蘇格蘭民族黨力量興起對(duì)英國(guó)政治的影響

李靖堃

2016年5月，蘇格蘭舉行地方議會(huì)選舉，蘇格蘭民族黨（SNP）再次單獨(dú)組成地方政府。國(guó)際社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)落腳于兩個(gè)：第一，蘇格蘭民族黨在選舉中的表現(xiàn)及其結(jié)果將對(duì)蘇格蘭再次尋求獨(dú)立有何種影響。第二，蘇格蘭的獨(dú)立訴求迫使英國(guó)政府進(jìn)一步下放權(quán)力，而隨著地方自治權(quán)力的增強(qiáng)，將引發(fā)英國(guó)憲政制度的重大變革。如何在國(guó)家統(tǒng)一與地區(qū)自治之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，這將是英國(guó)政府今后長(zhǎng)期面臨的一個(gè)棘手問題。

2016年5月，蘇格蘭舉行地方議會(huì)選舉，蘇格蘭民族黨（SNP）再次單獨(dú)組成地方政府。這樣一個(gè)地區(qū)性政黨近年來之所以備受關(guān)注，原因是多方面的。首先，蘇格蘭民族黨在選舉中的表現(xiàn)以及能否單獨(dú)執(zhí)政，對(duì)蘇格蘭是否再次尋求獨(dú)立具有直接影響；其次，該黨的支持率和影響力不斷擴(kuò)大，使英國(guó)的政黨政治格局發(fā)生了重要變化；最后，蘇格蘭的獨(dú)立訴求迫使英國(guó)政府進(jìn)一步下放權(quán)力，從而引發(fā)英國(guó)憲政制度的重大變革。

蘇格蘭民族黨

是否會(huì)再次尋求獨(dú)立？

2014年9月，在蘇格蘭民族黨的推動(dòng)下，蘇格蘭400萬(wàn)常住居民舉行獨(dú)立公投，結(jié)果有55%的人反對(duì)獨(dú)立，英國(guó)的統(tǒng)一得以保持。但公投的塵埃落定非但沒能一勞永逸地解決蘇格蘭獨(dú)立問題，反而帶來了更多的不確定性。盡管英國(guó)首相卡梅倫在2015年5月大選結(jié)束后斷言不會(huì)再有第二次公投，但包括蘇格蘭民族黨現(xiàn)領(lǐng)袖斯特金和前領(lǐng)袖薩蒙德在內(nèi)的該黨多名高級(jí)官員都曾經(jīng)表示過，不排除舉行第二次公投的可能性。還有官員指出，蘇格蘭民族黨甚至有可能繞過英國(guó)政府的許可，啟動(dòng)第二次獨(dú)立公投。在蘇格蘭地方議會(huì)選舉之前發(fā)表的“競(jìng)選綱領(lǐng)”中，蘇格蘭民族黨雖然沒有明確提出要尋求第二次獨(dú)立公投，且為獨(dú)立訴求設(shè)立了一些限定條件，包括：1、“有明確和持續(xù)的證據(jù)表明，獨(dú)立已經(jīng)成為大多數(shù)蘇格蘭人民所希望的選擇”。2、“形勢(shì)發(fā)生重大和實(shí)質(zhì)性的變化，如英國(guó)退出歐盟”。但它也提出：“我們將在這個(gè)夏天重新開始工作，目的是說服絕大多數(shù)蘇格蘭人民相信，獨(dú)立是我們國(guó)家最好的未來前景?！?/p>

可見，蘇格蘭獨(dú)立問題仍將是未來英國(guó)政治中的重要議題，如果蘇格蘭民族黨繼續(xù)在地區(qū)議會(huì)和政府占有主導(dǎo)地位，這一問題就將尤其突出。在此意義上，蘇格蘭民族黨能否在地區(qū)議會(huì)選舉中獲勝并繼續(xù)連任，是一個(gè)關(guān)鍵“節(jié)點(diǎn)”。

