建設(shè)國際貿(mào)易中心背景下優(yōu)化上海營商環(huán)境研究

潘同人,李　悅

(1.上海工程技術(shù)大學(xué),上?！?01620;

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建設(shè)國際貿(mào)易中心背景下優(yōu)化上海營商環(huán)境研究

潘同人1,李悅2

(1.上海工程技術(shù)大學(xué),上海201620;

2.上海市電子商務(wù)促進(jìn)中心,上海200011)

[摘要]優(yōu)化營商環(huán)境對上海建設(shè)國際貿(mào)易中心具有重要的推動作用。目前,上海的營商環(huán)境在行政審批、產(chǎn)業(yè)政策、稅收協(xié)調(diào)、建設(shè)用地、企業(yè)成本、商務(wù)信用等方面還存在著短板。因此,上海應(yīng)該著力構(gòu)建與國際貿(mào)易中心相適應(yīng)的營商環(huán)境政策體系。

[關(guān)鍵詞]國際貿(mào)易中心；營商環(huán)境；事中事后監(jiān)管；商務(wù)信用

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.219

1國際貿(mào)易中心營商環(huán)境的內(nèi)涵界定

國際貿(mào)易中心是上海特有的區(qū)域發(fā)展定位,與國際貿(mào)易中心建設(shè)相聯(lián)系的營商環(huán)境具有自己的發(fā)展規(guī)律和存在條件。與一般行政區(qū)域相比,國際貿(mào)易中心的營商環(huán)境在國際化、法治化、市場化等評價維度應(yīng)該采取更高的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)的要求。上海的國際貿(mào)易中心建設(shè)應(yīng)該在競爭中立原則、準(zhǔn)入前國民待遇、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞工標(biāo)準(zhǔn)提升、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提升等方面有所建樹,建立一套初步對接國際最高標(biāo)準(zhǔn)的營商環(huán)境評價體系。

國際貿(mào)易中心的營商環(huán)境是衡量與評估上海市范圍內(nèi)各類所有制企業(yè)所面臨的發(fā)展環(huán)境的定量化工具。第一,營商環(huán)境是各類所有制企業(yè)共同面臨的各種外部因素的總和；第二,營商環(huán)境是發(fā)展環(huán)境,是影響企業(yè)發(fā)展的重要變量；第三,營商環(huán)境是一個定量化的概念,是衡量與評估發(fā)展環(huán)境的工具；第四,營商環(huán)境是以指標(biāo)的形式體現(xiàn)的,通過對各項指標(biāo)進(jìn)行評分,獲取對營商環(huán)境的精確評價。

營商環(huán)境是一個制度層面的概念,國際貿(mào)易中心的營商環(huán)境則是與國際貿(mào)易活動相關(guān)的各種制度安排的總和?？鐕鴮嵶C研究證明了制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要,更有力的產(chǎn)權(quán)保護(hù)與更少的政策扭曲將使一個國家比其他國家更加富裕。[1]在世界銀行的研究中,營商環(huán)境被細(xì)化為開辦企業(yè)、申請建筑許可、雇用員工、登記物權(quán)、獲取信貸、保護(hù)投資人、繳付稅負(fù)、出入境貿(mào)易、合同強制執(zhí)行、關(guān)閉企業(yè)、獲得電力供應(yīng)十一項制度性指標(biāo)。[2]由此可見,優(yōu)化營商環(huán)境的實質(zhì)是營商制度安排的改革與創(chuàng)新。

