基于檔案行政權力清單制度建設的普法與法制宣傳教育

吳雁平

摘要：普法與法制宣傳教育是建立檔案行政權力清單制度，制定與實施檔案行政權力清單的必要條件。檔案行政權力清單制定的過程，是再次進行全員普法與法制宣傳教育的良機，是一次專業(yè)性、綜合性、系統(tǒng)性的普法與法制宣傳教育，務求全員參與、系統(tǒng)學習、突出重點、注重實效。

關鍵詞：檔案；權力清單；權力清單制度；普法；法制宣傳教育

普法與法制宣傳教育，在檔案行政權力清單制度建設過程中，起著重要的作用，各級檔案行政管理機構(gòu)和檔案保管機構(gòu)，均應重視這一工作。并通過加強普法與法制宣傳教育，來推動檔案行政權力清單制度的建設與完善。

1 普法與法制宣傳教育是建立檔案行政權力清單制度，制定與實施檔案行政權力清單的必要條件

按照職權法定原則，權力清單的制定必須于法有據(jù)，法無授權不可為。嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定，對現(xiàn)有行政職權進行全面梳理、清理、調(diào)整。對沒有法定依據(jù)的行政職權，應予取消。這樣，在檔案行政權力清單制定過程中，具體從事設定檔案行政權力清單工作的人員，就有一個知法、懂法、用法的問題。

檔案行政權力清單制定完成后，不僅需要對外公布，同時還須檔案行政管理機構(gòu)和具有行政管理權的檔案事業(yè)機構(gòu)中的全體人員知曉，并遵照執(zhí)行。這樣，所有檔案行政管理機構(gòu)和具有行政管理權的檔案事業(yè)機構(gòu)中的全體人員，也有一個知法、懂法、用法的問題。

很難想象，一群不知法、不懂法的人，會知道哪些法律授予了我們權力；會清楚授予了我們什么權力；會明白這些檔案行政權力的行使條件、范圍、對象、程序；能梳理出合法、合規(guī)的檔案行政權力清單；會正確行使這些檔案行政權力。從這個意義上講，普法與法制宣傳教育是建立檔案行政權力清單制度，制定與實施檔案行政權力清單的必要條件。從另一個方面看，建立檔案行政權力清單制度和制定檔案行政權力清單的過程，也是一次難得且重要的普法與法制宣傳教育良機。

2 檔案行政權力清單的制定過程對普法及法制宣傳教育的影響

2.1 檔案行政權力清單制定的過程，是一次專業(yè)性的普法與法制宣傳教育。檔案行政權力清單的制定過程，首先是對檔案行政權力的梳理。這些權力主要來自以《檔案法》為核心的檔案專業(yè)法律法規(guī)、地方檔案法規(guī)、部門檔案規(guī)章和各級政府制定頒布的檔案規(guī)范性文件。從這個角度看，檔案行政權力清單的制定過程，自然就是一次檔案專業(yè)的普法與法制宣傳教育活動。

事實上，宣傳和普及《檔案法》及其相關的檔案專業(yè)法律法規(guī)，一直是檔案界普法和法制宣傳教育的主要內(nèi)容?！耙晃濉逼辗?，正值《檔案法》頒布實施，國家檔案局召開了全國學習、宣傳、貫徹《檔案法》會議，交流學習和宣傳《檔案法》的情況。各地紛紛將《檔案法》列入普法教育的內(nèi)容之一。

“二五”普法期間，《檔案法》仍然是各地普法教育的主要內(nèi)容。例如：“1991年4月2日，云南省委發(fā)出了批轉(zhuǎn)省委宣傳部、省司法廳《關于在全省公民中開展法制宣傳教育的第二個五年規(guī)劃》的通知，在這個規(guī)劃中，把《中華人民共和國檔案法》作為其中的一個主要內(nèi)容?！盵1]

“三五”普法期間，結(jié)合《檔案法》修訂后重新頒布實施，各地檔案部門根據(jù)國家檔案局的規(guī)劃，制定了本地區(qū)“三五”檔案法制宣傳教育規(guī)劃，還有將《檔案法》列入本行政區(qū)域“三五”普法規(guī)劃。例如，甘肅“省檔案局與省委法制宣傳教育領導小組辦公室、省司法廳聯(lián)合發(fā)文，將《檔案法》列入我省‘三五普法宣傳教育的內(nèi)容”。[2]