2016年5月初，蘇格蘭舉行地方議會(huì)選舉。蘇格蘭民族黨獲得了全部129個(gè)席位中的63個(gè)，雖然比2011年減少了6席，沒能超過半數(shù)，但它在蘇格蘭的領(lǐng)導(dǎo)地位依然十分牢固（保守黨和工黨分別獲得了31個(gè)和24個(gè)席位）。換言之，自蘇格蘭民族黨2007年首次取代工黨成為該地區(qū)第一大黨之后，這一趨勢(shì)延續(xù)至今，雖然所獲席位數(shù)有所減少，但從具體票數(shù)來看，它在第一輪投票[1]中的得票率甚至有所增加，而且，它也是有史以來第一個(gè)在蘇格蘭地方選舉中得票超過100萬(wàn)張的政黨。如果我們聯(lián)系蘇格蘭民族黨在2015年全國(guó)大選中的表現(xiàn)（它獲得了該地區(qū)全部59個(gè)席位中的56個(gè)），就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它的總體上升趨勢(shì)更加明顯，特別是它在蘇格蘭民眾中的支持率不降反升。這一點(diǎn)可以通過它的黨員數(shù)量得到證實(shí)：2014年9月18日公投前它僅有黨員2.5萬(wàn)人，到11月14日召開年會(huì)時(shí)，黨員數(shù)量達(dá)到了8.8萬(wàn)人；獨(dú)立公投一年之際，即2015年9月為11.2萬(wàn)人；而到2016年4月底，即地方選舉前夕，則達(dá)到了史無(wú)前例的11.6萬(wàn)人。

蘇格蘭民族黨的影響力之所以與日俱增，主要原因在于，通過成功促成獨(dú)立公投，并迫使英國(guó)政府承諾向蘇格蘭下放更多權(quán)力，它已成功地將自己打造成為蘇格蘭人民利益的“代言人”。換言之，蘇格蘭民族黨的興起在很大程度上受益于其尋求獨(dú)立的立場(chǎng)，而其影響力的增強(qiáng)又增加了其再次啟動(dòng)獨(dú)立進(jìn)程的可能性。更不用說，自成立之日起，尋求蘇格蘭獨(dú)立就是蘇格蘭民族黨的宗旨，這一點(diǎn)從未改變。盡管從目前來看，反對(duì)蘇格蘭獨(dú)立的人比例仍占多數(shù)，但這部分人年齡多在50歲以上；相反，在年輕人中間，支持獨(dú)立的則占多數(shù)，因此，有為數(shù)不少的分析人士認(rèn)為，隨著時(shí)間的推移，蘇格蘭的獨(dú)立是遲早的事。至少，在蘇格蘭民族黨認(rèn)為“時(shí)機(jī)成熟”的情況下，極有可能再次啟動(dòng)獨(dú)立進(jìn)程。

蘇格蘭民族黨的興起推動(dòng)

英國(guó)政黨政治格局發(fā)生變化

近年來，特別是在歐洲金融危機(jī)爆發(fā)以后，疑歐主義、民族主義和地區(qū)主義等各種思潮泛濫，從而為一些小黨和邊緣性政黨、特別是地區(qū)性政黨和民族主義政黨提供了發(fā)展壯大的空間，多個(gè)歐洲國(guó)家的政黨政治格局出現(xiàn)碎片化趨勢(shì)。英國(guó)在這方面與其他歐洲國(guó)家具有相似之處，但又有其獨(dú)特性。

英國(guó)政黨政治的“碎片化”趨勢(shì)在2010年大選結(jié)束后就已初步顯現(xiàn)。在該屆大選中，保守黨和工黨均未能獲得超過半數(shù)的選票，這是1974年以來首次出現(xiàn)的情況。自由民主黨最終與保守黨組成聯(lián)合政府，這也是英國(guó)自二戰(zhàn)之后出現(xiàn)的首個(gè)聯(lián)合政府。當(dāng)時(shí)就有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，英國(guó)這個(gè)最為典型的兩黨制國(guó)家正在向三黨政治、四黨政治，甚至多黨政治的方向發(fā)展。此后，以蘇格蘭民族黨為代表的民族主義政黨[2]不僅在本地區(qū)事務(wù)中的決策影響力與日俱增，而且逐漸擴(kuò)展到了整個(gè)英國(guó)范圍，從而肯定并加速了上述趨勢(shì)。如前所述，蘇格蘭民族黨在2015年英國(guó)議會(huì)選舉中贏得了56個(gè)議席（它此前的最好“成績(jī)”是1974年的11個(gè)），這對(duì)該黨而言無(wú)疑是“歷史性的突破”。同時(shí)，對(duì)于除保守黨和工黨以外的第三黨而言，在二戰(zhàn)以后的歷次全國(guó)議會(huì)選舉中，這一成績(jī)僅次于2005年和2010年的自由民主黨（分別為62席和57席）。蘇格蘭民族黨也因此取代了長(zhǎng)期由自由民主黨“占據(jù)”的第三大黨的位置，使英國(guó)的政黨政治格局面臨著重新“洗牌”。