2上海營商環(huán)境存在的問題與短板

2.1行政審批中存在隱性障礙,事中事后監(jiān)管缺乏細(xì)節(jié)管控

上海的行政審批制度在實際運行中仍然存在一些問題,主要體現(xiàn)在操作層面和行政末梢。行政審批中存在隱形障礙,環(huán)評、安評、社評等前置性審批效率偏低,基層辦事人員在知識結(jié)構(gòu)、政策水平、工作經(jīng)驗等方面與事中事后導(dǎo)向的政府監(jiān)管改革不相適應(yīng)。行政審批的公開性和透明度有待加強,行政審批的申請材料、等待時限、運作流程、告知承諾等事項仍然不夠具體明確。區(qū)縣職能部門在電子政務(wù)建設(shè)方面發(fā)展相對滯后,行政審批的事前告知內(nèi)容未能實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)操作,企業(yè)在區(qū)縣辦理行政審批時仍然受困于信息壁壘。區(qū)縣職能部門在辦理行政審批時缺乏信息共享機制,增加了企業(yè)的時間成本。窗口單位的內(nèi)部規(guī)定與法律、法規(guī)、上級政策文件精神相悖,未能與時俱進(jìn),影響了行政審批改革的“最后一公里”。

2.2中小企業(yè)過度依賴政府補貼,缺乏市場化導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策

在產(chǎn)業(yè)政策方面,上海中小企業(yè)過度依賴政府補貼,沒有形成市場化的中小企業(yè)培育成長機制。在政府補貼項目的分布方面,產(chǎn)業(yè)間、部門間和區(qū)域間存在著不平衡現(xiàn)象,缺乏與國際貿(mào)易中心發(fā)展定位相適應(yīng)的專項補貼項目與引導(dǎo)激勵政策。政府補貼的申請和發(fā)放,缺乏強有力的信息傳播通道,使得部分非公有制中小企業(yè)被實際排斥在補貼項目的受益群體之外。各種非正規(guī)中介機構(gòu)活躍于中小企業(yè)與政府部門之間,為企業(yè)獲取補貼資金提供咨詢性服務(wù)并收取費用,降低了財政資金的使用效率。此外,各類補貼項目缺乏科學(xué)有效的績效評價機制,項目資金在科技成果轉(zhuǎn)化、示范工程建設(shè)等方面的引領(lǐng)帶動作用較弱。

2.3區(qū)域間稅收制度改革不協(xié)調(diào),層級間稅收優(yōu)惠分擔(dān)不合理

在營改增過程中,區(qū)域間稅收制度改革出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)狀況,上海與長三角周邊地區(qū)在原材料、半成品買賣環(huán)節(jié)存在稅收障礙,上海服務(wù)業(yè)企業(yè)開出的增值稅發(fā)票無法在周邊地區(qū)抵扣,增加了企業(yè)的經(jīng)營成本。在出口退稅和其他稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié),政府層級間分擔(dān)設(shè)計不合理,區(qū)縣分擔(dān)比重過大,加劇了區(qū)縣財力與職責(zé)的不匹配狀況。在稅收征管改革方面,稅收專管員取消以后,企業(yè)感到稅務(wù)部門的服務(wù)質(zhì)量有所下降,政企之間的信息通道出現(xiàn)堵塞,企業(yè)申報納稅的時間成本有所上升。在細(xì)節(jié)管控方面,上海地稅部門尚需突破,稅務(wù)登記號與納稅人識別號不統(tǒng)一,影響了企業(yè)申請報稅的效率。在“三證合一”改革以后,仍然存在著合并后的“單一號碼”與納稅人識別號分立的現(xiàn)象。

2.4超大城市建設(shè)用地緊張,產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入過程中存在資源錯配

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化和產(chǎn)業(yè)的升級,上海各區(qū)縣普遍出現(xiàn)了建設(shè)用地緊張的情況,制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開始向遠(yuǎn)郊轉(zhuǎn)移。區(qū)縣在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和轉(zhuǎn)型過程中,存在著盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)和高新技術(shù)的現(xiàn)象,缺乏差異化的產(chǎn)業(yè)定位。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展受到了較強的土地約束,物流園區(qū)等基礎(chǔ)性功能區(qū)的建設(shè)往往被排斥在區(qū)縣的發(fā)展規(guī)劃以外。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,遠(yuǎn)郊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入進(jìn)入了新的發(fā)展階段。目前,遠(yuǎn)郊地區(qū)存在著導(dǎo)入人口與導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)不匹配的情況,區(qū)縣層面希望提高產(chǎn)業(yè)能級,而導(dǎo)入人口的結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜,素質(zhì)較高的部分缺乏在遠(yuǎn)郊就業(yè)的意愿,素質(zhì)較低的部分不能有效地支撐區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)升級目標(biāo)。