“四五”普法期間，國家檔案局在《全國檔案系統(tǒng)“四五”法制宣傳教育規(guī)劃》中要求使用《檔案法實施辦法釋解》和《檔案行政執(zhí)法手冊》作為專業(yè)法教材。深入開展檔案法制宣傳教育和法制實踐活動，全面推進檔案行政管理部門依法行政。

“五五”普法期間，國家檔案局在《全國檔案系統(tǒng)“五五”法制宣傳教育規(guī)劃》中要求，深入學習宣傳《檔案法》和《檔案法實施辦法》等檔案法律法規(guī)，進一步提高廣大檔案工作人員的法律素質(zhì)和依法行政意識。

“六五”普法期間，國家檔案局在《全國檔案系統(tǒng)“六五”法制宣傳教育規(guī)劃》中要求，學習宣傳以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，學習宣傳與國家檔案事業(yè)發(fā)展密切相關的法律法規(guī)，學習貫徹規(guī)范政府行政行為的法律法規(guī)，深入開展檔案法制宣傳教育主題活動。

由此，可以看出，檔案普法與檔案法制宣傳教育的內(nèi)容，由單一的《檔案法》，向《檔案法》和《檔案法實施辦法》《檔案法》法律體系，再向以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系、規(guī)范政府行政行為的法律法規(guī)不斷拓展。但《檔案法》及其與國家檔案事業(yè)發(fā)展密切相關的法律法規(guī)，始終是檔案普法及檔案法制宣傳教育的重要內(nèi)容。

按說，經(jīng)過近30年的《檔案法》宣傳教育，檔案工作者應當對《檔案法》及其相關法律體系有相當充分的了解和認識。但實際情況并不樂觀，就不久前的一項調(diào)查顯示，雖然“多數(shù)參加調(diào)查者能正確選擇出全國法制宣傳日。對自己基本法律知識評價較高與一般的占比相同，總比接近90%”，但“近六成受訪者錯將‘國際檔案日當作‘《檔案法》宣傳日，回答正確者大約只有四成。清楚《檔案法》是行政法的人數(shù)最多，但占比不到四成”。[3]

因此，檔案行政權力清單的制定過程，應當與“普法”規(guī)劃相結(jié)合，再進行一次檔案專業(yè)的普法與法制宣傳教育活動，畢竟大部分檔案行政權力是由《檔案法》及其與國家檔案事業(yè)發(fā)展密切相關的法律法規(guī)所賦予的。

2.2 檔案行政權力清單制定的過程，是一次綜合性、系統(tǒng)性的普法與法制宣傳教育。雖然，《檔案法》及其與國家檔案事業(yè)發(fā)展密切相關的法律法規(guī)賦予了檔案行政權力中的絕大部分，但作為檔案行政管理機構(gòu)和檔案行政管理人員，同樣要在憲法和行政法的框架下依法行政，受憲法和行政法以及整個社會主義法律體系的規(guī)制。從這個角度看，檔案行政權力清單制定的過程，不僅是一次檔案專業(yè)的普法與法制宣傳教育活動，還是一次綜合性、系統(tǒng)性的普法與法制宣傳教育活動。而現(xiàn)有檔案行政權力清單中的“共性權力”就來自檔案專業(yè)法律法規(guī)之外的行政法律法規(guī)的授權。

在多年的普法與檔案法制宣傳教育中，我們將重點放在《檔案法》及其法律體系上是必要的，但從整體的普法與法制宣傳教育的目標來看，顯然是不完整、不全面的。早在1985年《中共中央宣傳部、司法部關于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》（“一五”普法規(guī)劃）中，就將普法基本內(nèi)容規(guī)定為：我國的憲法、刑法等“十法一條例”的法律常識的學習和普及。

1991年，全國“二五”普法規(guī)劃的主要內(nèi)容是“以憲法為核心”“以專業(yè)法為重點”的學習教育。其中專業(yè)法如：土地管理法、環(huán)境保護法、文物保護法、食品衛(wèi)生法等，各部門、各系統(tǒng)要根據(jù)業(yè)務工作需要，有重點地學習同工作、生產(chǎn)相關的法律知識。

