高校預(yù)算管理研究
——以績(jī)效預(yù)算為視角

王志勇

（天津師范大學(xué) 財(cái)務(wù)處，天津 300387）

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高校預(yù)算管理研究
——以績(jī)效預(yù)算為視角

王志勇

（天津師范大學(xué) 財(cái)務(wù)處，天津 300387）

［摘 要］隨著《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，績(jī)效評(píng)價(jià)逐漸被高校預(yù)算管理所引入。本文在分析當(dāng)前我國(guó)高校預(yù)算管理存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，介紹績(jī)效預(yù)算管理的重要意義，并由此提出高校推行績(jī)效預(yù)算管理的思路，以促進(jìn)高校預(yù)算管理水平的提升。

［關(guān)鍵詞］高校；預(yù)算管理；績(jī)效預(yù)算

1　高校預(yù)算及績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵

高校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度綜合財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、預(yù)算監(jiān)督檢查和績(jī)效考核等幾方面內(nèi)容。

績(jī)效預(yù)算是在成本效益分析的基礎(chǔ)上，將資源分配與設(shè)定的預(yù)期結(jié)果有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行綜合性考核與評(píng)價(jià)的預(yù)算方法，具有結(jié)果導(dǎo)向性、可量化考核、全面報(bào)告、參與性強(qiáng)、管理者具有自主權(quán)等特點(diǎn)。

2　當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

2.1預(yù)算編制內(nèi)容不完整、方法不科學(xué)

根據(jù)全面預(yù)算的原則，高校預(yù)算編制的內(nèi)容應(yīng)涵蓋學(xué)校全部的收支。然而在我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制下，每年追加撥付特定用途專項(xiàng)資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成高校編制預(yù)算時(shí)，這部分資金不能測(cè)算。其次，學(xué)校的科研收入受到項(xiàng)目進(jìn)度等多種因素的制約，特別是橫向項(xiàng)目的數(shù)量更是難以估計(jì)，故科研收入不能準(zhǔn)確估計(jì)。再者，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，高校資金來(lái)源呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，一些列為其他收入項(xiàng)下的資金也沒(méi)有納入學(xué)校預(yù)算編制內(nèi)容。由于部分資金未納入學(xué)校預(yù)算，很容易造成該項(xiàng)這部分資金脫離監(jiān)管，對(duì)學(xué)校的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。在支出預(yù)算方面，也同樣存在上述問(wèn)題，無(wú)法全面準(zhǔn)確地估算將來(lái)發(fā)生的支出。更為重要的是，隨著國(guó)家對(duì)教育投入的不斷加大，項(xiàng)目支出在總經(jīng)費(fèi)中的比重逐年增加。但是當(dāng)前，多數(shù)高校沒(méi)有完備的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，造成項(xiàng)目支出預(yù)算依據(jù)不充分、論證不嚴(yán)謹(jǐn)，直接影響項(xiàng)目執(zhí)行的質(zhì)量和效益。

另一方面，預(yù)算管理的起點(diǎn)是編制預(yù)算，而預(yù)算編制的好壞又取決于預(yù)算編制方法的選取。當(dāng)前，我國(guó)多數(shù)高校仍采用定額或增量預(yù)算法，而非零基預(yù)算法。由于不采用零基預(yù)算，所以在編制支出預(yù)算時(shí)基數(shù)為上年支出數(shù)，在上年支出數(shù)出現(xiàn)不合理的情況下，就會(huì)造成預(yù)算數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)大相徑庭，失去了預(yù)算的意義。

2.2預(yù)算執(zhí)行、控制力度不夠

多年來(lái)，高校的預(yù)算管理形成了重制定和下達(dá)輕管理和控制的現(xiàn)象。由于學(xué)校預(yù)算管理體制不完善，在預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，學(xué)校未再對(duì)各預(yù)算項(xiàng)目的支出細(xì)目進(jìn)行金額上的額度控制和核算上的科目控制，各部門可以隨意改變申報(bào)時(shí)的資金用途，擅自提高開支的標(biāo)準(zhǔn)，甚至擠占預(yù)算資金，造成資金浪費(fèi)的同時(shí)，嚴(yán)重削弱財(cái)務(wù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，降低了其應(yīng)有的約束作用。

2.3績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全、體系不完善

考核與獎(jiǎng)懲是促進(jìn)預(yù)算管理發(fā)揮其約束與激勵(lì)作用的重要手段，然而當(dāng)前多數(shù)高校沒(méi)有針對(duì)預(yù)算及執(zhí)行制定考核制度、未設(shè)定完整有效的評(píng)價(jià)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)工作更是少之又少。即使有，也只是針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)的績(jī)效考評(píng)，且內(nèi)容也是根據(jù)對(duì)應(yīng)的上級(jí)部門的要求填寫相應(yīng)的表格數(shù)據(jù)和文字總結(jié)即可。至于校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目和學(xué)校各部門的評(píng)價(jià)，整體上成匱乏之勢(shì)。另一方面，對(duì)于上述財(cái)政專項(xiàng)，由于缺乏統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，在評(píng)價(jià)時(shí)只能是定性地總結(jié)分析，而沒(méi)有相應(yīng)的定量分析。

