)展對(duì)于全球化的反作用比全球化對(duì)于其發(fā)展的影響更加顯著。中國(guó)快速的城市發(fā)展引起世界的關(guān)注，但對(duì)于發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)是否應(yīng)該被借鑒這一問(wèn)題，還存在著爭(zhēng)議。

通過(guò)對(duì)世界上其他地區(qū)城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，我們可以發(fā)現(xiàn)政府分別扮演的三種角色：首先，中央政府起主導(dǎo)作用；其次，地方政府在中央政府的引導(dǎo)下起作用；最后，地方政府起主導(dǎo)作用。當(dāng)今世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府在大都市區(qū)發(fā)展過(guò)程中均采用第三種方式，例如在美國(guó)，包括紐約、芝加哥和洛杉磯在內(nèi)的城市發(fā)展規(guī)劃由地方政府決定。中國(guó)政府在大都市區(qū)發(fā)展過(guò)程中則趨向于前兩種方式。目前，中央政府在京津冀一體化進(jìn)程中起決定性作用；在長(zhǎng)江三角洲發(fā)展規(guī)劃中，地方政府在中央政府的引導(dǎo)下相互合作以提升綜合治理能力。接下來(lái)，有必要進(jìn)一步了解近年來(lái)中國(guó)大都市區(qū)的發(fā)展。

在表2的14個(gè)中國(guó)大陸大都市區(qū)中，重慶擁有最大的土地面積，為82 401平方公里；深圳市面積最小，為2 050平方公里。重慶的人口居于全國(guó)之最，截止2010年底有2 884萬(wàn)人；杭州的人口最少，截至2010年底為215萬(wàn)人。這些城市的面積和人口都遠(yuǎn)大于西方同類城市。最明顯的是，2010年倫敦大都市區(qū)與紐約都市區(qū)的面積分別為1 572平方公里和782平方公里，而人口均為800萬(wàn)人，還不到北京和上海的一半。

表2　中國(guó)15個(gè)城市的面積與人口(1970～2010年)

資料來(lái)源: 中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、香港政府統(tǒng)計(jì)處、相關(guān)地方政府門戶網(wǎng)站、經(jīng)濟(jì)學(xué)人信息部的報(bào)告。

從人口增長(zhǎng)的角度看，表2的14個(gè)城市中有13個(gè)在過(guò)去的40年中人口增長(zhǎng)在2～5倍。其中，長(zhǎng)春人口增長(zhǎng)率最高，從143萬(wàn)人增長(zhǎng)到745萬(wàn)人。哈爾濱的人口增長(zhǎng)則最慢，從1970年的212萬(wàn)人增加到2010年的313萬(wàn)人。同中國(guó)這些大城市相比，西方城市的人口增長(zhǎng)率則低得多，如：倫敦在過(guò)去的60年中人口才增長(zhǎng)一倍；紐約則花了40年才實(shí)現(xiàn)這一指標(biāo)，使得城市人口達(dá)到700萬(wàn)人；巴黎耗時(shí)40年城市人口才翻番，達(dá)到200萬(wàn)人。更重要的是，西方國(guó)家人口增長(zhǎng)是通過(guò)200年前開(kāi)始的現(xiàn)代化進(jìn)程實(shí)現(xiàn)的，所以，中國(guó)城市人口的增長(zhǎng)速度的確非常之快。

以建立時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的城市可以分為四個(gè)類型：首先是包括北京、武漢、廣州、重慶、南京、西安、成都和廣州在內(nèi)的歷史超過(guò)1 000年的古都；其次是天津、沈陽(yáng)這樣擁有200～1 000年歷史的城市；再次是諸如上海、長(zhǎng)春和哈爾濱這樣有100～200年歷史的城市；最后是深圳這樣歷史不足100年的新興城市。這些城市中，較年輕及年輕的城市建城都少于200年，但都擁有數(shù)百萬(wàn)人口：截止2010年，上海的人口超過(guò)2 300萬(wàn)人；深圳的人口是1 035萬(wàn)人；長(zhǎng)春的人口為745萬(wàn)人；杭州的人口最少，但也有215萬(wàn)人，這一人口規(guī)模超過(guò)西方國(guó)家很多大城市的人口規(guī)模。在這些飛速發(fā)展的城市中，建城尚不到40年的深圳完全是在中央政府的政策指導(dǎo)下建立并獲得飛速發(fā)展的；長(zhǎng)春與哈爾濱近40年的快速發(fā)展也歸因于中央政府的主導(dǎo)，上海大都市區(qū)的快速發(fā)展則與這三個(gè)城市有所不同，其周邊的地方政府發(fā)揮了更多的作用，但依然是在中央政府的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。

