政府流程再造視角下的服務(wù)型政府建設(shè)
——以政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槔?/h1>
2016-07-08 03:57:26西華師范大學(xué)管理學(xué)院楊楊
中國商論 2016年8期
西華師范大學(xué)管理學(xué)院 楊楊
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政府流程再造視角下的服務(wù)型政府建設(shè)
——以政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槔?/p>
西華師范大學(xué)管理學(xué)院楊楊
摘 要：在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，探索以建設(shè)服務(wù)型政府為導(dǎo)向的政府流程再造已經(jīng)成為地方政府提高治理水平的重要路徑。伴隨著各地政府服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，政府的公共服務(wù)能力不斷增強。但是，由于受社會發(fā)展階段的制約，現(xiàn)在的服務(wù)型政府建設(shè)依然存在辦公效率較低、與民眾互動較少、回應(yīng)能力弱等問題。筆者認為，通過以政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以重組政府相關(guān)職能部門、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)信息平臺建設(shè)、順暢信息傳遞和共享與提高政府的回應(yīng)性為目標，可以在政府流程再造的基礎(chǔ)上為加快服務(wù)型政府的構(gòu)建提供契機。
關(guān)鍵詞：政務(wù)服務(wù)流程再造服務(wù)型政府
轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)服務(wù)型政府,提高政府為公眾服務(wù)的效率和能力是推進地方政府治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。政府流程再造的目的就是為建設(shè)服務(wù)型政府提供支持,并且二者有著相似的理論基礎(chǔ)。奧斯本的《改革政府》一書中提出,政府部門應(yīng)該學(xué)習(xí)企業(yè)家的精神,進行創(chuàng)新和改革,在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上謀求服務(wù)效率的提高。拉塞爾·M.林登在《無縫隙政府》中通過實例把再造原理應(yīng)用到各級政府的管理之中,在以顧客、結(jié)果和競爭為導(dǎo)向的原則上,描述了政府再造的步驟以及在再造過程中怎樣評估、設(shè)計來克服阻力和實施根本性的變革,有很大的借鑒意義。
國內(nèi)對政府流程再造的研究也有不少,主要集中在電子政務(wù)、政府職能精細化管理、行政審批等與政府流程再造的關(guān)系上,如宋義《電子政務(wù)視角下政府流程再造研究》,從發(fā)展電子政務(wù)的角度對政府行政流程和建設(shè)新型政府提出了建議;張勁松《流程再造——地方服務(wù)型政府構(gòu)建的路徑》一文中,闡釋了耗散結(jié)構(gòu)是地方服務(wù)型政府建設(shè)中行政流程再造的最佳選擇;宋世明《我國政府職能精細化管理和流程再造的主要內(nèi)容和路徑選擇》中,從兩者的關(guān)系入手,在指明目標的基礎(chǔ)上,闡述了以服務(wù)人民群眾為導(dǎo)向的基本原則和以加快政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)配置與優(yōu)化政府職權(quán)的主要內(nèi)容。對于通過梳理政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的沿革,從政府流程再造的角度去建設(shè)服務(wù)型政府的涉及較少,本文以在傳統(tǒng)政府管理模式向現(xiàn)代政府管理模式轉(zhuǎn)變的過程中,出現(xiàn)的各具特點的不同政務(wù)服務(wù)方式及其服務(wù)效果為對象,通過對政務(wù)服務(wù)流程存在問題的 分析和提出改進方法,探索優(yōu)化政府流程來破除當前政務(wù)服務(wù)面臨的困境,進一步完善服務(wù)型政府建設(shè)的路徑。
1 政府流程再造的內(nèi)涵
政府流程再造是指在引入現(xiàn)代企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造理念和方法的基礎(chǔ)上,以公眾需求為核心,針對行政組織外部環(huán)境、內(nèi)部資源及其結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化,運用公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)的市場機制原理和現(xiàn)代化的信息技術(shù),對政府部門原有的組織機構(gòu)模式、業(yè)務(wù)模式和服務(wù)傳遞流程進行根本性的重新設(shè)計和改革,形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機聯(lián)系和互動,并通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對其進行固化,從而重構(gòu)一種科學(xué)合理的、有助于提高公共部門效能的管理模式,使公共產(chǎn)品或服務(wù)更能取得社會公眾的認可。