2.5企業(yè)用工成本高企,結(jié)構(gòu)性人才短缺制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移態(tài)勢的影響,上海企業(yè)的用工成本高企,中小企業(yè)的社會保障負(fù)擔(dān)較重。超大城市生活成本的高企,在一定程度上遏制了高素質(zhì)人才的流入,限制了總部經(jīng)濟(jì)等高端產(chǎn)業(yè)樣態(tài)的發(fā)展。在高端人才引進(jìn)方面,我市的“千人計劃”“綠色通道”等機制發(fā)揮了一定的作用,但戶籍制度中的加分落戶政策還需完善,經(jīng)管類、法律類人才加分比較困難,不利于外貿(mào)、金融、企業(yè)咨詢等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。戶籍制度和居住證制度的銜接還存在一些問題,基層部門和辦事人員在辦理“居轉(zhuǎn)戶”過程中,自由裁量權(quán)過大,削弱了中高端人才的定居意愿。此外,從國際貿(mào)易中心的建設(shè)目標(biāo)來看,我市現(xiàn)階段存在著明顯的結(jié)構(gòu)性人才短缺,熟練技術(shù)工人數(shù)量缺乏、薪酬偏低、考核機制不合理并存,不能滿足制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展需求。

2.6商務(wù)信用體系不健全,治理體系難以滿足四新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

近年來,上海社會信用體系建設(shè)取得了積極進(jìn)展,特別是市公共信用信息服務(wù)平臺的建設(shè)和開通,為政府公共信用信息的公開共享奠定了堅實的基礎(chǔ)。但相較而言,上海商務(wù)誠信體系基礎(chǔ)建設(shè)相對薄弱,市場信用信息“孤島化”“碎片化”問題尤為嚴(yán)重,政府公共信用信息與市場信用信息基本割裂。因此,一方面,為政府部門事中事后監(jiān)管提供的信息支撐比較單一、滯后；另一方面,市場主體特別是平臺型企業(yè)難以及時、準(zhǔn)確地將政府公共信用信息運用到自身管理中,社會公眾缺乏快速、便捷獲取有關(guān)市場主體綜合性信用評價信息的渠道。

3優(yōu)化上海營商環(huán)境的政策建議

3.1優(yōu)化政府補貼項目的評價機制,建立商務(wù)發(fā)展引導(dǎo)基金

規(guī)范市屬部門與區(qū)縣政府的企業(yè)補貼項目,制定科學(xué)有效的補貼項目績效評價機制,聘請第三方參與績效評價。對于整體績效欠佳的補貼項目,要調(diào)整其使用方向和運作機制。要逐步減輕中小企業(yè)對政府補貼的依賴,提高補貼項目的市場化程度,嘗試由銀行、保險、信托等專業(yè)機構(gòu)提供咨詢意見,以確定補貼項目的中標(biāo)企業(yè)。建立商務(wù)發(fā)展引導(dǎo)基金,由市商委負(fù)責(zé)基金的組建和管理,采取母基金形式,下設(shè)若干子基金,由國有或民間的專業(yè)投資機構(gòu)負(fù)責(zé)運營,允許社會資本優(yōu)先獲取投資收益,以鼓勵社會資本積極參與,提高財政資金的杠桿比率。

