南海農(nóng)地入市試點：

在規(guī)劃和用途管制下農(nóng)村集體土地直接入市的改革，正在全國15個試點地區(qū)破冰。

廣東南海大瀝鎮(zhèn)，一位立志辦幼兒園的企業(yè)家在試點啟動后，退掉了租約，重新通過招拍掛拍得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地30年使用權(quán)，并順利拿到了銀行抵押貸款。而出讓土地的村集體，則算起了與過去出租土地辦廠完全不同的經(jīng)濟賬。

南方周末記者 黃金萍 發(fā)自南海

同一塊地，同樣是30年的使用權(quán)，陳亮峰在一年里拍了兩次。一次是“出租”，一次是“出讓”，一字之差，使他的投資計劃從4000萬元人民幣追加為1.8億。

一年前，這位從澳洲留學(xué)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的年輕人做夢都沒想到，自己很有可能成為中國拿到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)，并用來開辦民辦幼兒園的第一人。

2015年2月，佛山市南海區(qū)被納入國務(wù)院劃定的33個農(nóng)村土地改革試點區(qū)縣。2016年6月3日，中國銀監(jiān)會、國土資源部聯(lián)合發(fā)布《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，在佛山南海等全國15個區(qū)縣試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款。

過去，由于很難獲得銀行抵押貸款，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，多采用出租方式。

2015年12月底，南海區(qū)首宗按改革試點政策執(zhí)行的大坦地塊，在區(qū)公共資源交易中心正式掛牌。隨后，“第一掛”項目順利成交，陳亮峰拍下了這塊規(guī)劃用途為科教用地的地塊，面積28.93畝，成交總價5786萬元。

租地

從上世紀90年代初開始，南海區(qū)村組兩級集體經(jīng)濟組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請用地，辦理土地使用權(quán)證，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)，被稱為“南海模式”。

2016年6月27日上午，陳亮峰剛剛拿到廣東佛山市南海區(qū)教育局“布魯森（國際）實驗幼兒園”的命名批復(fù)。此時，距離他辦公室門外約30米外的工地上，印著“佛山市大瀝鎮(zhèn)北海幼兒園項目”字樣的主體建筑，即將封頂。

他的辦公室墻壁上掛著一排幼兒園的效果圖，“本來規(guī)劃設(shè)計都做好了，建筑方案都出了很多個，最后浪費了四五十萬元的設(shè)計費，重新來?！标惲练宓囊晃煌聦δ戏街苣┯浾弑г拐f。

陳亮峰是南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)人，高中畢業(yè)后去澳洲留學(xué)，回國后先在父親的工廠工作，隨后工廠所在地、大瀝鎮(zhèn)太平村牌坊一帶土地被征收為國有，招拍掛之后蓋起了樓盤。父親給了他兩個選擇，要么轉(zhuǎn)行，要么再找一塊地繼續(xù)辦廠。

他選擇了轉(zhuǎn)行幼教。盡管沒有任何經(jīng)驗，陳亮峰理想中的幼兒園不是租幾層樓辦學(xué)，而應(yīng)該有更開闊的戶外活動場地，不能指望拿到國有土地，他轉(zhuǎn)向了農(nóng)村土地。在距離太平村牌坊約一公里的北海股份合作經(jīng)濟社，也是村民們?nèi)粘Ｋf的北海村，有一塊地。

2015年3月20日，佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)公共資源交易中心掛出一則《大瀝鎮(zhèn)太平北海村大坦土地租賃競投公告》，1.57萬平方米的土地出租30年，交易底價為14.5元／月·平方米。

為了保障集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程的透明化和公開化，防止“村官”對農(nóng)村集體資產(chǎn)處置隨意拍板、暗箱操作，南海區(qū)自2010年起推行“農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺”，平臺把鎮(zhèn)、村、組三級集體資產(chǎn)納入到一個大系統(tǒng)，對資產(chǎn)發(fā)包、租賃、出售、出讓、轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租等行為實行統(tǒng)一管理、交易、監(jiān)督，農(nóng)村集體資產(chǎn)進入到集體資產(chǎn)管理交易中心方可進行交易。交易時，必須由村民代表和理財組成員到場見證監(jiān)督，對交易環(huán)節(jié)進行全程視頻監(jiān)控。

