基于管理會(huì)計(jì)視角的預(yù)算績(jī)效管理探索

左齊凡

一、引言

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而預(yù)算管理是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政管理的核心，通過預(yù)算治理國(guó)家是有關(guān)現(xiàn)代國(guó)家治理活動(dòng)的基本軌跡。預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理的重要制度創(chuàng)新，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。而管理會(huì)計(jì)是現(xiàn)代預(yù)算管理的重要工具，從管理會(huì)計(jì)的內(nèi)涵和目標(biāo)看，管理會(huì)計(jì)與預(yù)算績(jī)效管理在預(yù)算管理目標(biāo)上是一致的，創(chuàng)造性地實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，無論是從預(yù)算管理角度，還是從管理會(huì)計(jì)改革發(fā)展角度都具有十分重要的意義。

二、預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐探索

（一）實(shí)踐歷程

評(píng)價(jià)試點(diǎn)階段（2008-2011年）。這一階段主要是推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。通過試點(diǎn)逐步形成了“單位自評(píng)價(jià)、財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)和人大督導(dǎo)評(píng)價(jià)相結(jié)合”的績(jī)效評(píng)價(jià)模式，逐步樹立了預(yù)算績(jī)效理念。這一階段評(píng)價(jià)工作主要以調(diào)查研究為主，致力于對(duì)某類項(xiàng)目建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，尚未強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

全面推進(jìn)階段（2012-2015年）。以《指導(dǎo)意見》和《工作規(guī)劃》為標(biāo)志，全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)自2012年起開始全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，提出要構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，同時(shí)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)任務(wù)提出了具體的任務(wù)指標(biāo)。

這一階段松江全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，從制度制定、目標(biāo)設(shè)定、跟蹤管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用、信息公開、信息系統(tǒng)開發(fā)等多方面開展實(shí)踐，取得了一定成績(jī)。一是制定了《松江區(qū)預(yù)算績(jī)效管理辦法》，規(guī)范指導(dǎo)本區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作推進(jìn)；二是建立預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)，依托系統(tǒng)全面開展績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)工作；三是建立了預(yù)算項(xiàng)目“前、中、后”全過程績(jī)效評(píng)價(jià)模式，同時(shí)開展重點(diǎn)部門整體支出評(píng)價(jià)和重點(diǎn)財(cái)政支出政策評(píng)價(jià)工作，全面覆蓋財(cái)政預(yù)算管理全過程、各環(huán)節(jié)；四是引入第三方技術(shù)支持，通過兩次績(jī)效服務(wù)公開招標(biāo)，引入了一批在績(jī)效管理領(lǐng)域領(lǐng)先的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，全方位地幫助本區(qū)開展預(yù)算績(jī)效管理工作。

攻堅(jiān)克難階段（自2015年開始）。隨著前期實(shí)踐的充分展開，預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)入了深水區(qū)。由于存在績(jī)效和預(yù)算“兩張皮”的現(xiàn)象，因此亟需樹立績(jī)效理念、創(chuàng)新管理機(jī)制，重點(diǎn)破解結(jié)果應(yīng)用難題。2015年松江開始探索“將績(jī)效前評(píng)價(jià)與預(yù)算項(xiàng)目論證相結(jié)合，逐步建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤機(jī)制”，通過對(duì)首批15個(gè)教育項(xiàng)目前評(píng)價(jià)試點(diǎn)，前評(píng)價(jià)結(jié)果全部應(yīng)用于2016年預(yù)算，預(yù)算核減率為12.17%，有效地節(jié)約了預(yù)算資金。

（二）實(shí)踐難點(diǎn)