3.2強化事中事后監(jiān)管,探索政府部門監(jiān)管職責(zé)的差異化發(fā)展

強化事中事后監(jiān)管,優(yōu)化監(jiān)管流程,豐富監(jiān)管手段,區(qū)分不同屬性的職能部門在監(jiān)管中的職責(zé)差異。逐步弱化經(jīng)信委、商委、科委、發(fā)改委等部門的事中事后監(jiān)管職責(zé),使這些部門專注于政策制定和市場準(zhǔn)入,明確市場監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)范圍和權(quán)力運行流程,消除監(jiān)管過程中的“盲區(qū)”和“死角”。以“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”推進(jìn)事中事后監(jiān)管過程的規(guī)范化和法治化。推動事中事后監(jiān)管的社會化,聘請有資質(zhì)、有能力的社會機構(gòu)對隨機抽查到的企業(yè)年報進(jìn)行審計,建立企業(yè)信用行為有獎舉報機制,鼓勵社會公眾參與監(jiān)管。

3.3完善開放透明的市場準(zhǔn)入體系,重點治理行政審批中的隱性障礙

按照國際通行標(biāo)準(zhǔn),建立開放透明的市場準(zhǔn)入體系。以上海自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗為基礎(chǔ),在現(xiàn)有的法律框架內(nèi),結(jié)合區(qū)縣的實際情況,在上海其他區(qū)縣推廣負(fù)面清單,并嘗試將負(fù)面清單的主體范圍擴展到所有非公有制企業(yè)。集中治理前置性行政審批,公布前置性行政審批的清單與流程,建立前置性審批單位與綜合審批單位的信息共享機制,提高行政審批的效率。清理和規(guī)范窗口單位的內(nèi)部規(guī)定。對于內(nèi)部規(guī)定與法律、法規(guī)、上級政策性文件相抵觸的,要及時終止內(nèi)部規(guī)定的效力。提高窗口單位辦公人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力,以集中培訓(xùn)、集體觀摩、交流輪崗等形式,提高基層工作人員的辦事效率。建立行政審批投訴熱線以及網(wǎng)上舉報信箱,以監(jiān)督和約束基層單位和工作人員的自由裁量權(quán),確保行政審批的程序合法性。

3.4深化商務(wù)誠信體系改革,著力突破政府與市場間的信息壁壘

加快推進(jìn)商務(wù)誠信公眾服務(wù)平臺建設(shè)。堅持市場導(dǎo)向、需求導(dǎo)向,打破政府公共信用信息與市場信用信息壁壘并建立交互共享機制,以市公共信用信息服務(wù)平臺為基礎(chǔ),以政府部門、平臺型企業(yè)、第三方專業(yè)機構(gòu)、社會組織等公共信用信息和市場信用信息的歸集與共享為支撐,以市場應(yīng)用為重點,逐步形成涵蓋政府部門、市場化平臺和第三方專業(yè)機構(gòu)的信用信息綜合網(wǎng)絡(luò),逐步建立覆蓋線上線下企業(yè)的區(qū)域性、綜合性信用評價體系。面向政府、行業(yè)與公眾三大主體,探索形成可復(fù)制、可推廣的應(yīng)用模式與制度規(guī)范,為全市及全國商務(wù)誠信體系和社會信用體系的建立與可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.5豐富和拓寬中小企業(yè)融資渠道,強化政府在擔(dān)保類事務(wù)中的作用

目前,上海中小企業(yè)融資仍以銀行為主要渠道,非銀行金融機構(gòu)融資與直接融資比重偏低。因此,應(yīng)該著力豐富和拓寬中小企業(yè)的融資渠道,鼓勵并指導(dǎo)商業(yè)銀行制定中小企業(yè)專項授信計劃與實施細(xì)則。支持區(qū)縣直接向符合條件的商業(yè)銀行發(fā)放中小企業(yè)授信補貼,以提高政策激勵的強度。市商委和區(qū)縣有關(guān)部門應(yīng)該充分利用下屬服務(wù)平臺,強化政府在擔(dān)保類事務(wù)中的作用,必要時可以成立政府控股的擔(dān)保公司,支持區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)融資。以各類孵化器為載體,積極引入風(fēng)險投資者和創(chuàng)業(yè)投資者,探索建立風(fēng)投和創(chuàng)投的再保險制度,以分擔(dān)投資者的市場風(fēng)險,鼓勵投資者進(jìn)入新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)領(lǐng)域。區(qū)縣要抓住“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的歷史機遇,制定本區(qū)域的眾創(chuàng)空間發(fā)展規(guī)劃,為各類新型孵化器的發(fā)展提供政策支持與財政補助。