政府流程再造應(yīng)遵循以下基本原則。
(1)合法。政府流程再造的前提必然是依法行政。(2)創(chuàng)新。要求政府轉(zhuǎn)變原有的習(xí)慣性思維方式,對現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)與流程進行徹底重構(gòu)。(3)高效。政府流程再造以提高政府部門的績效水平為目標,即在相同的作業(yè)時間和任務(wù)量的標準下,提高工作效率、降低作業(yè)成本和提供高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。(4)便捷。政府流程再造的核心就是要積極地響應(yīng)公眾的需求,目的就是實現(xiàn)利民、便民。
政府流程再造是人類由工業(yè)社會走向信息網(wǎng)絡(luò)社會的時代要求,按照其面向不同可以劃分為三類:一是面向社會公眾的流程,主要是為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù);二是支持流程,主要為政府部門內(nèi)部提供產(chǎn)品、信息和服務(wù);三是促使前兩者形成配合的管理流程,使之符合公眾的期望和需要,是政府部門進行信息的輸入加工并轉(zhuǎn)化為輸出的流程。
2 政務(wù)服務(wù)方式的沿革與面臨的困境
2.1政務(wù)服務(wù)方式的沿革
2.1.1獨立分散式政務(wù)服務(wù)方式
傳統(tǒng)的政府管理模式是按照專業(yè)化分工的原則,以科層制組織的形態(tài)來為公眾提供服務(wù)的,不同部門之間也是以所負責(zé)的事務(wù)范圍來劃分治理領(lǐng)域的,形成了不同的職能部門,職能部門在各自辦公場所為公眾提供不同的服務(wù),地理位置的不同使得一個本來完整的公共服務(wù)鏈條被人為地切割成若干個不同的管理環(huán)節(jié),不同職能部門之間形成了職能邊界,信息的傳輸過程形成信息壁壘,公眾辦事要經(jīng)過很多的部門和環(huán)節(jié),去不同位置的政府部門,花費大量的時間和精力。
2.1.2“一樓式”政務(wù)服務(wù)方式
面對政府各職能部門辦公地點分散、效率低下和公眾抱怨的狀況,政府部門做出部分回應(yīng),改進了政府服務(wù)流程,將一些與公眾聯(lián)系密切的職能部門集中到一個辦公場所,形成了不同職能部門辦事窗口出現(xiàn)在一棟樓的格局,稱之為“一樓式”辦公。相比于獨立分散的政務(wù)服務(wù)方式,盡管減少了公眾在各個部門之間的奔波,但服務(wù)的程序幾乎沒有什么變化,需要填寫的表格數(shù)量也沒有減少。而且,前臺大廳與各個部門相對獨立,只能辦理簡單的業(yè)務(wù),無法提供全面的政務(wù)服務(wù),公眾的辦事流程并未發(fā)生大的轉(zhuǎn)變,這種服務(wù)方式僅僅是一種物理位置意義上的轉(zhuǎn)變。
2.1.3“一站式”的政務(wù)服務(wù)方式
伴隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展,進一步地整合政府各部門之間的政務(wù)服務(wù)方式成為可能,使政務(wù)服務(wù)方式的整合不僅體現(xiàn)在服務(wù)的物理位置的集中上,也體現(xiàn)在服務(wù)的集成與相互聯(lián)系的加強上。政府部門在追求政務(wù)服務(wù)集中的同時,分散服務(wù)渠道,提高辦事效率,尤其是面向公眾的網(wǎng)上辦事大廳和服務(wù)部門的政務(wù)服務(wù)平臺的聯(lián)合應(yīng)用,政府逐步探索實行了跨部門的、無縫的、全天候的服務(wù)。
2.2當前政務(wù)服務(wù)方式存在的困境
“一站式”政務(wù)服務(wù)方式為公眾提供了一種全新的服務(wù)范式,地方政府通過網(wǎng)上辦事大廳與實地政務(wù)服務(wù)大廳相結(jié)合,向社會公眾提供高效、規(guī)范、透明和全方位的公共服務(wù),進一步打破了時空的限制,深刻地體現(xiàn)了政府從傳統(tǒng)的以自我職責(zé)為中心轉(zhuǎn)向以公眾為中心,從“大政府小服務(wù)”向“小政府大服務(wù)”的政務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)變。但是,由于我國當前社會發(fā)展階段的制約和以往政務(wù)服務(wù)方式的慣性,現(xiàn)在的政務(wù)服務(wù)與公眾的需求仍然有很大的距離,由于治理體系和治理能力的滯后,地方政府在政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的過程中陷入如下困境。
2.2.1傳統(tǒng)模式的困境:獨立分散的政務(wù)服務(wù)方式依然大量存在
在有些地方政府已經(jīng)進行探索性改革的同時,傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)方式依然存在于很多地區(qū),尤其是中西部地區(qū),地方政府的改革缺乏動力,信心不足,思想上對建設(shè)服務(wù)型政府的緊迫感缺乏感知,主張選擇維持現(xiàn)狀或者進行緩慢的改革,對以往服務(wù)過程中的冗余環(huán)節(jié)去除較少,辦事流程零碎化的狀況沒有得到改變,并且流程之間各自獨立,職責(zé)時有交叉,不能很好地銜接。