為進(jìn)一步了解這些城市，有必要對(duì)其經(jīng)濟(jì)情況展開(kāi)分析，1978～2010年期間中國(guó)大陸6個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)情況如表3所示。

表3　中國(guó)6個(gè)城市的區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)總值(1978～2010年)

資料來(lái)源: 上海基本信息網(wǎng)、北京市統(tǒng)計(jì)局、香港政府統(tǒng)計(jì)處、天津統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)、武漢市統(tǒng)計(jì)信息、中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

可以看出，1978～2010年，上海、北京、天津、武漢、廣州和深圳等6個(gè)城市的GDP均實(shí)現(xiàn)了大幅度增長(zhǎng)，僅從GDP增長(zhǎng)幅度來(lái)看，增長(zhǎng)幅度最大的是北京，其百分比變化是3 127%(1978～2010年)，增長(zhǎng)幅度最小的是武漢，百分比變化僅為185%，但必須注意的是，這185%所表示的是2000～2010年的百分比變化，這一速度是西方國(guó)家絕大部分城市無(wú)法比擬的。更為重要的是，中國(guó)的大部分城市在最近30余年一直保持高速發(fā)展，這一點(diǎn)也是西方國(guó)家絕大部分城市難以企及的。這種高速增長(zhǎng)主要得益于中央政府實(shí)施改革開(kāi)放戰(zhàn)略，各主要城市在中央政府的主導(dǎo)下高效地實(shí)施一系列改革措施，有效地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的發(fā)展。近十余年以來(lái)，在中央政府主導(dǎo)模式之外，逐漸發(fā)展出另一種模式——地方政府在中央政府指導(dǎo)下的城市化。這種模式的出現(xiàn)，使一種特殊的、提升大都市治理能力的方式——談判(其它兩種是協(xié)調(diào)與多中心主義)——成為中國(guó)某些大都市區(qū)提升治理能力的主導(dǎo)方式，這種方式在大都市區(qū)各組成城市之間、政府與公益部門之間、政府與私營(yíng)部門之間的應(yīng)用，有效地提升了中國(guó)的大都市治理能力，加快了中國(guó)大都市區(qū)的出現(xiàn)及構(gòu)建進(jìn)程。

從單個(gè)城市的GDP總量來(lái)看，中國(guó)大部分城市的GDP總量尚無(wú)法與西方國(guó)家主要城市的GDP總量相比，但從GDP增長(zhǎng)速度來(lái)看，中國(guó)大部分城市的GDP增長(zhǎng)速度是西方國(guó)家主要城市難以企及的，這意味著，只要中國(guó)的城市在一定時(shí)期內(nèi)保持目前的GDP增長(zhǎng)速度，其GDP總量將會(huì)超過(guò)西方國(guó)家大部分城市。但有一點(diǎn)值得注意，中國(guó)大部分城市的GDP主要依賴第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)值相對(duì)較小。目前，中國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，這一時(shí)期的重要任務(wù)之一是降低GDP對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的依賴、提升第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率，這一過(guò)程之中，如果未能很好地處理好某些已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，極有可能會(huì)導(dǎo)致GDP增長(zhǎng)速度下降，某些情況下甚至?xí)率笹DP總量下降，這些潛在風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)必然嚴(yán)重影響中國(guó)大都市區(qū)的治理進(jìn)程。

三、中國(guó)大都市區(qū)的治理

基于對(duì)長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)、關(guān)中-天水都市區(qū)和京津冀都市區(qū)三個(gè)截然不同的案例分析，我們發(fā)現(xiàn)中央政府在大都市區(qū)治理中不僅繼續(xù)扮演著重要的角色，同時(shí)還推動(dòng)著跨大都市區(qū)的功能整合。然而，大都市區(qū)治理模式在局部上的變化和分散化的行政管理方式，導(dǎo)致了各級(jí)政府部門間的激烈競(jìng)爭(zhēng)。盡管政府機(jī)構(gòu)設(shè)置高度集權(quán)且單一，中國(guó)大都市區(qū)治理依然具有管理的分散性。

(一)中國(guó)十大都市區(qū)簡(jiǎn)介

目前，中國(guó)最重要的都市區(qū)共10個(gè)，分別如下：長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)；珠江三角洲都市區(qū)；京津冀都市區(qū)；山東半島都市區(qū)；中原都市區(qū)；遼中南都市區(qū)；長(zhǎng)江中游都市區(qū)；海峽西岸都市區(qū)；成渝都市區(qū)；關(guān)中-天水都市區(qū)。這10個(gè)都市區(qū)中，最后2個(gè)地處中國(guó)西部，中原都市區(qū)和長(zhǎng)江中游都市區(qū)地處中部，其它6個(gè)都市區(qū)都位于東部。