2.4預(yù)算管理信息化程度不高

相比于賬務(wù)管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)查詢系統(tǒng)及網(wǎng)上報(bào)賬系統(tǒng)等成熟模塊，目前高校的預(yù)算管理系統(tǒng)信息化程度還達(dá)不到預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化的需要。當(dāng)前部分采用了預(yù)算管理系統(tǒng)的高校大大減輕了預(yù)算編制和下達(dá)的工作量，節(jié)省了預(yù)算編制的時(shí)間，基本上能夠?qū)崟r(shí)給出執(zhí)行結(jié)果，但其在與賬務(wù)系統(tǒng)的同步、執(zhí)行進(jìn)度的分析、額度控制的調(diào)整及數(shù)據(jù)的挖掘等方面仍不能滿足預(yù)算管理的需要，其功能還有待進(jìn)一步完善。

3　高校實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理的重要意義

3.1有利于政府加強(qiáng)對(duì)高校的管理

高校作為全額撥款事業(yè)單位，其預(yù)算是公共財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。隨著國(guó)家對(duì)教育投入的不斷加大，以及近年來(lái)財(cái)務(wù)信息公開的力度加大，高校的預(yù)決算受到社會(huì)普遍關(guān)注。高校實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理，有利于資源的合理配置，提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，促進(jìn)高校的發(fā)展。

3.2有利于確保高校短期發(fā)展目標(biāo)與長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合

由于績(jī)效預(yù)算“將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”，故高校在編制預(yù)算時(shí)，必須結(jié)合學(xué)校的實(shí)際狀況，將自身長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃分解到每個(gè)具體年度，保證工作的連續(xù)性，從根本上杜絕短期行為的發(fā)生，保證學(xué)校穩(wěn)定健康發(fā)展。

3.3有利于高校提升預(yù)算管理水平

如前所述，績(jī)效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向性的預(yù)算，在資源分配與產(chǎn)出之間，更加注重產(chǎn)出的效益及對(duì)其的評(píng)價(jià)。高校實(shí)行績(jī)效預(yù)算可以根據(jù)預(yù)算方案實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，調(diào)整資源分配，確保資金用在了刀刃上，真正推動(dòng)了學(xué)校教學(xué)、科研等各方面的發(fā)展和提高。同時(shí)通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，可以總覽學(xué)校財(cái)務(wù)全局，根據(jù)學(xué)校實(shí)時(shí)財(cái)務(wù)狀況，調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目，合理配置資金，保剛性、促發(fā)展，促進(jìn)了資金使用效益的提高。

3.4有利于調(diào)動(dòng)高校教職工的積極性

與傳統(tǒng)的預(yù)算模式相比，績(jī)效預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)管理者的自主權(quán)和全員參與性。在這種模式下，高校引入績(jī)效考核指標(biāo)，將下?lián)芨黝A(yù)算單位的預(yù)算經(jīng)費(fèi)與其工作目標(biāo)相結(jié)合，配以獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算單位的責(zé)任意識(shí)。由于績(jī)效考核指標(biāo)可以動(dòng)態(tài)量化衡量，各預(yù)算單位管理者必然會(huì)竭盡所能地調(diào)動(dòng)教職工的積極性，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，合理配置資金，控制規(guī)模，實(shí)現(xiàn)其業(yè)績(jī)指標(biāo)，爭(zhēng)取更多的獎(jiǎng)勵(lì)，在教工獲得了實(shí)惠的同時(shí)，從制度上推動(dòng)了高校預(yù)算管理的提升。

4　高校推行績(jī)效預(yù)算管理的思路

4.1以學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，樹立績(jī)效理念

在編制、安排和使用資金時(shí)始終堅(jiān)持“績(jī)效優(yōu)先”的原則，將學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略作為資金分配的依據(jù)，根據(jù)學(xué)校各個(gè)時(shí)期的任務(wù)和目標(biāo)來(lái)編制年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。同時(shí)將目標(biāo)分解至各預(yù)算部門，責(zé)令各部門制定執(zhí)行計(jì)劃，將所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與績(jī)效考評(píng)相結(jié)合，配合以約束和激勵(lì)機(jī)制。由于各部門的業(yè)績(jī)直接與分解至本部門的目標(biāo)任務(wù)直接掛鉤，各預(yù)算部門必然會(huì)根據(jù)學(xué)?？傮w的發(fā)展規(guī)劃，來(lái)確定本部門的工作任務(wù)和所要實(shí)現(xiàn)的工作成果，以此來(lái)安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算，進(jìn)而滿足依據(jù)目標(biāo)制定預(yù)算的理念要求，最終使學(xué)校的資源達(dá)到了優(yōu)化、合理的配置。