2.2.2效率困境:辦公效率較低,信息化程度仍顯不足
無論是在實體辦公還是在推進電子政務(wù)的過程中,效率低都是一個不能回避的問題。轉(zhuǎn)型期間,很多硬件設(shè)施跟上了步伐,可在令人欣喜的同時我們并沒有感受到政務(wù)服務(wù)的實質(zhì)性提升,公務(wù)人員思想陳舊、觀念滯后,不能夠積極地投入到政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變中來,甚至電子政務(wù)的建設(shè)只是某個領(lǐng)導(dǎo)或者某個部門的任務(wù),相關(guān)部門的配合和支持較少,不僅實體的政務(wù)部門連通效果差,辦事效率低,電子政務(wù)的發(fā)展也面臨類似的問題,除了小部分比較簡單的事務(wù)可以連貫地將辦事程序走下來,其他復(fù)雜事務(wù)的辦理不暢驗證出政府不同部門之間信息傳遞的協(xié)調(diào)配合較差,不能夠滿足公眾辦事的需要。
2.2.3溝通困境:與公眾互動較少,回應(yīng)能力較弱
在政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的技術(shù)支持方面,一些地方政府僅僅是簡單地將以往的手工處理工作的方式計算機化,購入一些定制的可以處理日常事務(wù)的計算機軟件,致使相當多的地方政府的計算機設(shè)備成為高端的打字輸入工具,孤立地存在各個部門之中,沒有發(fā)揮出計算機匯集、處理、共享信息的強大功能,信息孤島的狀況沒有得到改變。公眾依然缺乏與政府部門的溝通途徑和手段,想辦事找不到方法和程序,地方政府負責(zé)人在線信箱對于公眾的問題采取模板式的回答,很少能夠解決實際問題,硬件跟不上、軟件不配套、公務(wù)人員思想意識落后是很多地方政府存在的通病。
2.2.4管理困境:實體辦公與電子政務(wù)整合不足
政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變后,地方政府的辦事流程大致分為兩個子流程,其一為實地操作的實體辦公流程,其二為網(wǎng)絡(luò)化的電子政務(wù)辦公系統(tǒng)流程,新的流程要求公務(wù)人員要積極地學(xué)習(xí)新技術(shù),擺脫以往的崗位限制,了解更多的信息以及對自身在整個辦事流程中的位置和職責(zé)進行重新定位,不僅要完成本職工作,而且要積極地與其他人員進行配合,將本節(jié)點的處理結(jié)果和進度與其他人員溝通和共享。但是,現(xiàn)實狀況中公務(wù)人員并不能很好地達到要求,再加之對電子政務(wù)系統(tǒng)維護知識的缺乏和管理不到位,公眾對電子政務(wù)的可信任度以及效率提出質(zhì)疑,致使在辦事流程中實地現(xiàn)場辦公承擔(dān)了絕大部分的職責(zé),公眾依然要穿梭于不同的部門之間。
3 政府流程再造：建設(shè)服務(wù)型政府的路徑選擇
在我國建設(shè)服務(wù)型政府的過程中,政務(wù)服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變也應(yīng)該在借鑒以往學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國地方政府的實際狀況,以當前地方政府的實地辦公與電子政務(wù)相結(jié)合的政府服務(wù)提供方式為基礎(chǔ)(見圖1),探索積極合理的建設(shè)路徑。
圖1 實地辦公與電子政務(wù)相結(jié)合的政府服務(wù)方式
3.1重塑政府部門的行政價值理念
價值理念對政府部門工作人員的行政行為具有巨大的影響,在進行政府流程再造的過程中,不應(yīng)該將其僅僅作為流程管理本身的改革,而是應(yīng)該將其融入到行政官僚體制的健全與完善中去,將政府流程再造以一種戰(zhàn)略管理的姿態(tài)與整個行政體制結(jié)合起來,而非將其簡單地看作一種管理功能或者管理技術(shù)。在整個動態(tài)的政府流程再造的過程中,應(yīng)該做到以下三點。
(1)價值理念的更新。讓政府部門的工作人員真實地了解政府流程再造的內(nèi)涵、原則和意義,把握政府流程再造的重要性和緊迫性,對自己已經(jīng)習(xí)慣的傳統(tǒng)的行政機制和流程模式重新進行思考與審視,在價值理念上進行。(2)增強市場觀念。引入私人部門行之有效又符合政府部門實際情況的競爭機制,主張以更少的時間、精力成本投入獲得更多的產(chǎn)出,來提高行政人員的行政水平和行政效率,同時給予社會公眾以更多的選擇自由,尤其是在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供上,讓更多的市場主體參與進來,在提高政府部門市場競爭力的同時增強對不斷變化的外部環(huán)境的適應(yīng)能力。(3)參與培訓(xùn)學(xué)習(xí)。政府流程再造是一個動態(tài)的不斷完善的過程,只有加強政府部門工作人員對新事物和新問題的感知能力,才能夠及時地提高自己工作所需的技能,在培訓(xùn)與學(xué)習(xí)中形成創(chuàng)新的政府部門文化,將政府部門也納入不斷創(chuàng)新的行列。
