淺談行政訴訟中舉證責(zé)任若干問題

薛敏浙江省紹興市上虞區(qū)人民法院

淺談行政訴訟中舉證責(zé)任若干問題

薛敏
浙江省紹興市上虞區(qū)人民法院

摘要：本文結(jié)合新修訂的行政訴訟法以及最高法院行政訴訟證據(jù)若干規(guī)定等司法解釋的相關(guān)內(nèi)容，并聯(lián)系司法實踐中典型案件中如何分配舉證責(zé)任，達(dá)到實質(zhì)性化解行政爭議的目的，確保行政訴訟的各方當(dāng)事人一個公平公正的訴訟環(huán)境，為以后完善行政訴訟證據(jù)制度提供實踐素材和建議參考。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；舉證責(zé)任；轉(zhuǎn)移

一、行政訴訟舉證責(zé)任的特色

“誰主張誰舉證”是訴訟的一項基本原則，而行政訴訟中被告對自己作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任則是上述基本原則的特殊情形，筆者并不贊成“行政訴訟是舉證責(zé)任倒置”的提法。理由主要是，除了就行政行為合法性舉證責(zé)任因訴訟中證據(jù)持有者的懸殊地位進(jìn)行了明確規(guī)定由被告舉證外，其他內(nèi)容仍然要遵循“誰主張誰舉證”的通例。

從法律規(guī)定看，被告負(fù)舉證責(zé)任僅僅針對的是“行政行為的合法性”，并不意味著在整個行政訴訟活動中所有的問題和事項均要求由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。以政府信息公開類型的行政案件為例，被告拒絕向原告提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對拒絕的根據(jù)以及履行法定告知、說明理由進(jìn)行舉證；如果申請政府信息涉及商業(yè)秘密、他人隱私的，被告應(yīng)當(dāng)舉證證明所涉政府信息涉密、涉私情形；被告拒絕更正與原告相關(guān)的政府信息的，應(yīng)當(dāng)對拒絕的理由進(jìn)行舉證和說明。如果被告主張政府信息不存在的，原告能夠提供該政府信息系由被告制作或者保存的線索的，可以申請人民法院調(diào)取證據(jù)；被告以政府信息與原告自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事項進(jìn)行說明；原告起訴被告拒絕更正政府信息記錄的，應(yīng)當(dāng)提供其曾向被告提出過有關(guān)更正申請的事實根據(jù)。

雖然行政訴訟法第三十四條第一款規(guī)定，被告對作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，但是包括不作為訴訟在內(nèi)的給付訴訟當(dāng)中，由于被告并未作出任何行為，被告也無須對沒有作出的行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，原告應(yīng)當(dāng)提供被告不作為違法的證據(jù)。原告舉證責(zé)任的范圍如何確定，理論界和實務(wù)界爭論也比較大，有部分觀點認(rèn)為原告的舉證責(zé)任包括：原告提起行政訴訟時，應(yīng)當(dāng)提供行政行為所依據(jù)的載體，如行政處罰決定書、行政處理決定書，以證明被訴行政行為的存在；原告提起行政確認(rèn)之訴中，應(yīng)當(dāng)對其所主張的權(quán)利負(fù)舉證責(zé)任；原告在提起行政賠償之訴中，應(yīng)當(dāng)對被訴行政行為對其造成的損害后果負(fù)舉證責(zé)任；在訴訟過程中，被告完成舉證責(zé)任后，原告反駁被告作出的行政行為所依據(jù)的事實和法律不成立時，應(yīng)當(dāng)對其反駁的主張?zhí)峁┦聦嵑头梢罁?jù)。[1]應(yīng)該說，立法者在制定原告舉證責(zé)任情形時，法律規(guī)定的兩種情形是最沒有爭議的，或者說理論實務(wù)界意見均可以達(dá)成一致的。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也是行政訴訟舉證責(zé)任制度需要完善和修改之處。例如，原告起訴被告實施了行政強(qiáng)制拆除行為，被告辯稱其并未實施行政強(qiáng)制拆除行為，而僅僅是作出責(zé)令限期拆除決定但還未實施強(qiáng)制拆除，具體是哪一個主體實施了拆除行為其并不知曉，原告認(rèn)為是被告實施拆除的且應(yīng)當(dāng)由被告進(jìn)行舉證證明，如果被告沒有拆除也要由被告舉證證明；被告補(bǔ)充認(rèn)為其行政行為只是該責(zé)令限期拆除決定，且原告未對該決定提起過權(quán)利救濟(jì)，原告訴訟要解決的是確認(rèn)行政強(qiáng)制拆除行為違法，但被告未實施過該行為，故應(yīng)當(dāng)按照“誰主張誰舉證”的原則由原告進(jìn)行舉證。[2]該案例核心焦點是被告有無實施過行政強(qiáng)制拆除行為，雖然行政訴訟舉證制度特色在于被告對其作出的行政行為合法性進(jìn)行舉證，但是該行政行為是否存在，仍然應(yīng)當(dāng)由原告方進(jìn)行舉證，這也符合行政訴訟法第四十九條關(guān)于原告起訴符合“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”的要求。