3.6降低企業(yè)的人力資源成本,打造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的人才洼地

超大城市高企的人力資源成本和生活成本,已經(jīng)成為制約上海中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。市商委、經(jīng)信委、科委等部門應(yīng)該成立社保成本專項補貼,對符合上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及“四新經(jīng)濟(jì)”企業(yè)給予補助,支持其降低人力資源成本。市教委應(yīng)該推動上海高等教育結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,重點支持一批應(yīng)用技術(shù)型和應(yīng)用技能型高校做大做強,設(shè)立優(yōu)秀技術(shù)工人培養(yǎng)計劃,選取三到五所高校進(jìn)行政策試點,以促進(jìn)上海人才結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。以市委市政府出臺的《關(guān)于深化人才工作體制機制改革促進(jìn)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》為基礎(chǔ),破解上海人才引進(jìn)方面的制度性問題。完善應(yīng)屆生加分落戶政策,重點調(diào)整經(jīng)管類、法律類、文史類學(xué)生的加分政策,將在校期間學(xué)術(shù)論文的發(fā)表情況與科技專利同等對待。加強各類保障房建設(shè),降低生活成本。建立保障房建設(shè)規(guī)劃與人才引進(jìn)計劃的聯(lián)動機制,支持區(qū)縣建立高層次、高技能人才住房保障專項計劃。

3.7順應(yīng)“四新經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展趨勢,探索新型政策支持體系

以負(fù)面清單的試點和推廣作為突破口,積極探索符合“四新經(jīng)濟(jì)”發(fā)展規(guī)律的新型政策支持體系,由市商委和區(qū)縣相關(guān)部門建立“四新經(jīng)濟(jì)”專項風(fēng)險投資基金,以市場化原則確定并支持一批可能對區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重大影響的新企業(yè)和新項目。建立“四新經(jīng)濟(jì)”母體項目庫,謀劃、儲備及選擇一批符合上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的孵化器項目,保證“四新經(jīng)濟(jì)”的可持續(xù)發(fā)展。對于受到電子商務(wù)沖擊較為嚴(yán)重的傳統(tǒng)商業(yè)項目,應(yīng)該鼓勵其線上線下融合發(fā)展,逐步推動傳統(tǒng)商業(yè)的虛擬化。為此,應(yīng)該在黃浦、閘北、徐匯、長寧等區(qū)縣選擇一批具有代表性和影響力的傳統(tǒng)商業(yè)項目進(jìn)行改造試點,參照電子商務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)激勵措施來設(shè)計政策支持體系,并由市政府辦公廳下發(fā)指導(dǎo)性意見,市商委和區(qū)縣相關(guān)部門負(fù)責(zé)貫徹落實。通過試點項目的示范和帶動作用,引領(lǐng)傳統(tǒng)商業(yè)項目的成功轉(zhuǎn)型。

參考文獻(xiàn)：

[1]Knack S.,P.Keefer.Institutions and Economic Performance：Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures[J].Economics & Politics,1995,7(39)：207-227.

[2]世界銀行.2016營商環(huán)境報告：衡量監(jiān)管質(zhì)量和有效性[EB/OL].http://chinese.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2016.

[作者簡介]潘同人(1985—),男,上海工程技術(shù)大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院講師,法學(xué)博士。研究方向：地方政府與治理；李悅(1961—),男,上海市電子商務(wù)促進(jìn)中心主任,高級經(jīng)濟(jì)師。