3.2以目標為導(dǎo)向重組職能部門
當前政務(wù)服務(wù)不能滿足公眾需求的重要因素就是,盡管地方政府進行了改革和引入了新的技術(shù),但是以部門職能進行組織的方式?jīng)]有改變,加快轉(zhuǎn)變?yōu)橐阅繕藶閷?dǎo)向的組織方式是當務(wù)之急,通過對公眾的需求調(diào)查整合出本地區(qū)政務(wù)服務(wù)過程中存在的問題,以解決問題為契機,在整個過程中納入以目標需求為最終結(jié)果的原則,分門別類地進行政府部門的流程再造,順暢流程的運行,減少部門間的條塊分割和細碎化的流程,同時進一步整合冗余部門和重疊的政府流程。在重組的過程中,要特別注意以下三點。
一是要勇于清除阻礙政府部門運作的多余流程,它們的存在很少對整個流程的運行產(chǎn)生積極的影響,反而占據(jù)了大量的人力、信息和財政資源,成為整個流程的累贅。二是進一步簡化現(xiàn)有流程,在定位好相關(guān)行政流程的性質(zhì)、目標和基本行為方式的基礎(chǔ)上,借助現(xiàn)代科技和網(wǎng)絡(luò)手段將行政流程的各個環(huán)節(jié)予以整合,消除中間環(huán)節(jié),形成集約、高效的新流程。三是對一些因為政府職能機構(gòu)設(shè)置不合理而產(chǎn)生的類似流程進行合并,既可以防止行政流程出現(xiàn)重復(fù)和混亂,又可以進一步厘清各個職能部門之間的職責(zé)范圍,減少爭功諉過現(xiàn)象。
3.3優(yōu)化政務(wù)服務(wù)信息平臺
信息在各個職能部門之間流動的順暢程度是影響政務(wù)服務(wù)效率的關(guān)鍵,在互聯(lián)網(wǎng)時代,借助大數(shù)據(jù)技術(shù)將大量的信息進行整合,實現(xiàn)公眾辦事信息在相關(guān)部門的實時共享與回應(yīng)是重中之重。在政府流程再造的整個過程中,公共服務(wù)信息平臺擔(dān)當著類似于大腦的主控作用,來自于社會公眾的需求信息在進入實體辦公大廳或者網(wǎng)上辦公大廳之后,會在公共服務(wù)信息平臺進行匯合,進一步進行信息源分析、選擇處理流程,形成處理結(jié)果和信息再次反饋,采取措施對平臺的服務(wù)能力進行優(yōu)化是必然選擇。公共服務(wù)信息平臺的優(yōu)化主要是兩個方面。
(1)軟件方面。負責(zé)平臺運行的公務(wù)人員要提高自身的工作能力和素質(zhì),經(jīng)常進行技術(shù)和經(jīng)驗分享,并且與計算機專業(yè)人員實現(xiàn)良好的溝通,共同應(yīng)對和解決日常維護和突發(fā)問題。(2)硬件方面。進行定期的升級換代和維護,保證平臺的運行處于良好的狀態(tài),設(shè)置專門的硬件維護人員,將其當作一種常態(tài)化的工作機制固定下來,避免因為硬件問題而出現(xiàn)服務(wù)的失誤與中斷。
3.4以公眾為導(dǎo)向增強回應(yīng)性
對公眾需求回應(yīng)性的強弱是公眾評判政府服務(wù)水平的重要標準,增強回應(yīng)性也是建設(shè)服務(wù)型政府的目標之一。從一定的角度來看,地方政府回應(yīng)能力的強弱和回應(yīng)速度的快慢是與公眾對其的培養(yǎng)和監(jiān)督有著莫大的關(guān)系的,公眾的素質(zhì)造就政府的素質(zhì),在優(yōu)化政務(wù)服務(wù)方式的過程中,地方政府應(yīng)該將回應(yīng)性的增強作為政府流程再造的重要一環(huán),自覺接受監(jiān)督,在回應(yīng)的速度、準確度和效度上滿足社會公眾的需要。在這個過程中,還要能夠識別公眾需求的合理性與緊迫性,通過設(shè)立專門的分析應(yīng)對小組,及時對公眾的新需求和新期望進行跟蹤與調(diào)查,分辨需求的有效性與政府實際能夠滿足公眾需求能力之間的關(guān)系,為政府部門對公眾需求的有效和及時回應(yīng)提供借鑒與參考。
3.5基于公務(wù)人員技能提高的再改造
提升政務(wù)服務(wù)能力和進行政府流程再造并不是短時間內(nèi)就可以完成的事情,需要在改造的過程中進行不斷地優(yōu)化與再改造,通過培訓(xùn)加強公務(wù)服務(wù)人員發(fā)現(xiàn)問題和反饋問題的能力,并將其納入績效考核體系,增強服務(wù)人員的事業(yè)心和創(chuàng)新精神。通過進行選點試驗再進行推廣的方法實施改進的新流程,由地方政府相關(guān)負責(zé)人牽頭,成立專門的再造小組對公眾的滿意度和建議進行調(diào)查和統(tǒng)計,同時將新流程的實施結(jié)果進行反饋,為決策部門的流程調(diào)整與優(yōu)化提供支持,打造一支流程再造的專業(yè)隊伍,為政府流程再造技能的提升和政務(wù)服務(wù)能力的提高奠定智力基礎(chǔ)。
4 結(jié)語
治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路,而政務(wù)服務(wù)方式的選擇以及由此而提升的效率和對公眾需求的回應(yīng)速度很大程度上體現(xiàn)了政府的服務(wù)能力。在當前的轉(zhuǎn)型期,地方政府應(yīng)該積極地通過政府流程再造打造高效、透明、負責(zé)的政府形象,化解流程中的障礙因素,進一步優(yōu)化流程和進行反饋之后的再改造,用實際服務(wù)能力的提升滿足公眾的需求。
參考文獻
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中圖分類號：F294