長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)、珠江三角洲都市區(qū)和京津冀都市區(qū)是中國(guó)三個(gè)特大都市區(qū)，其中，長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)是中國(guó)第一個(gè)世界級(jí)的大都市區(qū)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)、國(guó)際公認(rèn)的六大世界級(jí)都市區(qū)之一。珠三角都市區(qū)是中國(guó)乃至亞太地區(qū)最具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)之一。京津冀都市區(qū)包括北京、天津、河北的13個(gè)城市，是一個(gè)以核心城市和次中心城市等為主要“節(jié)點(diǎn)”且注重都市區(qū)內(nèi)外主要交通走廊和產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展的都市區(qū)。山東半島都市區(qū)地處中國(guó)環(huán)渤海區(qū)域，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，城鎮(zhèn)體系較為完善，綜合交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，濟(jì)南、青島成為區(qū)域雙中心。中原都市區(qū)以鄭州為中心、洛陽(yáng)為副中心，是河南省乃至中部地區(qū)承接發(fā)達(dá)國(guó)家及中國(guó)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、西部資源輸出的樞紐和核心區(qū)域。遼中南都市區(qū)以沈陽(yáng)、大連為中心，該地區(qū)城市高度密集、大城市所占比例最高。長(zhǎng)江中游都市區(qū)以武漢、長(zhǎng)沙、南昌為中心城市，涵蓋武漢都市區(qū)、環(huán)長(zhǎng)株潭都市區(qū)、環(huán)鄱陽(yáng)湖都市區(qū)為主體形成的特大型都市區(qū)。海峽西岸都市區(qū)以福州、泉州、廈門、溫州、汕頭為中心城市，和其余21個(gè)城市共同組成。成渝都市區(qū)橫跨四川省和重慶市，以成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)為依托，以為成都和重慶兩市為雙核。關(guān)中-天水都市區(qū)以大西安(含咸陽(yáng))為中心、寶雞為副中心，該區(qū)域?yàn)殛兾魅丝谧蠲芗貐^(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化繁榮。

(二)對(duì)三個(gè)典型大都市區(qū)的進(jìn)一步分析

1.長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)分析。國(guó)內(nèi)學(xué)者通常認(rèn)為長(zhǎng)三角城市之間聯(lián)動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建是基于不同城市之間的協(xié)調(diào)。具體而言，為這一地區(qū)專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)是“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”，它的職責(zé)是為確保地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)相關(guān)地方政府間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。1996年，長(zhǎng)三角城際經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)系統(tǒng)正式確立，上海市、江蘇省、浙江省和安徽省共一市三省的16個(gè)城市參與其中。2000年后，這16個(gè)城市在旅游、科技、信息和交通等多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展了項(xiàng)目合作。2002年，“長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市市長(zhǎng)論壇”拉開(kāi)帷幕，使得該都市區(qū)內(nèi)的地方政府間合作進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。2004年，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)正式發(fā)布長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。2011年11月，上海市楓涇鎮(zhèn)和浙江省嘉善縣之間的省際公共交通線路作為長(zhǎng)三角地區(qū)的城市間人員往來(lái)的試點(diǎn)項(xiàng)目正式開(kāi)通。在地區(qū)合作委員會(huì)有效地運(yùn)作下，多市共同發(fā)行了可跨區(qū)使用的公交一卡通。截至2012年，上海、寧波、湖州、臺(tái)州、常熟等城市均加入該試點(diǎn)項(xiàng)目。目前，像長(zhǎng)三角城市協(xié)調(diào)機(jī)制這樣擁有常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)和市長(zhǎng)協(xié)作論壇秘書處的地方政府間溝通合作平臺(tái)在中國(guó)僅此一個(gè)。2012年，該機(jī)構(gòu)第12次會(huì)議在浙江省臺(tái)州市舉行。與會(huì)市長(zhǎng)一致同意對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，將相關(guān)產(chǎn)業(yè)遷移至安徽-江蘇城市帶、安徽北部城市帶、江蘇沿海城市帶和浙江省西南部地區(qū)。此外，上海市、浙江省、江蘇省的常設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)決定設(shè)立旨在為長(zhǎng)三角地區(qū)一體化進(jìn)程提供政策咨詢的專家咨詢委員會(huì)，并一致同意應(yīng)該在將來(lái)發(fā)揮企業(yè)與社會(huì)團(tuán)體的積極作用。2014年，國(guó)務(wù)院文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提到沿江五個(gè)都市區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略定位，首次明確安徽作為長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)的一部分參與長(zhǎng)三角一體化發(fā)展。