盡管從絕對(duì)數(shù)量來看，蘇格蘭議員占英國(guó)議會(huì)下院議員總數(shù)的比例還不到9%，似乎遠(yuǎn)不足以影響議會(huì)的決策，但在本屆議會(huì)中，執(zhí)政黨保守黨僅占有12席的微弱多數(shù)，而保守黨一些議員又屢屢向首相卡梅倫發(fā)起“挑戰(zhàn)”，特別是在英國(guó)是否應(yīng)繼續(xù)留在歐盟這一問題上，以倫敦前市長(zhǎng)鮑里斯·約翰遜為首的保守黨“退歐派”向卡梅倫施加了強(qiáng)大壓力。由于蘇格蘭民族黨一貫支持歐洲一體化，在這種情況下，對(duì)卡梅倫首相而言，贏得后者的支持就顯得愈發(fā)重要，這也無(wú)形中進(jìn)一步增強(qiáng)了后者的影響力，從而對(duì)執(zhí)政黨保守黨形成了一定的制衡作用。

但與保守黨和自由民主黨相比，蘇格蘭民族黨的崛起，遭受打擊最嚴(yán)重的還是英國(guó)工黨。歷史上，蘇格蘭一直是工黨的堅(jiān)強(qiáng)“堡壘”和安全“票倉(cāng)”，保守黨在蘇格蘭歷來“不受歡迎”，特別是當(dāng)年撒切爾夫人推行的政策更是激起了蘇格蘭人的“仇視”，蘇格蘭民族黨也曾以“保守黨政府是被強(qiáng)加給蘇格蘭人民的”為理由來強(qiáng)調(diào)獨(dú)立的必要性。但是，工黨自從在2007年地方議會(huì)選舉中首次被蘇格蘭民族黨超過之后，便開始“節(jié)節(jié)敗退”：它在2015年的全國(guó)大選中一敗涂地，在蘇格蘭僅獲得了1個(gè)議席，甚至連蘇格蘭地區(qū)領(lǐng)袖也未能當(dāng)選。而在剛剛結(jié)束的蘇格蘭地方議會(huì)選舉中，工黨僅獲得24個(gè)議席，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于蘇格蘭民族黨，還落后于保守黨（31個(gè)議席），這是近一個(gè)世紀(jì)以來，工黨在蘇格蘭地方選舉中表現(xiàn)最差的一次，意味著它完全喪失了在蘇格蘭的優(yōu)勢(shì)地位，這對(duì)剛剛經(jīng)歷過大選慘敗的工黨而言不啻為更沉重的打擊。與工黨形成鮮明對(duì)比的是，保守黨在此次蘇格蘭地方議會(huì)選舉中取得了“歷史性突破”，不僅創(chuàng)造了有史以來的最好成績(jī)，而且首次超過了工黨。如果此種趨勢(shì)在未來得以延續(xù)，勢(shì)必對(duì)工黨和保守黨的力量對(duì)比造成進(jìn)一步影響，進(jìn)而影響英國(guó)的整個(gè)政黨政治格局。但這種趨勢(shì)在未來的更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是否具有可持續(xù)性，仍將取決于多種復(fù)雜因素。

權(quán)力下放推動(dòng)英國(guó)政治體制

從單一制向聯(lián)邦制發(fā)展

盡管2014年的獨(dú)立公投未能成功，但蘇格蘭民族黨借助其不斷上升的支持率和影響力，迫使中央政府及英國(guó)其他政黨在向蘇格蘭下放更多權(quán)力方面做出了很大程度的讓步。隨著權(quán)力下放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，英國(guó)的政治體制也發(fā)生了重要變化，呈現(xiàn)出向聯(lián)邦制發(fā)展的趨向。