文獻標識碼：A
文章編號：2096-0298(2016)03(b)-183-04
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——以政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槔?/p>
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摘 要：在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，探索以建設(shè)服務(wù)型政府為導(dǎo)向的政府流程再造已經(jīng)成為地方政府提高治理水平的重要路徑。伴隨著各地政府服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，政府的公共服務(wù)能力不斷增強。但是，由于受社會發(fā)展階段的制約，現(xiàn)在的服務(wù)型政府建設(shè)依然存在辦公效率較低、與民眾互動較少、回應(yīng)能力弱等問題。筆者認為，通過以政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以重組政府相關(guān)職能部門、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)信息平臺建設(shè)、順暢信息傳遞和共享與提高政府的回應(yīng)性為目標，可以在政府流程再造的基礎(chǔ)上為加快服務(wù)型政府的構(gòu)建提供契機。
關(guān)鍵詞：政務(wù)服務(wù)流程再造服務(wù)型政府
轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)服務(wù)型政府,提高政府為公眾服務(wù)的效率和能力是推進地方政府治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。政府流程再造的目的就是為建設(shè)服務(wù)型政府提供支持,并且二者有著相似的理論基礎(chǔ)。奧斯本的《改革政府》一書中提出,政府部門應(yīng)該學(xué)習(xí)企業(yè)家的精神,進行創(chuàng)新和改革,在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上謀求服務(wù)效率的提高。拉塞爾·M.林登在《無縫隙政府》中通過實例把再造原理應(yīng)用到各級政府的管理之中,在以顧客、結(jié)果和競爭為導(dǎo)向的原則上,描述了政府再造的步驟以及在再造過程中怎樣評估、設(shè)計來克服阻力和實施根本性的變革,有很大的借鑒意義。
國內(nèi)對政府流程再造的研究也有不少,主要集中在電子政務(wù)、政府職能精細化管理、行政審批等與政府流程再造的關(guān)系上,如宋義《電子政務(wù)視角下政府流程再造研究》,從發(fā)展電子政務(wù)的角度對政府行政流程和建設(shè)新型政府提出了建議;張勁松《流程再造——地方服務(wù)型政府構(gòu)建的路徑》一文中,闡釋了耗散結(jié)構(gòu)是地方服務(wù)型政府建設(shè)中行政流程再造的最佳選擇;宋世明《我國政府職能精細化管理和流程再造的主要內(nèi)容和路徑選擇》中,從兩者的關(guān)系入手,在指明目標的基礎(chǔ)上,闡述了以服務(wù)人民群眾為導(dǎo)向的基本原則和以加快政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)配置與優(yōu)化政府職權(quán)的主要內(nèi)容。對于通過梳理政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的沿革,從政府流程再造的角度去建設(shè)服務(wù)型政府的涉及較少,本文以在傳統(tǒng)政府管理模式向現(xiàn)代政府管理模式轉(zhuǎn)變的過程中,出現(xiàn)的各具特點的不同政務(wù)服務(wù)方式及其服務(wù)效果為對象,通過對政務(wù)服務(wù)流程存在問題的 分析和提出改進方法,探索優(yōu)化政府流程來破除當前政務(wù)服務(wù)面臨的困境,進一步完善服務(wù)型政府建設(shè)的路徑。
1 政府流程再造的內(nèi)涵
政府流程再造是指在引入現(xiàn)代企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造理念和方法的基礎(chǔ)上,以公眾需求為核心,針對行政組織外部環(huán)境、內(nèi)部資源及其結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化,運用公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)的市場機制原理和現(xiàn)代化的信息技術(shù),對政府部門原有的組織機構(gòu)模式、業(yè)務(wù)模式和服務(wù)傳遞流程進行根本性的重新設(shè)計和改革,形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機聯(lián)系和互動,并通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對其進行固化,從而重構(gòu)一種科學(xué)合理的、有助于提高公共部門效能的管理模式,使公共產(chǎn)品或服務(wù)更能取得社會公眾的認可。