1.預(yù)算績(jī)效管理參與主體沒有形成合力。

從2012年全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革開始至今，松江初步建立了全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，形成了目標(biāo)設(shè)定、跟蹤監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用和信息公開等一整套工作機(jī)制，但是實(shí)際效果不明顯。究其原因主要是預(yù)算績(jī)效管理各參與主體職責(zé)不明確、沒有形成合力，沒有將各類績(jī)效結(jié)果與預(yù)算分配有機(jī)結(jié)合，造成績(jī)效與預(yù)算脫節(jié)現(xiàn)象。預(yù)算績(jī)效管理的管理主體是財(cái)政部門，而責(zé)任主體是各級(jí)預(yù)算單位，預(yù)算績(jī)效管理的各項(xiàng)工作的落實(shí)主要依靠從財(cái)政部門到各級(jí)預(yù)算單位的專管員和業(yè)務(wù)人員，他們對(duì)各項(xiàng)績(jī)效管理工作的盡職履責(zé)情況決定了預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)際效果。但是在實(shí)際工作中，有兩方面因素導(dǎo)致績(jī)效管理工作不到位：一是存在預(yù)算資金博弈的現(xiàn)象，導(dǎo)致各級(jí)預(yù)算單位專管員對(duì)于本單位預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定、跟蹤監(jiān)督、自評(píng)價(jià)等各項(xiàng)工作并不積極，存在預(yù)算項(xiàng)目冗余、執(zhí)行監(jiān)督不力等情況；二是預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員缺乏溝通，沒有科學(xué)分析預(yù)算成本、合理編制支出計(jì)劃，預(yù)算信息不透明，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理、預(yù)算資金匹配度不高等問題存在。

2.預(yù)算績(jī)效管理工作水平不高。

一是預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量不高，2016年松江對(duì)672個(gè)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量進(jìn)行了等級(jí)評(píng)定，其中：A級(jí)為20.51%，B級(jí)為45.61%， C級(jí)為33.88%。低水平的績(jī)效目標(biāo)編制導(dǎo)致項(xiàng)目后期難以跟蹤、評(píng)價(jià)。二是績(jī)效跟蹤工作質(zhì)量不高，2015年松江對(duì)199個(gè)預(yù)算項(xiàng)目期中績(jī)效跟蹤質(zhì)量進(jìn)行了等級(jí)評(píng)定，其中：A級(jí)為18.09%，B級(jí)為43.22%，C級(jí)為38.69%。跟蹤水平不高直接導(dǎo)致后續(xù)應(yīng)用整改效果大打折扣。三是績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告水平參差不齊，在實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)不少評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不高，集中表現(xiàn)在對(duì)問題現(xiàn)狀分析浮于表面，政策建議可操作性不強(qiáng)，這也導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以應(yīng)用。

3.預(yù)算績(jī)效管理配套機(jī)制尚不完善。

在實(shí)踐過程中，由于工作推進(jìn)太快，配套機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后，也是導(dǎo)致績(jī)效結(jié)果難以應(yīng)用的主要原因之一。分析下來，有幾個(gè)方面配套機(jī)制缺乏：一是缺乏預(yù)算績(jī)效管理配套制度，2014年松江制定了《松江區(qū)預(yù)算績(jī)效管理辦法》，但是缺乏對(duì)具體工作的配套制度，如缺少績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程、績(jī)效考核制度。二是缺乏預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)制，績(jī)效與預(yù)算存在脫節(jié)現(xiàn)象，一直強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理是全過程預(yù)算管理機(jī)制，但在實(shí)際推進(jìn)時(shí)，由于時(shí)間倉促，跟蹤、評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的建議往往無法得到及時(shí)應(yīng)用，隨著時(shí)間推移后續(xù)應(yīng)用也流于形式，嚴(yán)重降低了績(jī)效管理的效果。三是缺乏預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)整體解決方案，目前目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效跟蹤功能已經(jīng)嵌入到原有的預(yù)算管理平臺(tái)中，但是由于采用單點(diǎn)登錄技術(shù)，實(shí)際上還是兩個(gè)系統(tǒng)操作，使用并不方便，績(jī)效管理與現(xiàn)有的預(yù)算管理平臺(tái)無法做到無縫連接，影響到預(yù)算績(jī)效管理工作的全面推進(jìn)，也制約了績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用效率。

三、預(yù)算績(jī)效管理對(duì)策建議

（一）明確預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)

