保障房大規(guī)模建設(shè)背景下的政府問責(zé)機(jī)制建設(shè)研究

朱莊瑞

摘要：我國“十二五”規(guī)劃明確提出，2011-2015年期間要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)住房3 600萬套（戶），到2015年全國保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右。目前“十二五”規(guī)劃已經(jīng)順利結(jié)束，既定的3 600萬套保障房建設(shè)目標(biāo)的完成情況如何，各地有沒有實現(xiàn)當(dāng)年的目標(biāo)，保障房質(zhì)量能否得到保證，分配是否公平合理，群眾是否滿意，這一系列問題都需要對各地方政府的完成情況進(jìn)行考核。對于考核不合格，沒有完成任務(wù)的地方政府，則應(yīng)該根據(jù)住建部與地方政府簽訂的住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書的規(guī)定進(jìn)入問責(zé)程序，是否嚴(yán)格按照責(zé)任書的規(guī)定進(jìn)行問責(zé)，既關(guān)系到黨和政府政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)。文章首先由近年來各地保障房項目“空城計”現(xiàn)象時有發(fā)生，大規(guī)模建成的保障房卻鮮有人問津這一現(xiàn)象出發(fā)，說明了我國政府在住房保障方面的考核和問責(zé)機(jī)制相當(dāng)不完善，然后介紹了國內(nèi)外學(xué)者對保障房建設(shè)中政府責(zé)任的研究現(xiàn)狀，界定了中央政府和地方政府在保障房建設(shè)中的角色定位，分析了中央政府和地方政府在保障房建設(shè)中的區(qū)別和聯(lián)系，最后從頒布《住房保障法》、制定《住房保障工作考核問責(zé)辦法》、加強(qiáng)社會監(jiān)督等方面提出了完善住房保障工作的建議。

關(guān)鍵詞：保障房；政府責(zé)任；問責(zé)機(jī)制

一、 引言

我國“十二五”規(guī)劃明確提出，2011年～2015年期間要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)住房3 600萬套（戶），到2015年全國保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右。目前“十二五”規(guī)劃已經(jīng)順利結(jié)束，既定的3 600萬套保障房建設(shè)目標(biāo)的完成情況如何，各地有沒有實現(xiàn)當(dāng)年的目標(biāo)，保障房質(zhì)量能否得到保證，分配是否公平合理，群眾是否滿意，這一系列問題都需要對各地方政府的完成情況進(jìn)行考核。對于考核不合格，沒有完成任務(wù)的地方政府，則應(yīng)該根據(jù)住建部與地方政府簽訂的住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書的規(guī)定進(jìn)入問責(zé)程序，是否嚴(yán)格按照責(zé)任書的規(guī)定進(jìn)行問責(zé)，既關(guān)系到黨和政府政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)。尤其是近年來各地保障房項目“空城計”現(xiàn)象時有發(fā)生，大規(guī)模建成的保障房卻鮮有人問津，長期閑置的保障房造成了本就稀缺的各種資源浪費。這充分說明了我國政府在住房保障方面的考核和問責(zé)機(jī)制還相當(dāng)不完善，讓個別地方政府有機(jī)可乘，只是為了完成數(shù)量任務(wù)去建設(shè)保障房，沒有充分考慮到住房困難群體的現(xiàn)實需求。所以我們應(yīng)在進(jìn)一步完善保障房考核和問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)上，對于因決策失誤造成的“空城”浪費要予以嚴(yán)肅追究責(zé)任，唯有嚴(yán)格的約束和問責(zé)才能讓保障房大量空置的現(xiàn)象不再發(fā)生。

二、 政府在保障房建設(shè)中的角色定位

政府建設(shè)保障房的目的是為了滿足公民尤其是中低收入群體的住房需求，使全體公民都能享受到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的成果，實現(xiàn)居民住有所居的目標(biāo)。就目前來看，保障房的大量建設(shè)將促使樓市回歸理性發(fā)展，并且能夠調(diào)控房價趨于正常水平，使房地產(chǎn)市場健康合理發(fā)展。但在具體操作過程中，政府的職責(zé)是什么，具體該承擔(dān)哪些方面的工作，如何開展保障房的建設(shè)與管理，是部分負(fù)責(zé)還是完全負(fù)責(zé)，我們首先將從國內(nèi)外的理論研究和實踐經(jīng)驗中來探討這一問題。