早在蘇格蘭獨(dú)立公投舉行之前，為避免國(guó)家分裂，保守黨、工黨和自由民主黨就向蘇格蘭進(jìn)一步下放權(quán)力達(dá)成一致，并委托史密斯勛爵成立“史密斯委員會(huì)”，研究權(quán)力下放事宜。2014年11月，《史密斯報(bào)告》發(fā)布；以該報(bào)告為基礎(chǔ)，2015年1月，英國(guó)政府發(fā)表題為《蘇格蘭：長(zhǎng)期安排》的政策文件，闡述了對(duì)蘇格蘭進(jìn)一步下放權(quán)力的安排；2015年5月，卡梅倫在大選結(jié)束后的演說中明確指出，將“遵守承諾，盡快按照各政黨達(dá)成的協(xié)議，向蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭下放權(quán)力”。他還特別指出：“我們計(jì)劃在蘇格蘭創(chuàng)建世界上最強(qiáng)大的自治政府”；5月28日，在新一屆議會(huì)開始工作的第一天，英國(guó)政府向議會(huì)提交了《蘇格蘭法》草案；2016年3月23日，該法案獲得女王批準(zhǔn)，正式生效。

新的《蘇格蘭法》是向蘇格蘭進(jìn)行權(quán)力下放的法律依據(jù)，也是1998年英國(guó)政府開始權(quán)力下放進(jìn)程以來實(shí)施的第三個(gè)“蘇格蘭法”。2016年《蘇格蘭法》賦予蘇格蘭的一些最主要的權(quán)力包括：第一，在憲政安排方面，蘇格蘭議會(huì)和政府將成為永久性憲法機(jī)構(gòu)，除非蘇格蘭人民通過公投否決這一規(guī)定；一般情況下，若沒有得到蘇格蘭議會(huì)的同意，英國(guó)議會(huì)無(wú)權(quán)就下放給蘇格蘭議會(huì)的事務(wù)進(jìn)行立法（即所謂Sewel Convention）；蘇格蘭議會(huì)有權(quán)制定與蘇格蘭議會(huì)的運(yùn)行及地方機(jī)構(gòu)的選舉有關(guān)的規(guī)定（包括將選舉年齡降低到16歲）；第二，蘇格蘭議會(huì)將在稅收方面獲得更大權(quán)力，它將有權(quán)自主征收40%左右的稅收和自行決定60%左右的公共支出，特別是：1.自行制定除存款收入和股息收入以外的所有所得稅稅率的權(quán)力，且這部分稅收全部由蘇格蘭議會(huì)支配；2.增值稅收入的一半歸入蘇格蘭政府預(yù)算；3.航空乘客稅和石方稅也將下放給蘇格蘭政府；第三，在住房補(bǔ)助等福利政策以及就業(yè)支持等方面的更多權(quán)力；第四，其他一些權(quán)力，包括交通、通訊、消費(fèi)者宣傳，以及在天然氣和石油開采等方面的一些權(quán)力。

新的《蘇格蘭法》生效后，蘇格蘭議會(huì)擁有了更加廣泛的權(quán)力，包括一級(jí)立法權(quán)（可在除中央政府保留權(quán)力以外的幾乎所有領(lǐng)域立法，如教育、醫(yī)療、交通、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、住房、交通、環(huán)境、藝術(shù)、大部分民法和刑法等）、二級(jí)立法權(quán)（包括就涉及蘇格蘭內(nèi)部事務(wù)的歐盟法相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行二級(jí)立法）、一定范圍內(nèi)的財(cái)政預(yù)算權(quán)和一定程度的稅收浮動(dòng)權(quán)（例如，自2016年4月起，蘇格蘭議會(huì)可自行制定所得稅稅率；可在英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)的情況下創(chuàng)設(shè)新稅種；取消土地交易印花稅，將其變更為土地轉(zhuǎn)讓稅與垃圾填埋稅，蘇格蘭議會(huì)擁有征收這兩項(xiàng)稅收的全部權(quán)力）等，的確幾乎已經(jīng)成為了“世界上權(quán)力最大的”自治政府。[3]

除蘇格蘭外，英國(guó)政府也在加大向威爾士、北愛爾蘭和英格蘭等其他三個(gè)地區(qū)的權(quán)力下放力度。其中，向威爾士下放權(quán)力的程度僅次于蘇格蘭；北愛爾蘭因?yàn)榍闆r比較特殊，權(quán)力下放過程比較復(fù)雜，但也逐步獲得了更多實(shí)質(zhì)性權(quán)力，如2014年12月簽署的“斯托蒙特協(xié)議”（Stormont House Agreement）規(guī)定向北愛爾蘭議會(huì)下放公司稅權(quán)力。相較而言，鑒于英格蘭在英國(guó)的核心地位，向該地區(qū)下放權(quán)力引起的爭(zhēng)議更大，也更加敏感——向英格蘭下放權(quán)力必將引發(fā)英國(guó)整體治理結(jié)構(gòu)的深層次改革，甚至將在根本上改變英國(guó)的政治體制——因而英國(guó)政府的立場(chǎng)和舉措都更加慎重。