政府流程再造應(yīng)遵循以下基本原則。
(1)合法。政府流程再造的前提必然是依法行政。(2)創(chuàng)新。要求政府轉(zhuǎn)變原有的習(xí)慣性思維方式,對現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)與流程進行徹底重構(gòu)。(3)高效。政府流程再造以提高政府部門的績效水平為目標,即在相同的作業(yè)時間和任務(wù)量的標準下,提高工作效率、降低作業(yè)成本和提供高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。(4)便捷。政府流程再造的核心就是要積極地響應(yīng)公眾的需求,目的就是實現(xiàn)利民、便民。
政府流程再造是人類由工業(yè)社會走向信息網(wǎng)絡(luò)社會的時代要求,按照其面向不同可以劃分為三類:一是面向社會公眾的流程,主要是為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù);二是支持流程,主要為政府部門內(nèi)部提供產(chǎn)品、信息和服務(wù);三是促使前兩者形成配合的管理流程,使之符合公眾的期望和需要,是政府部門進行信息的輸入加工并轉(zhuǎn)化為輸出的流程。
2 政務(wù)服務(wù)方式的沿革與面臨的困境
2.1政務(wù)服務(wù)方式的沿革
2.1.1獨立分散式政務(wù)服務(wù)方式
傳統(tǒng)的政府管理模式是按照專業(yè)化分工的原則,以科層制組織的形態(tài)來為公眾提供服務(wù)的,不同部門之間也是以所負責(zé)的事務(wù)范圍來劃分治理領(lǐng)域的,形成了不同的職能部門,職能部門在各自辦公場所為公眾提供不同的服務(wù),地理位置的不同使得一個本來完整的公共服務(wù)鏈條被人為地切割成若干個不同的管理環(huán)節(jié),不同職能部門之間形成了職能邊界,信息的傳輸過程形成信息壁壘,公眾辦事要經(jīng)過很多的部門和環(huán)節(jié),去不同位置的政府部門,花費大量的時間和精力。
2.1.2“一樓式”政務(wù)服務(wù)方式
面對政府各職能部門辦公地點分散、效率低下和公眾抱怨的狀況,政府部門做出部分回應(yīng),改進了政府服務(wù)流程,將一些與公眾聯(lián)系密切的職能部門集中到一個辦公場所,形成了不同職能部門辦事窗口出現(xiàn)在一棟樓的格局,稱之為“一樓式”辦公。相比于獨立分散的政務(wù)服務(wù)方式,盡管減少了公眾在各個部門之間的奔波,但服務(wù)的程序幾乎沒有什么變化,需要填寫的表格數(shù)量也沒有減少。而且,前臺大廳與各個部門相對獨立,只能辦理簡單的業(yè)務(wù),無法提供全面的政務(wù)服務(wù),公眾的辦事流程并未發(fā)生大的轉(zhuǎn)變,這種服務(wù)方式僅僅是一種物理位置意義上的轉(zhuǎn)變。
2.1.3“一站式”的政務(wù)服務(wù)方式
伴隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展,進一步地整合政府各部門之間的政務(wù)服務(wù)方式成為可能,使政務(wù)服務(wù)方式的整合不僅體現(xiàn)在服務(wù)的物理位置的集中上,也體現(xiàn)在服務(wù)的集成與相互聯(lián)系的加強上。政府部門在追求政務(wù)服務(wù)集中的同時,分散服務(wù)渠道,提高辦事效率,尤其是面向公眾的網(wǎng)上辦事大廳和服務(wù)部門的政務(wù)服務(wù)平臺的聯(lián)合應(yīng)用,政府逐步探索實行了跨部門的、無縫的、全天候的服務(wù)。
2.2當前政務(wù)服務(wù)方式存在的困境
“一站式”政務(wù)服務(wù)方式為公眾提供了一種全新的服務(wù)范式,地方政府通過網(wǎng)上辦事大廳與實地政務(wù)服務(wù)大廳相結(jié)合,向社會公眾提供高效、規(guī)范、透明和全方位的公共服務(wù),進一步打破了時空的限制,深刻地體現(xiàn)了政府從傳統(tǒng)的以自我職責(zé)為中心轉(zhuǎn)向以公眾為中心,從“大政府小服務(wù)”向“小政府大服務(wù)”的政務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)變。但是,由于我國當前社會發(fā)展階段的制約和以往政務(wù)服務(wù)方式的慣性,現(xiàn)在的政務(wù)服務(wù)與公眾的需求仍然有很大的距離,由于治理體系和治理能力的滯后,地方政府在政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的過程中陷入如下困境。
2.2.1傳統(tǒng)模式的困境:獨立分散的政務(wù)服務(wù)方式依然大量存在
在有些地方政府已經(jīng)進行探索性改革的同時,傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)方式依然存在于很多地區(qū),尤其是中西部地區(qū),地方政府的改革缺乏動力,信心不足,思想上對建設(shè)服務(wù)型政府的緊迫感缺乏感知,主張選擇維持現(xiàn)狀或者進行緩慢的改革,對以往服務(wù)過程中的冗余環(huán)節(jié)去除較少,辦事流程零碎化的狀況沒有得到改變,并且流程之間各自獨立,職責(zé)時有交叉,不能很好地銜接。