1. 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀。從國外理論研究情況來看，在保障房建設(shè)中政府責(zé)任的研究上，要比國內(nèi)研究更系統(tǒng)更成熟，在保障房建設(shè)中政府的職責(zé)定位也比較清晰。美國學(xué)者Quigley對政府參與住房事務(wù)的原因包括緩解住房市場的外部性、調(diào)節(jié)收入分配等方面進(jìn)行了深入分析；Hugo Priemus的研究認(rèn)為歐盟成員國應(yīng)該制定符合自己國情的住房政策，進(jìn)一步加大他們在保障房建設(shè)中的力度。

國內(nèi)在保障房建設(shè)中政府責(zé)任的研究還不是很成熟，大都集中在住房保障體系的研究較多，對政府在保障房建設(shè)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)職責(zé)研究較少。包宗華指出，住房具有社會性和政策性的特點，如若沒有政府幫助，中低收入者的住房問題將很難得到解決。馮宗容認(rèn)為，如果單純依賴市場，弱勢群體最基本的住房需求將難以滿足，因此需要政府建設(shè)保障房以彌補(bǔ)市場缺陷。朱亞鵬認(rèn)為，解決住房問題的根本，首先是政府要改變以往依賴房地產(chǎn)拉動整個國民經(jīng)濟(jì)增長的思維定勢，站在社會意義上的維度和視角，保障公民享有適當(dāng)?shù)?、宜居住房的?quán)利。

綜合國內(nèi)外研究現(xiàn)狀及主要觀點，可以說在保障房建設(shè)中政府的責(zé)任和角色學(xué)者們已經(jīng)達(dá)成共識：政府必須保障住房困難群體的居住權(quán)利，在保障房的建設(shè)、分配、運營及后期管理等環(huán)節(jié)中扮演著重要角色。

2. 政府在保障房建設(shè)中責(zé)無旁貸。住房保障制度是社會保障制度的重要內(nèi)容。在西方發(fā)達(dá)國家，政府為了滿足中低收入人群的住房需求而要去建設(shè)保障房，主要形式就是政府參與甚至是政府主導(dǎo)保障房的建設(shè)。在激烈的市場競爭中，勞動者能力的差異最終會體現(xiàn)在其收入水平上，一部分中低收入者無法通過自身努力購買商品房，那么這部分群體的住房需求就需要政府通過建設(shè)保障房的形式來滿足，否則這部分群體的基本居住權(quán)利得不到保障的話，將會影響社會的穩(wěn)定和和諧。

在保障房建設(shè)中，從世界各國的實踐和經(jīng)驗來看，政府還是發(fā)揮了決定性作用。新加坡的建屋發(fā)展局、日本的住宅金融公庫以及英國的住房協(xié)會等機(jī)構(gòu)，都是政府為了建設(shè)保障房而成立的具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)雖然名稱不盡相同，承擔(dān)的角色和定位也各有差異和側(cè)重、接受政府支持的方式各有不同，但都構(gòu)成了政府在住房保障方面的重要組成部分。當(dāng)然也可以這么說，作為社會保障體系的組成部分，住房保障和失業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等在世界各國發(fā)揮著越來越重要的作用。