以2016年《蘇格蘭法》的生效為標(biāo)志的本輪權(quán)力下放進(jìn)程，已經(jīng)并且還將繼續(xù)對(duì)英國(guó)自20世紀(jì)初以來實(shí)行的權(quán)力集中的單一制治理體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，推動(dòng)其發(fā)生深刻變革，推動(dòng)英國(guó)的單一制政體向聯(lián)邦制趨向發(fā)展，這尤其體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，自新的《蘇格蘭法》生效后，蘇格蘭議會(huì)和政府成為了永久性機(jī)構(gòu)，即英國(guó)議會(huì)和中央政府無(wú)權(quán)將其廢除，而地方政府的地位受法律保護(hù)這一點(diǎn)正是單一制與聯(lián)邦制的一個(gè)重要區(qū)別；第二，在中央政府與地方政府的權(quán)力分配方面，在蘇格蘭和威爾士，原來的“授權(quán)權(quán)力模式”已被“保留權(quán)力模式”所取代，即明確列出哪些權(quán)力屬于中央政府，對(duì)于未明確列出的權(quán)力，均為蘇格蘭和威爾士議會(huì)可自主立法的領(lǐng)域。這種權(quán)力分配模式與聯(lián)邦體制下中央政府與地方政府之間權(quán)力分配的原則完全相符；第三，蘇格蘭和威爾士議會(huì)在法律規(guī)定的領(lǐng)域擁有一級(jí)立法權(quán)，無(wú)須英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)即可成為法律，這也契合了聯(lián)邦制中“中央機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)在各自權(quán)限范圍內(nèi)擁有最高權(quán)力”這一特征；第四，地方議會(huì)擁有的財(cái)政權(quán)越來越廣泛，蘇格蘭議會(huì)尤甚，它目前已經(jīng)擁有部分預(yù)算權(quán)和稅收權(quán)力，將來也有可能朝著擁有完全財(cái)政權(quán)的方向發(fā)展。據(jù)此，可以認(rèn)為，雖然英國(guó)距真正意義上的聯(lián)邦制國(guó)家還有相當(dāng)大的距離，但它無(wú)疑已經(jīng)在很多方面具備了“聯(lián)邦制”的特征。正因?yàn)槿绱?，有些學(xué)者傾向于用“聯(lián)盟國(guó)家”（astate of the union/union state）而不是“單一制國(guó)家”（unitary state）來界定英國(guó)。

作為英國(guó)保守黨政府的政策重點(diǎn)之一，本輪權(quán)力下放進(jìn)程才剛剛開始，權(quán)力下放的力度還會(huì)進(jìn)一步加深，其涵蓋范圍也將不斷擴(kuò)大。而隨著權(quán)力下放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，英國(guó)未來的政黨格局、國(guó)家結(jié)構(gòu)、憲政體制等仍有可能繼續(xù)發(fā)生程度不同的變化。同時(shí)，隨著地方自治權(quán)力的增強(qiáng)，如果能夠獲得足夠的民眾支持，蘇格蘭民族黨也有可能再次尋求獨(dú)立。如何在國(guó)家統(tǒng)一與地區(qū)自治之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，這仍將是英國(guó)政府今后長(zhǎng)期面臨的一個(gè)棘手問題。（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1] 蘇格蘭議會(huì)選舉采用混合投票制，第一輪投票時(shí)，蘇格蘭劃分為73個(gè)小選區(qū)，共產(chǎn)生73名議員席，采用簡(jiǎn)單多數(shù)投票制；在第二輪投票中，蘇格蘭劃分為8個(gè)中選區(qū)，每個(gè)中選區(qū)由8—10個(gè)小選區(qū)組成，每個(gè)中選區(qū)產(chǎn)生7名議員。

[2] 盡管威爾士民族黨和新芬黨等其他民族主義政黨近年來的影響也呈上升趨勢(shì)，但無(wú)論是在本地區(qū)還是在全國(guó)范圍內(nèi)，與蘇格蘭民族黨相比還有很大差距。

[3] “Scotland Bill published on day one of new parliament”， https：//www.gov.uk/government/news/scotland-bill-published-on-day-one-of-new-parliament.