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    農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策研究

    2016-07-12 10:01:33高戰(zhàn)民萬沛
    資源導(dǎo)刊 2016年4期
    關(guān)鍵詞:集體土地使用權(quán)用地

    ◎高戰(zhàn)民 萬沛

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    農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策研究

    ◎高戰(zhàn)民 萬沛

    2013年11月15日,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布,其中指出:“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?!边@無疑是農(nóng)村土地制度改革濃墨重彩的一筆。但由于國情、政策及各地發(fā)展差異等矛盾因素,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)又受到多方制約,難以有序、順利地開展,成了當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個熱點和難點問題。本文立足洛陽農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀,發(fā)現(xiàn)存在的主要問題,并提出了針對性的對策、建議和措施。

    農(nóng)村集體建設(shè)用地(宅基地)流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念和基本形式

    (一)集體建設(shè)用地的概念

    我國現(xiàn)行法律規(guī)定:“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制?!比袼屑磭宜小!俺鞘惺袇^(qū)的土地屬于國家所有?!鞭r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有。

    農(nóng)民集體所有的土地又分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地,包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖用地等;建設(shè)用地是指建造建筑物和構(gòu)筑物的土地,包括農(nóng)村住宅和公共設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦用地和交通旅游用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地,包括荒山、荒灘、荒草地等。

    綜上所述,集體建設(shè)用地即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的用于建造建筑物和構(gòu)筑物的土地。集體建設(shè)用地的使用權(quán)范圍包括宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)、鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地使用權(quán)等。

    (二)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念

    集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),是指在集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下,依據(jù)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的原則,將集體建設(shè)用地的使用權(quán)以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價出資等方式轉(zhuǎn)移、再轉(zhuǎn)移的行為,其實質(zhì)是土地使用權(quán)主體的變更。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)又可分為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)。

    (三)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本形式

    集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本形式包括出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股、聯(lián)營合作等。

    集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓,是指集體土地所有者將一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)讓與土地使用者,由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。

    集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,是指集體土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為。

    集體建設(shè)用地使用權(quán)出租,是指集體土地所有者或使用者將土地使用權(quán)單獨或隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用,由承租人向其支付租金的行為。

    集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押,是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人不轉(zhuǎn)移對集體建設(shè)用地的占有,將該集體建設(shè)用地使用權(quán)單獨或隨同地上建筑物、其他附著物作為債權(quán)擔保的行為。

    集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資入股,是指集體建設(shè)用地所有者或使用者以土地使用權(quán)作為出資入股投入企業(yè)并成為出資人或股東的行為,土地使用權(quán)歸新設(shè)企業(yè)。

    集體建設(shè)用地使用權(quán)聯(lián)營合作,是指集體建設(shè)用地所有者或使用者以提供土地使用權(quán)作為合作條件與他方聯(lián)合經(jīng)營的行為。土地所有者或使用者獲取適當?shù)慕?jīng)濟報酬,土地使用權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移。

    當前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

    農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)對緩解土地供求矛盾,盤活存量土地資產(chǎn),加快農(nóng)村工業(yè)化進程等具有重要意義。但目前農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)畢竟是自發(fā)的、不規(guī)范的,也使農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時難免出現(xiàn)一些問題。

    (一)現(xiàn)行土地法律不完善

    我國《憲法》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”, 1990 年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以法規(guī)的形式規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)程序和措施, 但至今還沒有出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī), 而且現(xiàn)行的法律中還對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了諸多限制?!锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè); 但是, 符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”在現(xiàn)實中, 如出現(xiàn)破產(chǎn)、兼并等情形,依法實施流轉(zhuǎn)操作起來也很難, 因為缺乏可操作的具體規(guī)定。

    (二)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清,使用權(quán)流轉(zhuǎn)難以規(guī)范

    農(nóng)村的土地歸集體所有,這在《憲法》《土地管理法》等重要的法律文件中都有明確的規(guī)定。如《憲法》就明文規(guī)定,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除法律規(guī)定屬于國家即全民所有以外,屬于集體所有。但這里的“集體”卻是一個模糊的概念?,F(xiàn)在的集體組織有鄉(xiāng)、村、村民小組三級集體組織,那么土地到底屬于哪一個集體所有?由于現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊,“農(nóng)村集體”沒有明確的法定代表人,農(nóng)村集體的土地權(quán)利沒有確切的具有法律效力的證明,這導(dǎo)致許多農(nóng)民的土地權(quán)利屢屢受到侵犯,并很難得到合理的糾正。