據(jù)佛山市農(nóng)業(yè)局、農(nóng)管辦公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全市進入平臺交易的農(nóng)村集體資產(chǎn)有10.5萬宗，涉及合同標的總額568億元，平均增值率達13.05%?！按筇埂边@塊地就是其中之一。

公告一個月之后，2015年4月22日，陳亮峰以底價投到了這塊地。按照公示，如物業(yè)只有一位競投人符合競投資格，則該物業(yè)按標底價成交。

其實，按照現(xiàn)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地外，其他任何建設(shè)不能直接使用集體土地，都要依法征收為國有土地后方可使用。此外，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)村集體土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地也不能單獨設(shè)立抵押。

但南海是個特例。

2013年，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉世錦、劉守英、許偉、邵挺在南海調(diào)研之后，發(fā)表了《廣東省佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地入市調(diào)查》。該調(diào)查報告顯示，從上世紀90年代初開始，南海區(qū)村組兩級集體經(jīng)濟組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請用地，辦理土地使用權(quán)證，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)，這種嘗試開發(fā)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地的探索，被稱為“南海模式”。

基于東南沿海地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)對建設(shè)用地的需求，廣東省人民政府于2005年出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

2011年南海區(qū)在此基礎(chǔ)上制定的《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓出租管理辦法》、2014年9月出臺的《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法》，進一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租的交易行為。

出租和出讓的區(qū)別在于，租賃集體建設(shè)用地，只能使用不能轉(zhuǎn)讓和抵押；如果是出讓，則可以使用、轉(zhuǎn)讓、抵押?，F(xiàn)實中，出讓需要一次性給付大筆出讓金，同時又無法抵押貸款，因此絕大部分業(yè)主選擇了租賃的方式。

2015年5月，南海區(qū)城建環(huán)資工委發(fā)布的《關(guān)于我區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)使用情況的調(diào)研報告》顯示，自2005年10月至2013年12月31日，南海區(qū)集體建設(shè)用地的一次流轉(zhuǎn)，通過公開交易平臺共出讓集體建設(shè)用地88宗，土地面積2188.05畝；出租集體建設(shè)用地1464宗，土地面積6413.55畝；流轉(zhuǎn)后辦理抵押的集體建設(shè)用地15宗，土地面積314畝。

從上述數(shù)據(jù)看，2013年以前，南海區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓和出租比例為6∶100，出讓土地獲得抵押貸款的比例僅為17%。

出讓

“有了這塊地的使用權(quán)證，我們作為投資人有信心加大投資，做大做強，這塊地可以融資，房子蓋好后還可以再融資，資金就活了”。

2015年3月20日，就在《大瀝鎮(zhèn)太平北海村大坦土地租賃競投公告》掛出來的當(dāng)天，國土資源部印發(fā)了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項改革試點的實施細則，確定包括佛山南海區(qū)在內(nèi)的15個區(qū)縣，試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。

這一改革試點的源頭，可追溯至2013年11月，中共十八屆三中全會提出，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。

2015年9月，土地改革試點之一——浙江德清縣拍出了全國第一塊農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，且辦理了全國第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等抵押貸款。陳亮峰也看到了國土部門網(wǎng)站發(fā)布的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點信息，忍不住打電話去南海區(qū)國土部門詢問具體操作辦法，并開始琢磨拍地貸款的可行性。

“我們也權(quán)衡了很久，”陳亮峰對南方周末記者說，主要是考慮資金風(fēng)險，以前父親辦工廠，從未做過銀行貸款，都是靠自有資金發(fā)展。如果拍地，意味著要壓上一大筆資金，雖然政府、銀行口頭都說可以借款，最終能不能借呢？由于擔(dān)心資金鏈斷裂，他甚至問銀行工作人員，能否出具一份保證能夠貸款的文件，對方反問，你都沒有拍到地，怎么給你保證？

一位南海國土局的工作人員對南方周末記者表示，盡管南海區(qū)政府、國土等部門鼓勵銀行給集體經(jīng)營性建設(shè)用地受讓方提供抵押貸款，但“能不能”、“敢不敢”放款就是另外一回事了。實際操作過程中，截至目前只有南海農(nóng)商行放出了20-30筆抵押貸款。