1996年，全國“三五”普法規(guī)劃的主要內(nèi)容是“以宣傳社會主義市場經(jīng)濟法律知識”為重點內(nèi)容。重點了解和掌握憲法、國家賠償法、行政處罰法等以及與本職工作相關的其他法律、法規(guī)，行政執(zhí)法人員要熟練掌握和運用與本職工作相關的法律、法規(guī)，提高自身法律素質(zhì)，秉公執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

2001年，全國“四五”普法規(guī)劃的主要內(nèi)容：宣傳與整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序相關的法律法規(guī)，宣傳與加入世界貿(mào)易組織相關的法律知識，宣傳與維護社會穩(wěn)定相關的法律法規(guī)，宣傳社會發(fā)展迫切要求普及的各項法律法規(guī)。并要求各級領導干部帶頭學法用法，依法決策、依法行政、依法管理，努力實現(xiàn)領導方式和管理方式的轉(zhuǎn)變。

2006年，全國“五五”普法規(guī)劃的主要內(nèi)容：宣傳憲法，宣傳經(jīng)濟社會發(fā)展的相關法律法規(guī)，宣傳與群眾生產(chǎn)生活密切相關的法律法規(guī)，宣傳規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)，宣傳維護社會和諧穩(wěn)定、促進社會公平正義的相關法律法規(guī)。

2011年，全國“六五”普法規(guī)劃的主要內(nèi)容：深入學習宣傳中國特色社會主義法律體系和國家基本法律。深入開展社會主義法治理念教育。深入學習宣傳促進經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)。深入學習宣傳保障和改善民生的法律法規(guī)。深入學習宣傳社會管理的法律法規(guī)。

由此，可以看出，全國普法與法制宣傳教育的內(nèi)容，由具體的某一法律、某些法律，向部門法、專業(yè)法，再向法律部門、法律體系不斷拓展。這一點，在全國檔案系統(tǒng)“四五”“五五”“六五”法制宣傳教育規(guī)劃中，也可以清楚地看到。

普法及法制宣傳教育的內(nèi)容越來越綜合、越來越系統(tǒng)、越來越宏觀。僅僅了解或熟悉一兩部或者少數(shù)幾部法律，只了解或熟悉與本行業(yè)、本專業(yè)、本領域相關的行業(yè)法和部門法，已經(jīng)不能適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，不能適應依法行政與法制社會建設的需要。因此，檔案行政權力清單制定的過程，是一次難得的綜合性、系統(tǒng)性的普法與法制宣傳教育。

3 建立檔案行政權力清單制度過程中開展普法與法制宣傳教育的思路

3.1 全員參與。在建立檔案行政權力清單制度工作中，有一種錯誤認識，認為制定檔案行政權力清單，只是涉及一兩位檔案行政管理機關領導者，或者是具體承擔這項工作部門的事，與己無關。事實上，由于檔案行政權力清單涉及檔案行政管理和檔案實物管理的方方面面，進而涉及各級檔案行政管理機關、具有檔案行政管理權限的事業(yè)單位及其全體工作人員。而從近期的一個檔案工作者“普法”及檔案法制教育情況調(diào)查結(jié)果來看，雖然“無論是對基本法律知識‘幾乎都不了解的人；或搞不清，或搞錯《檔案法》屬于哪一類法的人；無論是搞不清全國法制宣傳日是哪一天的人，還是記不得《檔案法》宣傳日日期的人；無論是表示沒有接受過普法教育的人，還是‘覺得法律沒用的人；都說明法制和檔案法制宣傳存在死角和盲區(qū)。從這些人的占比數(shù)來看，有大有小，似乎不是一個大問題。但如果將這一比例用在全國十幾萬檔案工作者身上，其絕對值就是一個不小的數(shù)字”。[4]

這些人一旦在具有檔案行政權力的崗位上，運用檔案行政權力，就可能產(chǎn)生錯誤，給檔案事業(yè)造成損失。因此，在建立檔案行政權力清單制度過程中開展普法與法制宣傳教育必須堅持全員參與的原則，讓所有檔案工作者都參與到建立檔案行政權力清單制度中。在建立檔案行政權力清單制度過程中“繼續(xù)進行普法教育，加大普法教育的力度與持續(xù)性，直到消除法制死角與盲區(qū)，進而提高全體檔案工作者的法制意識與法制能力”。[5]