從表面看，中央政府在這一過(guò)程中并沒(méi)有扮演主要角色，而且不同城市之間的協(xié)調(diào)始終主導(dǎo)著長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)的構(gòu)建。但是，從實(shí)質(zhì)看，在長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)發(fā)展過(guò)程中，中央政府一直發(fā)揮著重要作用。上文已經(jīng)提到，地域性規(guī)劃是國(guó)家層面的政策，如國(guó)務(wù)院在2014年發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)。隨著涉及多方面利益的區(qū)域間城市互動(dòng)常態(tài)化，公眾和媒體對(duì)其關(guān)注度也大大提高。但是這些行動(dòng)者都在中央政府所制定的框架內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)；同時(shí)，中央政府還負(fù)有對(duì)城市合作過(guò)程中發(fā)生的種種爭(zhēng)論與糾紛進(jìn)行仲裁的職責(zé)。由此可見(jiàn)，長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)的城市化進(jìn)程屬于“地方政府在中央政府指導(dǎo)下的城市化”模式，而非“地方政府發(fā)揮強(qiáng)大效用的城市化”模式。

2.京津冀都市區(qū)的分析。中央政府在京津冀都市區(qū)的發(fā)展歷程中一直發(fā)揮著最為關(guān)鍵的作用。在其發(fā)展歷程之中，最為重要的文件是中共中央政治局于2015年4月30日審議通過(guò)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。這一綱要的出臺(tái)，明確了京津冀都市區(qū)的發(fā)展方向，有效地推進(jìn)了京津冀都市區(qū)的發(fā)展進(jìn)程。在這一背景下，京津冀都市區(qū)內(nèi)的各個(gè)城市將在特定領(lǐng)域展開(kāi)溝通與合作。但相比之下，中央政府在這當(dāng)中的作用是根本性的。

中央政府在京津冀都市區(qū)的發(fā)展歷程中發(fā)揮關(guān)鍵作用的原因主要有：第一，北京是首都，中央政府對(duì)所在地的發(fā)展十分重視，北京市受中央政府的影響程度明顯高于其它城市；第二，天津是中國(guó)北方的經(jīng)濟(jì)中心，其在地理位置上緊鄰北京，與(除北京之外)其它城市相比，天津市也明顯受到中央政府的影響；第三，河北省與北京市和天津市相鄰，與(除北京市、天津市之外)其它省市相比，河北省受中央政府的影響程度很高，而且，河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還明顯地受到北京市和天津市的影響。但上述理由還不足以使中央政府直接介入。同其他的大都市區(qū)形成的原因相似，京津冀地區(qū)內(nèi)在的需求促進(jìn)了城市間的合作。在長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲都市區(qū)，經(jīng)濟(jì)上的需求在都市化過(guò)程中扮演了主要角色；但是京津冀地區(qū)不同，政治上的因素在地區(qū)合作中起到催化作用。北京與天津作為直轄市，政治權(quán)重顯然大于河北；同時(shí)，河北省內(nèi)并沒(méi)有副省級(jí)城市，這種行政等級(jí)層面上的差距對(duì)城際間合作設(shè)置了障礙。

目前中國(guó)城市在行政級(jí)別上共分為4級(jí)：一是中央政府直接管轄的直轄市，行政級(jí)別相當(dāng)于省或自治區(qū)。這4個(gè)直轄市分別是北京、上海、天津、重慶。二是副省級(jí)城市。這些城市共有15個(gè)。該級(jí)別城市有兩個(gè)類型：首先是像南京和沈陽(yáng)這樣的省會(huì)城市；其次是寧波、青島、廈門和深圳這樣的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)中心。這些城市的級(jí)別介于省市之間，享受國(guó)家的特殊政策，但是接受省級(jí)政府的管理。三是地級(jí)市。截至2010年這些城市共有268個(gè)。四是縣級(jí)市。截至2010年這些城市共有370個(gè)，接受所在轄區(qū)高級(jí)別城市的管理，個(gè)別享受省直管縣的待遇。