2.2.2效率困境:辦公效率較低,信息化程度仍顯不足
無論是在實體辦公還是在推進電子政務(wù)的過程中,效率低都是一個不能回避的問題。轉(zhuǎn)型期間,很多硬件設(shè)施跟上了步伐,可在令人欣喜的同時我們并沒有感受到政務(wù)服務(wù)的實質(zhì)性提升,公務(wù)人員思想陳舊、觀念滯后,不能夠積極地投入到政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變中來,甚至電子政務(wù)的建設(shè)只是某個領(lǐng)導(dǎo)或者某個部門的任務(wù),相關(guān)部門的配合和支持較少,不僅實體的政務(wù)部門連通效果差,辦事效率低,電子政務(wù)的發(fā)展也面臨類似的問題,除了小部分比較簡單的事務(wù)可以連貫地將辦事程序走下來,其他復(fù)雜事務(wù)的辦理不暢驗證出政府不同部門之間信息傳遞的協(xié)調(diào)配合較差,不能夠滿足公眾辦事的需要。
2.2.3溝通困境:與公眾互動較少,回應(yīng)能力較弱
在政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的技術(shù)支持方面,一些地方政府僅僅是簡單地將以往的手工處理工作的方式計算機化,購入一些定制的可以處理日常事務(wù)的計算機軟件,致使相當多的地方政府的計算機設(shè)備成為高端的打字輸入工具,孤立地存在各個部門之中,沒有發(fā)揮出計算機匯集、處理、共享信息的強大功能,信息孤島的狀況沒有得到改變。公眾依然缺乏與政府部門的溝通途徑和手段,想辦事找不到方法和程序,地方政府負責(zé)人在線信箱對于公眾的問題采取模板式的回答,很少能夠解決實際問題,硬件跟不上、軟件不配套、公務(wù)人員思想意識落后是很多地方政府存在的通病。
2.2.4管理困境:實體辦公與電子政務(wù)整合不足
政務(wù)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變后,地方政府的辦事流程大致分為兩個子流程,其一為實地操作的實體辦公流程,其二為網(wǎng)絡(luò)化的電子政務(wù)辦公系統(tǒng)流程,新的流程要求公務(wù)人員要積極地學(xué)習(xí)新技術(shù),擺脫以往的崗位限制,了解更多的信息以及對自身在整個辦事流程中的位置和職責(zé)進行重新定位,不僅要完成本職工作,而且要積極地與其他人員進行配合,將本節(jié)點的處理結(jié)果和進度與其他人員溝通和共享。但是,現(xiàn)實狀況中公務(wù)人員并不能很好地達到要求,再加之對電子政務(wù)系統(tǒng)維護知識的缺乏和管理不到位,公眾對電子政務(wù)的可信任度以及效率提出質(zhì)疑,致使在辦事流程中實地現(xiàn)場辦公承擔(dān)了絕大部分的職責(zé),公眾依然要穿梭于不同的部門之間。
3 政府流程再造：建設(shè)服務(wù)型政府的路徑選擇
在我國建設(shè)服務(wù)型政府的過程中,政務(wù)服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變也應(yīng)該在借鑒以往學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國地方政府的實際狀況,以當前地方政府的實地辦公與電子政務(wù)相結(jié)合的政府服務(wù)提供方式為基礎(chǔ)(見圖1),探索積極合理的建設(shè)路徑。
圖1 實地辦公與電子政務(wù)相結(jié)合的政府服務(wù)方式
3.1重塑政府部門的行政價值理念
價值理念對政府部門工作人員的行政行為具有巨大的影響,在進行政府流程再造的過程中,不應(yīng)該將其僅僅作為流程管理本身的改革,而是應(yīng)該將其融入到行政官僚體制的健全與完善中去,將政府流程再造以一種戰(zhàn)略管理的姿態(tài)與整個行政體制結(jié)合起來,而非將其簡單地看作一種管理功能或者管理技術(shù)。在整個動態(tài)的政府流程再造的過程中,應(yīng)該做到以下三點。
(1)價值理念的更新。讓政府部門的工作人員真實地了解政府流程再造的內(nèi)涵、原則和意義,把握政府流程再造的重要性和緊迫性,對自己已經(jīng)習(xí)慣的傳統(tǒng)的行政機制和流程模式重新進行思考與審視,在價值理念上進行。(2)增強市場觀念。引入私人部門行之有效又符合政府部門實際情況的競爭機制,主張以更少的時間、精力成本投入獲得更多的產(chǎn)出,來提高行政人員的行政水平和行政效率,同時給予社會公眾以更多的選擇自由,尤其是在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供上,讓更多的市場主體參與進來,在提高政府部門市場競爭力的同時增強對不斷變化的外部環(huán)境的適應(yīng)能力。(3)參與培訓(xùn)學(xué)習(xí)。政府流程再造是一個動態(tài)的不斷完善的過程,只有加強政府部門工作人員對新事物和新問題的感知能力,才能夠及時地提高自己工作所需的技能,在培訓(xùn)與學(xué)習(xí)中形成創(chuàng)新的政府部門文化,將政府部門也納入不斷創(chuàng)新的行列。
3.2以目標為導(dǎo)向重組職能部門