    (三)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配政策不健全

    目前,國有土地出讓國家土地增值收益和相關(guān)稅費政策比較健全,因此國有土地出讓成本也相對較高。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的分配政策和稅收調(diào)節(jié)機制,自發(fā)流轉(zhuǎn)成本低、周期短、見效快,如不妥善處理,完善相關(guān)配套政策,勢必會沖擊合法的國有土地交易市場。

    (四)住宅用地的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生

    目前洛陽市的個別城中村和新型農(nóng)村社區(qū),將一些在集體土地上開發(fā)建設(shè)的房屋用于居民安置后剩余的部分對外銷售,還有個別城中村和城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民私自非法轉(zhuǎn)讓、出租宅基地、房屋給本集體經(jīng)濟組織以外的人的現(xiàn)象也時有發(fā)生。這些轉(zhuǎn)讓行為與現(xiàn)行法律相違背,不受法律保護,無法辦理合法手續(xù)。

    規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的對策和建議

    (一)在法律授權(quán)的前提下推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

    《立法法》明確規(guī)定:法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。因而地方政府制定的規(guī)章不能與法律相抵觸?!锻恋毓芾矸ā穼w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)采取了限制性規(guī)定,基本上禁止其流轉(zhuǎn)。在法律明確禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況下,地方政府以規(guī)章的形式肯定了這種流轉(zhuǎn),顯然是不合法的。

    2014年底,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》,確定了33個縣(市、區(qū))為農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū),強調(diào)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須封閉運行,嚴禁試點以外地區(qū)擅自行動。2015年2月27日,十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))暫時調(diào)整實施有關(guān)法律法規(guī)的決定》。這標志著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點得到了法律授權(quán),進入到實踐探索階段。

    但洛陽市無一個縣(市、區(qū))在試點范圍內(nèi),集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不得擅自進行。因此,洛陽市國土資源局將積極配合市委農(nóng)工委做好以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的研究工作,并認真做好農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)前期理論調(diào)研工作。

    (二)明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體和權(quán)能

    明確農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)主體,這是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。針對農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清等問題,只有通過土地確權(quán)登記進行確權(quán),才能實現(xiàn)賦權(quán)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等才能夠通過產(chǎn)權(quán)交易市場,進行公開、公平的交易,農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資源才能夠逐步轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。目前洛陽市宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作正在有序推進,全市已完成外業(yè)調(diào)查1393個行政村,正在調(diào)查的有1028個行政村,其中集體建設(shè)用地使用權(quán)調(diào)查6937宗,面積2400.33公頃,宅基地使用權(quán)調(diào)查616102宗,面積42268.88公頃。

    (三)嚴格土地執(zhí)法監(jiān)察,依法治理土地流轉(zhuǎn)

    在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中,土地違法行為時有發(fā)生,究其原因,既有村民或農(nóng)村干部法制觀念淡薄問題,也有法律宣傳、執(zhí)行不到位的問題。地方政府應(yīng)著力落實土地執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制,明確各相關(guān)部門在土地執(zhí)法監(jiān)管中的責任分工,做到密切配合、齊抓共管、聯(lián)合執(zhí)法,切實加強縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè),建立健全執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系,及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)違法行為。

    總之,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有重大的現(xiàn)實意義,但仍存在巨大的挑戰(zhàn)和風(fēng)險。在黨的十八屆三中全會確定的各項改革政策不斷深化之際,我們應(yīng)當強調(diào):土地制度改革和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須積極穩(wěn)妥地推進,既要把保護農(nóng)民權(quán)益放在首位,又要兼顧國家集體各方利益;既要堅持“該得到法律授權(quán)的不要超前推進”,又要加快相關(guān)法律法規(guī)的修改,以適應(yīng)農(nóng)村土地制度改革的需要,做到改革有法可依,有序推進。

    (作者單位:洛陽市國土資源局)

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