直至不久前，中央政府直轄的北京市和天津市都還是由政治局委員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。這種較高的行政級(jí)別，使得作為合作伙伴的河北省在大都市化進(jìn)程中面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。毗鄰兩個(gè)國(guó)家級(jí)直轄市，河北省的發(fā)展一直受到北京市與天津市巨大的政治和經(jīng)濟(jì)影響力的限制，甚至一些有價(jià)值的資源也被吸收。這樣消極的影響在全國(guó)范圍內(nèi)是特例，在這種背景下，中央政府介入大都市化進(jìn)程顯得十分必要。

在中國(guó)，因?yàn)橹醒胝奶厥獾匚慌c重要性，推動(dòng)城市化進(jìn)程的“地方政府自主決定”的模式失去生存空間。大部分中國(guó)大都市化案例都屬于“中央政府指導(dǎo)”模式。在上文提及的10個(gè)大都市區(qū)當(dāng)中，只有長(zhǎng)江三角洲都市區(qū)的地方政府在中央政府的指導(dǎo)下扮演了大都市化進(jìn)程中的主要角色；珠江三角洲的大都市化進(jìn)程是否屬于“中央政府指導(dǎo)”模式，還有待進(jìn)一步觀察與分析。對(duì)于此案例，如果將香港與澳門排除在外，那么珠三角地區(qū)的城市化進(jìn)程則應(yīng)歸類為“地方政府在中央政府指導(dǎo)下的大都市化”模式。因?yàn)橄愀叟c澳門屬于特別行政區(qū)，其與廣東省開(kāi)展的合作項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)中央政府的批準(zhǔn)；而廣東省內(nèi)的城市，在沒(méi)有得到授權(quán)的情況下，也無(wú)法與香港、澳門特別行政區(qū)開(kāi)展合作。

3.關(guān)中-天水都市區(qū)。關(guān)中-天水都市區(qū)坐落在陜西省中部和甘肅省南部，包括6個(gè)城市及1個(gè)行政區(qū)，總占地面積79 800平方公里，截至2007年的總?cè)丝跒? 842萬(wàn)人。該都市區(qū)以大西安為中心(包括西安市)、寶雞為副中心，還覆蓋了天水、銅川、渭南、商洛、楊凌、平?jīng)龊碗]南等城市。

2011年，陜西省與甘肅省決定在其“提升關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)合作框架協(xié)議”內(nèi)，優(yōu)先開(kāi)展科學(xué)與技術(shù)領(lǐng)域的合作。此舉強(qiáng)調(diào)建設(shè)“一核、一軸、三輻射”，讓這一地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合進(jìn)入了一個(gè)新的階段。其中，“一核”指的是包括咸陽(yáng)市在內(nèi)的西安大都市；“一軸”指的是依靠隴海鐵路和連霍高速公路構(gòu)建西部地區(qū)發(fā)達(dá)都市區(qū)和產(chǎn)業(yè)帶；“三輻射”包括以西安、寶雞兩個(gè)主副中心為核心的道路交通輻射網(wǎng)。這些措施旨在實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理分布，加強(qiáng)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)周邊城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使第三代移動(dòng)通信技術(shù)、電訊基礎(chǔ)設(shè)施與業(yè)務(wù)應(yīng)用成為該工業(yè)帶的核心產(chǎn)業(yè)；同時(shí)，盡快實(shí)現(xiàn)廣電、電話與移動(dòng)三網(wǎng)合一和數(shù)字電視的推廣也涵蓋在該計(jì)劃內(nèi)。

總體而言，地方政府在關(guān)中-天水都市區(qū)的構(gòu)建中扮演的角色與長(zhǎng)三角都市區(qū)、京津冀都市區(qū)中的角色截然不同。相比長(zhǎng)三角都市區(qū)，地方政府在關(guān)中-天水都市區(qū)構(gòu)建過(guò)程中發(fā)揮了更為重要的作用；而與京津冀都市區(qū)發(fā)展相比，中央政府在關(guān)中-天水都市區(qū)構(gòu)建中的影響力則要相對(duì)小些。這是否意味著我們可以從關(guān)中-天水都市區(qū)的案例中總結(jié)出所謂的“第四種模式”？答案是否定的。該案例依然屬于“中央政府主導(dǎo)”模式。盡管中央政府在該都市區(qū)發(fā)展中的參與度低于京津冀地區(qū)，但這只是程度高低而已。事實(shí)上，中央政府近幾年兩次對(duì)該大都市區(qū)發(fā)展施加了重要的影響：2009年，國(guó)務(wù)院同意建立關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)，很大程度上促使該地區(qū)內(nèi)的地方政府對(duì)都市化的相關(guān)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)；2014年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)“關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃”，加快了大都市化建設(shè)的進(jìn)程。由于歷史原因、地區(qū)間的不平衡發(fā)展以及環(huán)境和文化因素，關(guān)中-天水地區(qū)作為新興都市區(qū)，其治理水平低于長(zhǎng)三角都市區(qū)和京津冀都市區(qū)。