3.2 系統(tǒng)學習。系統(tǒng)學習，就是在建立檔案行政權力清單制度過程中開展的普法與法制宣傳教育中，全面學習中國特色社會主義法律體系和國家基本法律，包括憲法相關法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等方面的法律。

學習促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的法律法規(guī)，包括國家基本經(jīng)濟制度、社會主義市場經(jīng)濟、財稅、金融、投資等方面的法律法規(guī)，農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)村金融制度、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度和農(nóng)村民主管理制度等方面的法律法規(guī)，加強資源節(jié)約和管理、環(huán)境和生態(tài)保護、防災減災等方面的法律法規(guī)，推進科技進步、加快教育事業(yè)發(fā)展、加強自主創(chuàng)新能力建設、實施人才強國戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理相關法律法規(guī)。

學習保障和改善民生的法律法規(guī)，包括收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助等方面的法律法規(guī)，就業(yè)促進、勞動合同、勞動爭議處理等方面的法律法規(guī)，土地征收征用與補償、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、國有企業(yè)改制等方面的法律法規(guī)，安全生產(chǎn)、食品藥品安全、抗災救災、公共衛(wèi)生等方面的法律法規(guī)，維護婦女、未成年人、老年人、殘疾人權益等方面的法律法規(guī)。

學習社會管理的法律法規(guī)，包括維護國家安全、社會穩(wěn)定、促進民族團結(jié)相關法律法規(guī)，社會治安綜合治理、流動人口服務和管理、突發(fā)事件應急管理相關法律法規(guī)，信訪、投訴、調(diào)解等相關法律法規(guī)，新聞出版、廣播影視、文化文藝、網(wǎng)絡電信管理相關法律法規(guī)，刑事、民事和行政訴訟法律。

學習反腐倡廉的法律法規(guī)，包括公務員法、行政監(jiān)察法、審計法和廉政準則等相關法律法規(guī)和黨紀條規(guī)。

系統(tǒng)學習有關法律是因為檔案工作涉及社會的方方面面，檔案行政管理也同樣涉及社會的方方面面，而這些涉及社會方方面面的法律中的有關檔案方面的規(guī)定，既是檔案行政權力的范圍，也是檔案行政權力的邊界，還是檔案行政管理的職責所在。同時，更是檔案行政管理依法行政、合法行政、善于行政的必備法律素養(yǎng)。檔案行政管理要真正做好依法行政，完全落實檔案行政權力清單職責，按章辦事，系統(tǒng)學習與熟知這些有關法律是必不可少的。

3.3 突出重點。面對龐大的法律體系，要求所有檔案人員都進行全面深入的學習與熟知是很困難的。這就要求在建立檔案行政權力清單制度過程中開展的普法與法制宣傳教育中，突出重點，有所側(cè)重。重點應當是：其一，作為公民必須遵循的憲法及其相關法律；其二，作為檔案工作者必須遵循的與檔案工作相關的《檔案法》及其相關法律；其三，作為檔案行政管理人員必須遵循并執(zhí)行有關檔案工作的法律與依法行政相關的行政法。還應當根據(jù)不同地區(qū)、不同層級、不同的檔案工作崗位的特點，開展與之相關的普法與法制宣傳教育，以增強普法及法制宣傳教育的針對性。

3.4 注重實效。注重實效，就是要圍繞提高全體檔案工作者的法律意識和法律素質(zhì)，提高檔案工作的法治化管理水平，推動自覺學法、守法、用法的工作環(huán)境形成的檔案普法和檔案法制宣傳教育目標，堅持檔案法制宣傳教育與檔案法治實踐相結(jié)合。對于建立檔案行政權力清單制度的檔案法治實踐來說，就是用檔案普法和檔案法制宣傳教育引導檔案行政權力清單的制定與實施，加強檔案普法和檔案法制宣傳教育，深入推進依法行政、依法治檔與檔案事業(yè)的依法治理。

參考文獻：

[1]劉衛(wèi)邦.云南把《檔案法》納入普法規(guī)劃[J].檔案工作，1991（8）：28.

[2]蘭臺普法十三秋——甘肅省檔案法制工作綜述之一[J].檔案，2000（4）：34～35.

[3][4][5]席杰.檔案工作者“普法”及檔案法制教育情況調(diào)查[J].檔案管理，2016（2）：80.