二、行政訴訟中舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移問題

舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移，顧名思義，就是舉證責(zé)任在當(dāng)事人之間的進(jìn)行轉(zhuǎn)移，舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的舉證并不存在原告或者第三人提供新證據(jù)的問題，也不涉及國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的問題，而是就當(dāng)事人之間就已經(jīng)提交法庭的證據(jù)進(jìn)行證明的過程。[3]當(dāng)然學(xué)術(shù)界、實務(wù)界也有這樣一種聲音，即應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟舉證責(zé)任法定性原則，不應(yīng)當(dāng)存在舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移制度。筆者認(rèn)為，從行政審判實踐角度分析，設(shè)立行政訴訟舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移制度確有必要，例如原告提起行政訴訟，要求確認(rèn)被告公安機(jī)關(guān)將其父親行政拘留后毆打死亡，被告辯稱行政拘留行為是存在的，但是原告父親的死亡是自身導(dǎo)致的，被告不存在非法拘留并毆打原告父親致死的情形。這里就需要分析，原告父親的死亡與被告是否采取非法手段存在因果關(guān)系，同時存在著舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移問題。如果被告舉證證明原告父親的死亡系自身原因?qū)е?，?yīng)當(dāng)提供證據(jù)加以證明；如果被告無法舉證證明則推斷系被告行政行為導(dǎo)致。

三、行政訴訟中原告舉證責(zé)任完善建議

首先，原告承擔(dān)被訴行政行為的存在的舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為這是作為起訴人提起行政訴訟時的初步證明責(zé)任，理由是隨著立案登記制的施行，行政訴訟成本較低，大量行政案件涌入法院，一些濫訴當(dāng)事人肆意提起行政訴訟，要求法院進(jìn)行司法審查，進(jìn)入審理階段時才發(fā)現(xiàn)被訴行政行為是否存在成為案件的爭議焦點，而審查的重點恰恰不是行政行為的合法性，造成大量司法資源和行政資源的浪費(fèi)，也導(dǎo)致行政公信力在某種程度上的下降。

其次，原告承擔(dān)己方主張的有關(guān)事實的舉證責(zé)任。如原告行政訴訟時一并提起行政賠償訴訟，原告主張被拆除房屋中還存在古董花瓶一只價值連城，要求予以賠償，被告舉證證明通過證據(jù)保全等措施，被拆除房屋中并不存在原告陳述的古董物件，故原告需要對上述主張加以證明。此處的原告舉證責(zé)任更多情形下在于行政賠償、行政補(bǔ)償訴訟中。

再次，反駁被告方的事實根據(jù)和法律依據(jù)時原告的舉證責(zé)任。如行政處罰案件中，被告認(rèn)定原告存在無證生產(chǎn)食品，依照食品安全法需要予以處罰，原告反駁其僅僅是試生產(chǎn)行為，現(xiàn)在只是半成品，也未進(jìn)行銷售，被告現(xiàn)場查獲的也僅僅是半成品原料，并非食品安全法規(guī)定意義上的食品，原告提供了試生產(chǎn)無須處罰的相關(guān)依據(jù)。

最后，原告認(rèn)為被告行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件無效、錯誤或者不當(dāng)適用，有權(quán)提供相關(guān)證據(jù)材料。如房屋登記案件中，被告認(rèn)為其拒絕為原告辦理房屋過戶登記適用的部門規(guī)章系1991年多個部門聯(lián)合發(fā)文，向法院提交一份至2013年該部門信息公開網(wǎng)站上查詢依然有效的打印件；原告認(rèn)為被告適用的該規(guī)范性文件至庭審時已經(jīng)被清理不再適用，原告方提供了一份由國務(wù)院發(fā)文通知的關(guān)于至今依然有效的規(guī)章及規(guī)范性文件目錄，但并無被告舉證時提供的規(guī)章內(nèi)容。[4]

參考文獻(xiàn)：

[1]江必新，邵長茂著.新行政訴訟法修改條文理解與適用.中國法制出版社，2015年1月版，第141頁.

[2]參見《浙江省紹興市上虞區(qū)人民法院行政案件匯編》，行政審判庭，2015年編，第21頁.

[3]梁鳳云著.新行政訴訟法講義.人民法院出版社，2015年2月版，第220頁.

[4]上述舉例案例均來自于筆者辦理案件，經(jīng)過簡化整合.