(三)對(duì)三個(gè)典型大都市區(qū)的對(duì)比分析

從以上的分析可以看出，長(zhǎng)三角都市區(qū)與京津冀都市區(qū)屬于完全不同的兩種模式——前者是“地方政府在中央政府指導(dǎo)下的城市化”模式，后者是“中央政府發(fā)揮強(qiáng)大效用的城市化”模式。根據(jù)目前的情況看，與長(zhǎng)三角都市區(qū)相比，京津冀都市區(qū)的整體發(fā)展水平顯得較為落后，其原因主要是：北京、天津和河北三個(gè)省市的發(fā)展水平差距較大；目前已經(jīng)形成的北京都市區(qū)、天津都市區(qū)和唐山都市區(qū)三者之間的協(xié)同運(yùn)作仍處于初級(jí)階段；長(zhǎng)三角都市區(qū)的一體化進(jìn)程早于京津冀都市區(qū)；盡管這兩個(gè)都市區(qū)都位于中國(guó)東部地區(qū)，但是，長(zhǎng)三角都市區(qū)直接面對(duì)太平洋且擁有長(zhǎng)江黃金水道這一便捷運(yùn)輸通道，這兩點(diǎn)明顯優(yōu)于京津冀都市區(qū)。

長(zhǎng)三角都市區(qū)的發(fā)展情況優(yōu)于京津冀都市區(qū)，這一情況的存在并不意味著“地方政府在中央政府指導(dǎo)下的城市化”模式優(yōu)于“中央政府發(fā)揮強(qiáng)大效用的城市化”模式。長(zhǎng)三角都市區(qū)發(fā)展初期，其發(fā)展模式是“中央政府發(fā)揮強(qiáng)大效用的城市化”模式，隨著這一都市區(qū)逐漸發(fā)展壯大，中央政府對(duì)其干預(yù)力度稍有降低，使其發(fā)展模式變更為“地方政府在中央政府指導(dǎo)下的城市化”模式；除長(zhǎng)三角都市區(qū)之外的9個(gè)都市區(qū)都是在中央政府的強(qiáng)力指導(dǎo)下發(fā)展起來(lái)的，沒(méi)有中央政府的強(qiáng)大影響力，這些都市區(qū)的出現(xiàn)時(shí)間會(huì)推后。從這些情況來(lái)看，中國(guó)的都市區(qū)發(fā)展應(yīng)該遵循這樣的道路——第一階段采用“中央政府發(fā)揮強(qiáng)大效用的城市化”模式；待都市區(qū)發(fā)展到一定程度之時(shí)，中央政府逐步降低干預(yù)力度，使這些都市區(qū)的發(fā)展變更為“地方政府在中央政府指導(dǎo)下的城市化”模式，從而進(jìn)入第二階段；其后，中央政府根據(jù)各都市區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整干預(yù)力度，以保障這些都市區(qū)的健康、有序發(fā)展。

相比京津冀和長(zhǎng)三角都市區(qū)，關(guān)中-天水都市區(qū)在治理水平上相對(duì)落后。這種現(xiàn)象是因?yàn)槿缦略蛟斐桑?/p>

首先，歷史原因。關(guān)中-天水都市區(qū)位于中國(guó)的西北部。從夏朝(公元前2070年至公元前1600年)到唐朝中期(公元618～907年)，關(guān)中-天水地區(qū)對(duì)于各個(gè)王朝的形成、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族融合、文化傳統(tǒng)、國(guó)內(nèi)外交通的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。從唐朝晚期開(kāi)始，該地區(qū)對(duì)于中國(guó)的影響開(kāi)始逐漸減退，主要原因是西域少數(shù)民族切斷了聯(lián)結(jié)唐王朝經(jīng)中亞通往歐洲的絲綢之路。在接下來(lái)的朝代中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)中心開(kāi)始逐漸朝東南方向轉(zhuǎn)移。隨著海上絲綢之路的開(kāi)通，中國(guó)東部沿海地區(qū)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的重要性與日俱增，東西部發(fā)展水平差異開(kāi)始出現(xiàn)。清朝晚期，旨在實(shí)現(xiàn)自強(qiáng)的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)在以上海為代表的長(zhǎng)三角和其他沿海地區(qū)展開(kāi)，這一地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程也隨之推進(jìn)并遙遙領(lǐng)先于包括關(guān)中地區(qū)在內(nèi)的中國(guó)內(nèi)陸。關(guān)中地區(qū)在1937年開(kāi)始的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中受益于國(guó)民政府對(duì)后方的建設(shè)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)獲得短暫的發(fā)展，但這一情況在戰(zhàn)后出現(xiàn)明顯變化：戰(zhàn)后充足的資金和中央政府的重視使得大上海都市區(qū)得以確立其作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)中心的重要地位，其政府治理也得以維持在比較好的水準(zhǔn)上。從明朝(公元1368～1644年)開(kāi)始作為都城的北京，作為政治中心，也同樣具有較高的城市治理水平。