2016年6月3日，銀監(jiān)會和國土資源部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，第一次明確在試點地區(qū)，對符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價出資（入股）方式入市和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，可以辦理抵押貸款。

不過，這政策是在陳亮峰焦灼半年之后才出臺的。

陳亮峰的家人建議他還是不要拍了，按時交租也是一樣的。陳亮峰也向周圍做生意的叔叔輩請教了一圈，他們拿著計算器噼里啪啦一通計算，覺得拍地一次性給付資金，投資金額更大，但并沒有想象中那么大的回報。年輕人拿著老爸的錢進入一個全新的行業(yè)，如果說幾千萬的話家里還能承受，以億為單位投入風(fēng)險就太大了，“家中長輩沒幾個贊成的”。

盡管村、區(qū)政府樂意促成列入試點后第一單農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的招拍掛，陳亮峰還是猶豫了幾個月。把已經(jīng)租到手的地重新拿出來招拍掛，萬一自己拍不到呢？陳亮峰事后向南方周末記者回憶說，最后落拍的那一槌，終于幫自己做了決定，真正投入教育事業(yè)。

2015年11月27日，佛山市南海區(qū)公共資源交易中心掛出了《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告》，佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)太平村北海股份合作經(jīng)濟社所有的“大坦”地段28.93畝地30年使用權(quán)掛牌出讓，單價為200萬元／畝，底價5786萬元。

一個月后的12月28日，陳亮峰為法定代表人的佛山市金順隆物業(yè)投資有限公司（以下簡稱金順?。?，作為唯一競拍單位，以底價拍到了這塊地。

按照拍地后的規(guī)劃，金順隆將投資1.8億元，開設(shè)一家占地面積約為2.5萬平方米、建筑面積約2.4萬平方米的高端幼兒園，引入美國幼兒心理學(xué)家戴維·維卡特于1970年創(chuàng)立的“高瞻教學(xué)模式”，培養(yǎng)“國際化小公民”。

陳亮峰對南方周末記者表示，“有了這塊地的使用權(quán)證，我們作為投資人有信心加大投資，做大做強，這塊地可以融資，房子蓋好后還可以再融資，資金就活了”。

拿到土地使用證之后，他發(fā)現(xiàn)融資反倒不是最緊要的事情，由于四大國有銀行需要省行審批，所需流程更長，他圖省事，就近在南海農(nóng)商行辦理了抵押貸款，一個月就拿到了錢。比融資更著急的，是幼兒園籌建所需的各種審批報備，按照約定的時間完成工程進度，以及招募師資。

“以后都不做工業(yè)了”

有了幼兒園、中學(xué)，生地慢慢成熟，有了配套，“以后再跟房地產(chǎn)商合作，我的價錢就高了嘛”。

在陳亮峰猶豫的時候，北海村的村民們對這一土地的出讓也并非百分百熱情。

北海村的村委主任許佐棠對南方周末記者說，很多村民一開始并不理解土地入市究竟是個什么概念，“他們以為入市之后就沒有了，不知道30年后土地和地上的物業(yè)都要自動給回村里?！彼f，“集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓30年，對村民來說其實是好事，這一代人用過了，下一代人還可以繼續(xù)用，不像是征地，征地款花完就沒有了?！?/p>

村里的老人樂意一次收到30年的出讓金，年輕人則希望逐年給付。北海村絕大部分村民都姓許，一共六百多人口、一百來戶，盡管最后在許祠召開的村民大會上，每家都派戶主參與投票，最后90%以上的票數(shù)同意通過了大坦地塊出讓的決議，仍然有10%的人持不同意見。

“賣便宜了！”北海村村口的大樹底下乘涼的幾位老人向南方周末記者談到這塊地時，依然有看法。

按照此前的租賃方案，租金為14.5元／月·平方米，租金按季度支付，每5年在上一年基礎(chǔ)上遞增10%。而按照出讓的辦法，200萬／畝的價格，折算下來出讓金平均只合約8.3元／月·平方米；如果加上本金產(chǎn)生的利息，以年息5%計算，平均可以拿到12.5元／月·平方的利息，合計則超過了租金。