當前政務(wù)服務(wù)不能滿足公眾需求的重要因素就是,盡管地方政府進行了改革和引入了新的技術(shù),但是以部門職能進行組織的方式?jīng)]有改變,加快轉(zhuǎn)變?yōu)橐阅繕藶閷?dǎo)向的組織方式是當務(wù)之急,通過對公眾的需求調(diào)查整合出本地區(qū)政務(wù)服務(wù)過程中存在的問題,以解決問題為契機,在整個過程中納入以目標需求為最終結(jié)果的原則,分門別類地進行政府部門的流程再造,順暢流程的運行,減少部門間的條塊分割和細碎化的流程,同時進一步整合冗余部門和重疊的政府流程。在重組的過程中,要特別注意以下三點。
一是要勇于清除阻礙政府部門運作的多余流程,它們的存在很少對整個流程的運行產(chǎn)生積極的影響,反而占據(jù)了大量的人力、信息和財政資源,成為整個流程的累贅。二是進一步簡化現(xiàn)有流程,在定位好相關(guān)行政流程的性質(zhì)、目標和基本行為方式的基礎(chǔ)上,借助現(xiàn)代科技和網(wǎng)絡(luò)手段將行政流程的各個環(huán)節(jié)予以整合,消除中間環(huán)節(jié),形成集約、高效的新流程。三是對一些因為政府職能機構(gòu)設(shè)置不合理而產(chǎn)生的類似流程進行合并,既可以防止行政流程出現(xiàn)重復(fù)和混亂,又可以進一步厘清各個職能部門之間的職責(zé)范圍,減少爭功諉過現(xiàn)象。
3.3優(yōu)化政務(wù)服務(wù)信息平臺
信息在各個職能部門之間流動的順暢程度是影響政務(wù)服務(wù)效率的關(guān)鍵,在互聯(lián)網(wǎng)時代,借助大數(shù)據(jù)技術(shù)將大量的信息進行整合,實現(xiàn)公眾辦事信息在相關(guān)部門的實時共享與回應(yīng)是重中之重。在政府流程再造的整個過程中,公共服務(wù)信息平臺擔(dān)當著類似于大腦的主控作用,來自于社會公眾的需求信息在進入實體辦公大廳或者網(wǎng)上辦公大廳之后,會在公共服務(wù)信息平臺進行匯合,進一步進行信息源分析、選擇處理流程,形成處理結(jié)果和信息再次反饋,采取措施對平臺的服務(wù)能力進行優(yōu)化是必然選擇。公共服務(wù)信息平臺的優(yōu)化主要是兩個方面。
(1)軟件方面。負責(zé)平臺運行的公務(wù)人員要提高自身的工作能力和素質(zhì),經(jīng)常進行技術(shù)和經(jīng)驗分享,并且與計算機專業(yè)人員實現(xiàn)良好的溝通,共同應(yīng)對和解決日常維護和突發(fā)問題。(2)硬件方面。進行定期的升級換代和維護,保證平臺的運行處于良好的狀態(tài),設(shè)置專門的硬件維護人員,將其當作一種常態(tài)化的工作機制固定下來,避免因為硬件問題而出現(xiàn)服務(wù)的失誤與中斷。
3.4以公眾為導(dǎo)向增強回應(yīng)性
對公眾需求回應(yīng)性的強弱是公眾評判政府服務(wù)水平的重要標準,增強回應(yīng)性也是建設(shè)服務(wù)型政府的目標之一。從一定的角度來看,地方政府回應(yīng)能力的強弱和回應(yīng)速度的快慢是與公眾對其的培養(yǎng)和監(jiān)督有著莫大的關(guān)系的,公眾的素質(zhì)造就政府的素質(zhì),在優(yōu)化政務(wù)服務(wù)方式的過程中,地方政府應(yīng)該將回應(yīng)性的增強作為政府流程再造的重要一環(huán),自覺接受監(jiān)督,在回應(yīng)的速度、準確度和效度上滿足社會公眾的需要。在這個過程中,還要能夠識別公眾需求的合理性與緊迫性,通過設(shè)立專門的分析應(yīng)對小組,及時對公眾的新需求和新期望進行跟蹤與調(diào)查,分辨需求的有效性與政府實際能夠滿足公眾需求能力之間的關(guān)系,為政府部門對公眾需求的有效和及時回應(yīng)提供借鑒與參考。
3.5基于公務(wù)人員技能提高的再改造
提升政務(wù)服務(wù)能力和進行政府流程再造并不是短時間內(nèi)就可以完成的事情,需要在改造的過程中進行不斷地優(yōu)化與再改造,通過培訓(xùn)加強公務(wù)服務(wù)人員發(fā)現(xiàn)問題和反饋問題的能力,并將其納入績效考核體系,增強服務(wù)人員的事業(yè)心和創(chuàng)新精神。通過進行選點試驗再進行推廣的方法實施改進的新流程,由地方政府相關(guān)負責(zé)人牽頭,成立專門的再造小組對公眾的滿意度和建議進行調(diào)查和統(tǒng)計,同時將新流程的實施結(jié)果進行反饋,為決策部門的流程調(diào)整與優(yōu)化提供支持,打造一支流程再造的專業(yè)隊伍,為政府流程再造技能的提升和政務(wù)服務(wù)能力的提高奠定智力基礎(chǔ)。
4 結(jié)語
治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路,而政務(wù)服務(wù)方式的選擇以及由此而提升的效率和對公眾需求的回應(yīng)速度很大程度上體現(xiàn)了政府的服務(wù)能力。在當前的轉(zhuǎn)型期,地方政府應(yīng)該積極地通過政府流程再造打造高效、透明、負責(zé)的政府形象,化解流程中的障礙因素,進一步優(yōu)化流程和進行反饋之后的再改造,用實際服務(wù)能力的提升滿足公眾的需求。
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中圖分類號：F294
文獻標識碼：A
文章編號：2096-0298(2016)03(b)-183-04
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