其次，中國(guó)不平衡的區(qū)域政策。中華人民共和國(guó)1949年成立后，中央政府在關(guān)中地區(qū)著手實(shí)施許多工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，其中最著名的“三線”工程建設(shè)開(kāi)始于1964年，目的是為抵御外敵入侵而在全國(guó)構(gòu)建眾多的工業(yè)基地。許多大型軍事工廠在中國(guó)中西部地區(qū)拔地而起，他們當(dāng)中的絕大部分都位于偏遠(yuǎn)山區(qū)。至1980年，隨著國(guó)際局勢(shì)的變化，中央政府改變了策略，這些工廠中的許多轉(zhuǎn)為民用甚至關(guān)閉。而出于改革開(kāi)放的需要，區(qū)域性政策再度向東部沿海地區(qū)傾斜。在中央政府的授權(quán)下，東部沿海地區(qū)可以享有稅收、貸款和吸引外資等方面的優(yōu)惠政策，進(jìn)一步導(dǎo)致東西部差距的拉大。到1990年，盡管中央政府對(duì)西部大開(kāi)發(fā)投入大量資金，但是巨大的東西部差距依然無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)得到改善。

最后，環(huán)境與文化因素。關(guān)中-天水都市區(qū)地處中國(guó)西北內(nèi)陸地區(qū)，自然環(huán)境相對(duì)嚴(yán)酷，民族構(gòu)成比較復(fù)雜，陸路與水路交通不便。這些區(qū)位因素都使這一地區(qū)對(duì)于國(guó)內(nèi)外投資缺乏吸引力，同時(shí)，盡管關(guān)中地區(qū)擁有自周朝開(kāi)始的悠久歷史，但是沒(méi)有在中國(guó)主流文化中占據(jù)決定性的地位，現(xiàn)代商業(yè)和市場(chǎng)的意識(shí)在當(dāng)?shù)匾蚕鄬?duì)淡薄。所以，該地區(qū)城市化發(fā)展需要文化和理論支持。而在這些方面，長(zhǎng)三角都市區(qū)和京津冀都市區(qū)都具有更加明顯的優(yōu)勢(shì)。

四、對(duì)于分析結(jié)果的討論

中國(guó)正在加速推進(jìn)城市化進(jìn)程，這一進(jìn)程中最為重要的是都市區(qū)的建設(shè)，在這方面，中央政府規(guī)劃了十大都市區(qū)并采取一系列措施提升這些都市區(qū)的建設(shè)水平，有效地推進(jìn)中國(guó)的城市化進(jìn)程，并極大地改變世界的都市區(qū)格局。實(shí)現(xiàn)高水平的區(qū)域治理對(duì)于這些都市區(qū)今后的發(fā)展至關(guān)重要。值得注意的是，中國(guó)都市區(qū)的構(gòu)建模式類似于西方大都市區(qū)治理的“新區(qū)域主義”模式，即對(duì)現(xiàn)有的制度與政府機(jī)構(gòu)間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，而不是強(qiáng)調(diào)大刀闊斧的制度改革或依賴于多中心的地方政府自治。中國(guó)大都市區(qū)治理理念中強(qiáng)調(diào)策略、政策和領(lǐng)導(dǎo)力的重要性。為了應(yīng)對(duì)改革開(kāi)放后政府部門日趨碎片化的趨勢(shì)，國(guó)家引導(dǎo)的資本市場(chǎng)和一黨執(zhí)政的政治體制使得中央政府在改革過(guò)程中扮演了永久性的重要角色。從上文的三個(gè)案例可知，中國(guó)的都市區(qū)建設(shè)進(jìn)程中存在兩種模式——“中央政府發(fā)揮強(qiáng)大效用的城市化”模式(京津冀都市區(qū)及關(guān)中-天水都市區(qū))和“地方政府在中央政府指導(dǎo)下的城市化”模式(長(zhǎng)江三角洲都市區(qū))。