3. 中央政府與地方政府在保障房建設(shè)中的角色差異。在我國保障房建設(shè)體系中，政府責(zé)無旁貸，但中央政府與地方政府所扮演的角色是有明顯區(qū)別的。中央政府需要從國家的整體利益出發(fā)，在充分考慮各地經(jīng)濟(jì)社會形勢的基礎(chǔ)上制定政策，從總體上把握全國保障房建設(shè)的情況；而地方政府在具體執(zhí)行的過程中要明確責(zé)任，堅決貫徹落實中央的各項措施，扮演好在保障房建設(shè)中的重要角色。具體來說，中央政府與地方政府在保障房建設(shè)中的角色差異主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（1）中央政府把握大局制定規(guī)則，地方政府具體實施。中央政府的角色主要體現(xiàn)在保障房的制度建設(shè)和政策制定上，不僅要促進(jìn)保障房與商品房的協(xié)調(diào)發(fā)展，還要根據(jù)全國保障房建設(shè)的實際情況，對各地的保障房建設(shè)進(jìn)行監(jiān)管和考核，保證保障房有條不紊建設(shè)，真正發(fā)揮保障房的功能。而地方政府則需要根據(jù)中央政策具體負(fù)責(zé)保障房的建設(shè)和管理。首先，地方政府要制定出保障房的具體建設(shè)規(guī)劃，并對保障房的戶型、面積等進(jìn)行明確的界定；其次，地方政府要直接參與保障對象的資格審查和監(jiān)督，確保保障房能分配給真正需要的住房困難群體；最后，在保障房的后期管理和維護(hù)中，要建立嚴(yán)格的退出機(jī)制，并對保障房的使用和運行情況進(jìn)行監(jiān)管，做好保障房的再分配工作。

（2）中央政府側(cè)重監(jiān)督管理，地方政府側(cè)重落實執(zhí)行。中央政府對保障房的監(jiān)督管理貫穿于建設(shè)的全過程。在保障房建設(shè)前期，地方政府是否認(rèn)真執(zhí)行中央的各項政策和規(guī)定、中央及地方財政是否按規(guī)劃投入到建設(shè)中等具體問題；在保障房建設(shè)過程中，中央政府則主要監(jiān)管保障房建設(shè)的質(zhì)量和建設(shè)進(jìn)度，確保能保質(zhì)保量的完成任務(wù)；在保障房建設(shè)的后期，中央政府則需要對保障房的進(jìn)入和退出機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督和管理。地方政府在落實過程中應(yīng)該主動轉(zhuǎn)變角色，變消極抵觸為積極參與，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，切實保障困難群體的根本利益。此外地方政府還應(yīng)加大執(zhí)行力度，將保障房政策落到實處，在具體執(zhí)行中不斷總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，對保障房建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題和新思路要及時發(fā)現(xiàn)和提煉，對個別地方在保障房的建設(shè)和管理中摸索出的成功經(jīng)驗要盡快推廣和施行。

（3）中央政府調(diào)節(jié)地區(qū)差異，地方政府保證困難群體住有所居。由于我國地區(qū)發(fā)展不均衡，不同地方財政收入差距很大，這就需要中央政府通過直接或間接的手段，對不同地區(qū)采取差別性的制度和政策，不能簡單地搞“一刀切”。地方政府在落實中央政策的時候也要因地制宜，實事求是，根據(jù)保障對象的現(xiàn)實需求和政府的財力，對不同的保障對象實行有差別的保障方式。在具體執(zhí)行過程中，不僅要關(guān)注保障房的總供應(yīng)和建設(shè)情況，還要健全相關(guān)程序和制度，確保公平公正分配，保證本地區(qū)住房困難群體居住權(quán)的公平實現(xiàn)。

三、 保障房建設(shè)中的問責(zé)機(jī)制建設(shè)的完善

政府問責(zé)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)一致才能建成廉潔高效、人民滿意的政府。具體到保障房，政府問責(zé)主要是指各級政府在保障房的建設(shè)、分配、管理中不能正確履行職責(zé)，導(dǎo)致保障房不能如期交付或者出現(xiàn)質(zhì)量等問題，則應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律和規(guī)定對其進(jìn)行法律問責(zé)和行政問責(zé)。