4.2構(gòu)建績(jī)效預(yù)算管理體系，建立健全高?？?jī)效預(yù)算管理保障機(jī)制

首先，建立分層級(jí)的管理體系，為高?？?jī)效預(yù)算管理提供組織保障?？?jī)效預(yù)算的管理和執(zhí)行不可能僅依靠一個(gè)財(cái)務(wù)部門來(lái)完成，需要教學(xué)、科研、國(guó)資、審計(jì)等多個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合，應(yīng)建立分層級(jí)分明的管理體系，如圖1所示。

圖1　分層級(jí)管理體系

其次，建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制和考核制度，為高?？?jī)效預(yù)算管理提供制度保障。用好的制度激勵(lì)人，用好的制度約束人。通過(guò)建立考核制度，可以對(duì)達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)的部門根據(jù)量化的考核標(biāo)準(zhǔn)予以懲罰，對(duì)超額完成目標(biāo)的部門予以獎(jiǎng)勵(lì)，這樣一方面可以調(diào)動(dòng)各預(yù)算部門的工作熱情，另一方面能夠在全校范圍內(nèi)形成你追我趕的良好局面，達(dá)到了資源優(yōu)化合理配置的目的，從制度保障上促進(jìn)了高校預(yù)算管理水平的提升。

4.3樹立全員參與預(yù)算管理的理念，發(fā)揮高校教工的主觀能動(dòng)性

績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)之一便是參與性強(qiáng)，由于學(xué)校預(yù)算資金的安排關(guān)系到學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，是一項(xiàng)全局性工作，須調(diào)動(dòng)廣大教職員工的積極性，使其充分參與。在績(jī)效預(yù)算管理體系下，各預(yù)算部門不再是被動(dòng)的預(yù)算執(zhí)行者，更應(yīng)該是主動(dòng)的預(yù)算編制者。通過(guò)參與預(yù)算編制，各部門的員工能夠了解學(xué)校的大政方針和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，更能通過(guò)分解到本單位的目標(biāo)來(lái)知曉自身的責(zé)任和任務(wù)，充分發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，盡可能地實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，推動(dòng)學(xué)校的發(fā)展。

4.4加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，編制滾動(dòng)預(yù)算

高校應(yīng)根據(jù)其發(fā)展規(guī)劃，針對(duì)重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目庫(kù)，編制滾動(dòng)預(yù)算。項(xiàng)目庫(kù)要在深入研究和充分論證的基礎(chǔ)上設(shè)立，其內(nèi)容要與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，必須有充分的立項(xiàng)依據(jù)、明確的實(shí)施期限、合理的預(yù)算需求和績(jī)效目標(biāo)等，實(shí)行全周期滾動(dòng)管理。隨著時(shí)間的推移，各種不可預(yù)見的因素會(huì)層出不窮，預(yù)算的執(zhí)行難免出現(xiàn)偏差，由于滾動(dòng)預(yù)算的周期不受會(huì)計(jì)周期的影響，可以彌補(bǔ)不確定因素的影響，尤其適合高校項(xiàng)目支出預(yù)算的編制和執(zhí)行。特別是針對(duì)項(xiàng)目作出的滾動(dòng)預(yù)算，與項(xiàng)目周期一致，從動(dòng)態(tài)上避免了傳統(tǒng)預(yù)算只關(guān)注眼前忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的弊端。

4.5建立健全高校預(yù)算管理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

高校教書育人的特性決定人們?cè)趯?duì)高校的預(yù)算管理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)不能只關(guān)注資源分配所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)關(guān)注其社會(huì)效益以及項(xiàng)目自身的投資評(píng)價(jià)效果。在評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)科學(xué)設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)定性與定量相相結(jié)合等評(píng)價(jià)方法，以通用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)量化預(yù)算項(xiàng)目近期效果和遠(yuǎn)期效益。同時(shí)，好的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系必須有好的配套機(jī)制來(lái)保證。因此，高校應(yīng)建立健全相應(yīng)的考核制度、獎(jiǎng)罰制度等系列評(píng)價(jià)制度。此外，高校應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)，借助網(wǎng)絡(luò)信息手段及時(shí)生成和推送評(píng)價(jià)的量化數(shù)據(jù)及差異分析結(jié)果，為以后的預(yù)算編制提供依據(jù)，促進(jìn)預(yù)算質(zhì)量的提升。

5　結(jié) 語(yǔ)

隨著高等教育的發(fā)展，預(yù)算管理在高校的財(cái)務(wù)管理中的作用愈發(fā)重要。雖然績(jī)效預(yù)算為高校的預(yù)算管理提供了新的思路，但也需高校財(cái)務(wù)工作者在實(shí)際工作中不斷探索，才能合理配置資源，促進(jìn)高校發(fā)展。

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doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2016.12.003

［中圖分類號(hào)］G647.5

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0194（2016）12-0008-02

［收稿日期］2016-05-08