但是，無(wú)論中國(guó)大都市區(qū)治理采用何種模式，中央政府的影響一直顯而易見(jiàn)。通過(guò)對(duì)三個(gè)案例的分析，再次確認(rèn)了先前提到的“中央政府發(fā)揮強(qiáng)大效用的城市化”模式的存在。相比西方國(guó)家，可發(fā)現(xiàn)中國(guó)城市化治理中垂直尺度的概念更經(jīng)常出現(xiàn)，但中央政府影響大都市區(qū)治理的方式不盡相同?！爸醒胝l(fā)揮強(qiáng)大效用的城市化”模式與“地方政府在中央政府指導(dǎo)下的城市化”模式的最大區(qū)別在于：前一種模式中，中央政府對(duì)都市區(qū)中的各地方政府進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)；后一種模式中，中央政府對(duì)都市區(qū)中各地方政府的干預(yù)力度明顯降低，都市區(qū)的發(fā)展主要依賴于各地方政府在談判的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域的合作。

這種情況中隱含著的對(duì)于中國(guó)未來(lái)大都市區(qū)治理的啟示是什么？首先，一定程度上的分散式大都市區(qū)治理為政策的革新與響應(yīng)創(chuàng)造了有利條件；分散式的管理為市民與利益相關(guān)者更加富有意義的參與開(kāi)辟了途徑。其次，因中央政府介入程度會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)人換屆而改變，中央政府何時(shí)降低干預(yù)的力度并允許地方政府擁有較大的靈活性變得難以確定。所以，我們可以得出結(jié)論：第一，在“地方政府在中央政府指導(dǎo)下的城市化”模式中，中央政府依然擁有強(qiáng)大的影響力，中央政府會(huì)根據(jù)都市區(qū)的具體情況適時(shí)地調(diào)整干預(yù)力度；第二，由于強(qiáng)大的中央政府的存在，盛行于西方國(guó)家都市區(qū)建設(shè)進(jìn)程之中的“地方政府發(fā)揮強(qiáng)大效用的城市化”模式不會(huì)在中國(guó)重演；第三，不同領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)都市區(qū)的發(fā)展程度的判定有一定差異，這一點(diǎn)會(huì)影響都市區(qū)發(fā)展模式的變更時(shí)間點(diǎn)，因此，都市區(qū)發(fā)展到何種程度中央政府才會(huì)逐漸降低對(duì)地方政府的干預(yù)度是難以用一些具體數(shù)據(jù)來(lái)衡量的——即使從理論上給出一些具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的中央政府也未必會(huì)采納。由此可見(jiàn)，對(duì)“中央政府何時(shí)應(yīng)該開(kāi)始逐漸減少對(duì)都市區(qū)內(nèi)的地方政府的干預(yù)”展開(kāi)研究面臨的難度較大。然而，我們可以推斷，隨著這些大都市區(qū)的快速發(fā)展，中央政府會(huì)逐漸減少直接干預(yù)，并允許地方政府進(jìn)一步發(fā)揮自主性。

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[責(zé)任編輯：王少泉]

Issues and Challenges of Metropolitan Governance in China

DONG Li-sheng1，Daniel KüBLER2

(1.Graduate School，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China；2.Department of Political Science，University of Zurich，Zurich 8914，Switzerland)

Abstract:Since the reform and opening-up, city-regions are on the rise in China, and urbanization is expected to continue as the central government intends to further push the process as part of the city development and economic modernization construction. The process of urbanization requires cooperation of many local governments and intervention of higher level governments, which puts forward a new challenge to the government management. This paper aims to provide an improved understanding of city-regional governance in China, focusing on three contrasting examples (the Yangtze River Delta Metropolitan Region, the Beijing-Tianjin-Hebei Metropolitan Region, and the Guanzhong-Tianshui Metropolitan Region). Vertical leadership plays a major role in the urban governance model of China, but the role of the central government in different modes and the way of its involvement are different.

Key words:metropolitanization；metropolitan governance；central government；local government

收稿日期:2015-10-25

作者簡(jiǎn)介:董禮勝(1955-)，男，浙江鄞縣人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院政府政策與公共管理系主任、教授； 丹尼爾·庫(kù)布勒(1969-)，男，德國(guó)海德堡人，蘇黎世大學(xué)政治學(xué)系教授。 黃山(1988-)，男，福建福州人，美國(guó)猶他大學(xué)MPA碩士。

中圖分類號(hào)：D523

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3199(2016)02-0080-13

*本文獲得董禮勝和丹尼爾·庫(kù)布勒授權(quán)發(fā)表，美國(guó)猶他大學(xué)黃山譯。