一是明確各級(jí)預(yù)算單位績(jī)效管理責(zé)任主體職責(zé)?！端山瓍^(qū)預(yù)算績(jī)效管理辦法》明確規(guī)定各級(jí)預(yù)算單位是預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施主體，對(duì)本單位范圍內(nèi)績(jī)效管理工作負(fù)完全責(zé)任，同時(shí)明確預(yù)算單位內(nèi)部財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，也即“財(cái)務(wù)部門是本單位預(yù)算績(jī)效管理牽頭部門，業(yè)務(wù)部門是本單位預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施部門，承擔(dān)編報(bào)績(jī)效指標(biāo)、實(shí)施績(jī)效跟蹤、開展績(jī)效評(píng)價(jià)等預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)”。根據(jù)制度規(guī)定，松江財(cái)政通過財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)科室、預(yù)算部門、各級(jí)預(yù)算單位逐級(jí)分解下達(dá)績(jī)效管理任務(wù)，同時(shí)明確各級(jí)管理崗位審核職責(zé)，確保了《工作規(guī)劃》各項(xiàng)任務(wù)順利完成。二是明確各級(jí)預(yù)算管理崗位職責(zé)，對(duì)從財(cái)政專管員、部門專管員、單位財(cái)務(wù)人員到業(yè)務(wù)人員各預(yù)算管理崗位，明確分工，逐級(jí)考核。2015年松江制定了財(cái)政專管員考核制度，其中對(duì)專管員分管范圍內(nèi)單位的各項(xiàng)績(jī)效管理工作完成數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行了量化考核，從制度上推動(dòng)專管員向管理會(huì)計(jì)角色轉(zhuǎn)變，不僅要重視財(cái)務(wù)管理，更要主動(dòng)管理審核預(yù)算的業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)，有效消除由于信息不對(duì)稱造成的各種弊端。

（二）切實(shí)提高預(yù)算績(jī)效管理工作水平

一是提高預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量。松江從2013年開始此項(xiàng)工作，在編制比率不斷擴(kuò)大的同時(shí)，采取措施確保編制質(zhì)量的穩(wěn)步提升。一方面注重預(yù)算單位自主編制，避免由于第三方輔導(dǎo)大包大攬而造成目標(biāo)編制脫離實(shí)際的情況；另一方面注重對(duì)目標(biāo)編制質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)一考核，并將考核結(jié)果發(fā)送各預(yù)算部門，2016年更是將目標(biāo)編制質(zhì)量納入專管員考核范圍，通過制度考核不斷提高目標(biāo)編制整體質(zhì)量。二是提高績(jī)效跟蹤水平，強(qiáng)調(diào)績(jī)效跟蹤要與預(yù)算調(diào)整相掛鉤，對(duì)于年中績(jī)效跟蹤效果不佳的項(xiàng)目及時(shí)調(diào)整，確保財(cái)政資金的使用效益。三是提高績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告水平，既強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)報(bào)告分析問題的全面性、真實(shí)性，更強(qiáng)調(diào)報(bào)告政策建議的可操作性，杜絕諸如“加強(qiáng)管理、完善配套制度”之類空洞的、無法操作的政策建議。2016年計(jì)劃實(shí)施對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的再評(píng)價(jià)工作，切實(shí)提高報(bào)告水平。

（三）不斷完善預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制

一是從預(yù)算管理源頭入手，建立項(xiàng)目論證與績(jī)效前評(píng)價(jià)相結(jié)合工作機(jī)制，旨在通過建立項(xiàng)目前期績(jī)效論證機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目決策前管理，優(yōu)化項(xiàng)目庫管理，提升項(xiàng)目編制質(zhì)量，從而有效提升預(yù)算編制水平。二是優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理工作計(jì)劃，確?？?jī)效結(jié)果的及時(shí)有效應(yīng)用。根據(jù)前幾年績(jī)效結(jié)果應(yīng)用不理想的情況，2016年松江實(shí)行績(jī)效管理創(chuàng)新，核心就是將工作時(shí)間大幅提前，從年初開始啟動(dòng)各項(xiàng)評(píng)價(jià)工作，要求在上半年全部完成評(píng)審，確保評(píng)價(jià)工作在預(yù)算編制之前完成，跟蹤工作在預(yù)算調(diào)整之前完成，經(jīng)評(píng)審后評(píng)價(jià)結(jié)果全面應(yīng)用于后續(xù)預(yù)算管理。三是制定各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理配套制度，包括《績(jī)效前評(píng)價(jià)工作規(guī)程》《第三方服務(wù)質(zhì)量考核制度》《績(jī)效結(jié)果信息公開管理辦法》等各項(xiàng)管理制度。