1. 頒布《住房保障法》，從法律的高度明確政府責(zé)任和法律問責(zé)機(jī)制。世界上很多國家通過立法的形式明確政府責(zé)任和法律問責(zé)機(jī)制，以此來推動住房保障工作的開展，這樣既從法律的高度規(guī)定了政府的相關(guān)法律責(zé)任和具體目標(biāo)，又為住房保障工作的開展比如成立相關(guān)部門提供了法律依據(jù)。日本曾經(jīng)先后頒布了《公營住宅法》、《住宅計劃法》等法律，并以此為依據(jù)成立了具體負(fù)責(zé)住房保障工作的機(jī)構(gòu)；美國也曾先后頒布了《住宅法》、《住宅與城市建設(shè)法》等法律，很好地解決了低收入和貧民窟居民的住房問題。我國雖然也有各項住房保障制度及相關(guān)政策文件，但是由于長期以來我國房地產(chǎn)立法的相對滯后，官員的法制觀念比較淡薄，導(dǎo)致地方政府在保障房的建設(shè)過程中缺乏主觀能動性和創(chuàng)造性，可以說正是沒有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)和規(guī)定，我國保障房建設(shè)才會出現(xiàn)種種問題和不正常現(xiàn)象。

《住房保障法》的盡快頒布對我國住房保障工作的順利開展具有重大意義，將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。這樣既可以提高住房保障的法律位階，又能強(qiáng)化住房保障政策的剛性，從法律的高度對地方政府及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督和制約，對權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象進(jìn)行問責(zé)，從而有效的推動保障房建設(shè)。針對我國的特殊國情和住房保障工作中出現(xiàn)的各種問題，《住房保障法》在制定的過程中應(yīng)要明確以下兩方面內(nèi)容：

（1）建立問責(zé)機(jī)制，明確住房保障工作中各級政府及部門的職責(zé)。各級政府作為住房保障工作開展的主體和組織管理者，既具有分配各種財力、物力等資源的權(quán)利，也有做好這一重要民生工程的責(zé)任和義務(wù)。因此，在《住房保障法》中應(yīng)當(dāng)明確各級政府部門及相關(guān)負(fù)責(zé)人的權(quán)利和責(zé)任，切實增強(qiáng)大家的公仆意識和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，充分調(diào)動工作的積極性和主動性，對于在住房保障開展過程中工作不力的甚至出現(xiàn)問題的，要嚴(yán)肅問責(zé)。

（2）細(xì)化工作環(huán)節(jié)，明確住房保障工作的用地規(guī)劃和建設(shè)管理等內(nèi)容。首先，應(yīng)當(dāng)在《住房保障法》中要明確住房保障的用地規(guī)劃，引入交通和配套設(shè)施條件評價機(jī)制，避免各級政府為完成考核只單純追求數(shù)量，而把保障房用地建設(shè)在偏遠(yuǎn)地方，造成入住率過低和資源的大量浪費；其次，還應(yīng)針對不同類型的保障房，細(xì)化工作環(huán)節(jié)，明確保障房建設(shè)的面積戶型、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)指標(biāo)，確保保障房質(zhì)量萬無一失。

2. 各地應(yīng)制定《住房保障工作考核問責(zé)辦法》，將住房保障工作納入政績考核，強(qiáng)化行政問責(zé)。在《住房保障法》的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)根據(jù)自身實際情況，適時出臺《住房保障工作考核問責(zé)辦法》，目前全國已經(jīng)有甘肅、安徽、廣西等地相繼出臺了住房保障考核問責(zé)辦法，從而對保障房工作的各個環(huán)節(jié)和相關(guān)工作人員進(jìn)行考核，調(diào)動工作積極性，提高保障房建設(shè)和利用的效率。該辦法在制定和執(zhí)行中應(yīng)注意以下幾個方面的內(nèi)容。