事實上這筆出讓金并未存在銀行收利息，資金到賬之后，南海區(qū)國土局收取了出讓金的10%作為土地增值收益調(diào)節(jié)金，村民人均發(fā)放了4萬多元，剩下的存在村委，計劃用于接下來的整合開發(fā)土地。

2016年4月18日，財政部、國土資源部發(fā)布《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)對土地增值收益收取的調(diào)節(jié)金，按土地增值收益的20%-50%征收。

前述南海國土局工作人員對南方周末記者表示，目前南海國土局正在抓緊出臺有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的最新政策，相比過去南海的做法，此次國土資源部新政出來后最大的不同就是調(diào)節(jié)金收取比例。

2015年10-11月間，北海村花了一個月時間做村民的工作，許佐棠對南方周末記者表示，能有90%的通過率已經(jīng)算是很好的了，沒可能全票通過。

許佐棠原本是一名廚師，在南海開了一家名為“幸福樓海鮮酒家”的飯店，6年多前當(dāng)選為村主任。他笑稱，“作為村里的小領(lǐng)導(dǎo)，眼光還是要放長遠一點?！贝筇惯@塊地原本是農(nóng)地，有人想把這塊地以“工業(yè)用途”租出更高的價格，但是他認為如果30年用來做工業(yè)，對環(huán)境和村民的生活都不好，作為“科教用地”是最好的，即使收入少一點。

事實上，在外地出租車司機眼里，太平一帶就是一片工業(yè)村。北海村最早的集體建設(shè)用地，主要也是用于工業(yè)生產(chǎn)。

從太平牌坊前往北海村，道路右邊有一條分叉路，路口掛了一塊藍底白字的“北海村”路牌，拐進村，并沒有村落的感覺，街道兩邊是不同規(guī)模、不同年代建成的小廠房，外墻上掛著“太平北海新工業(yè)區(qū)”1—15的標牌，路上也隨處可見“廠房招租”的廣告招貼。

一直走到一個活動鐵門處，墻壁上貼著一則“嚴禁進村撿垃圾、撿破爛”、落款為太平村村委會的告示，這才可見村民們的住房。這些三五層不等的建筑，頗有城中村、握手樓的風(fēng)貌，對齊了排在一起，同一排之間的樓距約在1米左右，兩排樓之間留出約2米多的過道。

這樣集中居住，騰出來的地，可以相對集中用于廠房出租，村民們也成為外來人口眼紅的、坐收租金分紅的“地主”。從上世紀90年代初開始，像北海這樣的村集體，在集體建設(shè)用地上蓋起廠房后出租給企業(yè)，成為當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)最主要的收入來源。

許佐棠對南方周末記者介紹，目前村里大部分出租的廠房都是以前的租約，合同到期后工廠要慢慢搬走，把土地用途調(diào)整，以后不打算再做工業(yè)了，選更好的項目再慢慢開發(fā)，甚至?xí)紤]做房地產(chǎn)。

目前，在北海村方圓一公里內(nèi)，已經(jīng)出現(xiàn)了四個建成或在建的新樓盤，分別是國華置業(yè)的國華新都、萬科的金域華庭、碧桂園華府以及綠地集團在建的回遷房。其中，幼兒園地塊就緊挨著萬科金域華庭。在“廣佛同城發(fā)展”口號下，這個處于廣州、佛山之間的中間區(qū)域，地理位置優(yōu)勢正在逐漸凸顯。

幼兒園施工過程中，村民組織了代表去工地視察，有人擔(dān)心他們只租30年，會不會在鋼筋水泥等材料方面偷工減料?？赐曛?，村民表示很滿意。許佐棠相信這絕對是一個企業(yè)、村民、銀行、政府多贏的結(jié)果。眼下，他更希望幼兒園能帶動村里發(fā)展，利用它把周邊地塊也帶動起來。接下來，村里還將出讓80畝地建一所中學(xué)，有了幼兒園、中學(xué)，生地慢慢成熟，有了配套，“以后再跟房地產(chǎn)商合作，我的價錢就高了嘛”。