（1）制定科學(xué)有效、客觀合理、以人為本的住房保障考核問責(zé)辦法，避免出現(xiàn)保障房的大量空置?，F(xiàn)在很多地方的保障房考核和問責(zé)往往只單純看數(shù)量有沒有完成任務(wù)，而不考慮保障房建成后的利用和管理，導(dǎo)致在很多地方保障房空置現(xiàn)象大量存在，但造成這一現(xiàn)象的原因是保障房的管理和運行機(jī)制出了問題，是一些地方政府在保障房建設(shè)時“以房為本”，只是為完成上級考核而片面追求數(shù)量和速度。地方政府亟須轉(zhuǎn)變保障房建設(shè)理念，絕不能為考核而建設(shè)，更不能認(rèn)為完成數(shù)量就完成了任務(wù)。保障房建設(shè)不僅要明確政府責(zé)任，做到有的放矢，還要將入住率等指標(biāo)作為考核重要內(nèi)容，對于因決策失誤造成的“空城”現(xiàn)象要予以嚴(yán)肅追責(zé)和追償，只有嚴(yán)肅的問責(zé)才能杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）《考核問責(zé)辦法》要編制出住房保障工作的權(quán)責(zé)明細(xì)，并明確履職不力應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。各級政府要編制的權(quán)責(zé)明細(xì)和具體責(zé)任，主要包括以下幾個方面：完善住房保障配套法律、法規(guī)工作；落實保障房建設(shè)用地和規(guī)劃問題；完善考核機(jī)制；建立住房保障政策動態(tài)調(diào)整機(jī)制和行政監(jiān)督體系等方面，并且要明確相應(yīng)的政府部門和責(zé)任人。在保障房建設(shè)過程中，要嚴(yán)格督查政府部門和責(zé)任人履職情況，以各級地方政府為督查對象，對政府部門和責(zé)任人進(jìn)行具體督查，重點查部署、查措施，查成果。

（3）嚴(yán)肅政府的考核和問責(zé)機(jī)制，樹立考核問責(zé)辦法的權(quán)威。要確保保障房真正落到實處，必須嚴(yán)格按照《考核問責(zé)辦法》對政府部門和責(zé)任人實施考核，嚴(yán)肅問責(zé)。通過年度工作考核等方式，對保障房建設(shè)和管理過程中出現(xiàn)問題的、不能完成相關(guān)職責(zé)的部門和責(zé)任人，嚴(yán)肅追究責(zé)任。此外為了防止偷工減料等影響保障房質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，還應(yīng)出臺《保障房建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》，對保障房建設(shè)的質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)，杜絕因住房質(zhì)量問題而影響群眾居住的現(xiàn)象發(fā)生。

3. 建立約束和監(jiān)督機(jī)制，充分調(diào)動社會力量和保障對象的監(jiān)督權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運行。由于住房保障工作涉及工作環(huán)節(jié)非常復(fù)雜，加之很多信息不透明、不公開，在具體執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)尋租或潛規(guī)則等不正常的現(xiàn)象，從而影響住房保障工作的公平公正和有序運行。因此，有必要建立約束和監(jiān)督機(jī)制，對保障房建設(shè)、分配、運營管理等實施全過程監(jiān)督，嚴(yán)格監(jiān)管每個環(huán)節(jié)的實施情況，增加住房保障工作的透明度，保證住房保障工作公正、合理有序的進(jìn)行。此外還應(yīng)充分調(diào)動社會監(jiān)督的力量，加強(qiáng)社會監(jiān)督，發(fā)揮保障對象的監(jiān)督權(quán)，讓政府的運行和管理機(jī)制在陽光下運行，接受群眾監(jiān)督，從根本上落實保障房的民生功能。

“十二五”期間保障房的大規(guī)模建設(shè)是史無前例的，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗或模式可以學(xué)習(xí)，所以在具體操作中出現(xiàn)空置或者閑置等問題也可以理解?？傮w來看，保障房還是比較有效地解決中低收入群體的居住問題，并不能因為個別地方“空置房”現(xiàn)象的出現(xiàn)而否定保障房的作用。住房保障工作任重而道遠(yuǎn)，“十三五”期間保障房建設(shè)的任務(wù)還是相當(dāng)繁重和緊迫，我們所要做的關(guān)鍵問題是下一步如何做好保障房的考核問責(zé)機(jī)制，使得考核體系更加科學(xué)、更加可行、更加人性，問責(zé)機(jī)制更加嚴(yán)肅、更加權(quán)威；充分發(fā)揮和調(diào)動群眾和社會的力量，廣泛參與到保障房建設(shè)和管理的全部過程中，真正做到以人為本，避免造成保障房資源的巨大浪費，切實解決困難群眾的居住問題。

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