農業(yè)轉移人口就近市民化存在的問題與對策

摘要：促進中西部地區(qū)農業(yè)轉移人口就近市民化，是中央提出“引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”的根本目的，是“人的城鎮(zhèn)化”本質的主要體現，是中西部地區(qū)加快城鎮(zhèn)化進程的必然要求。加快推進中西部地區(qū)農業(yè)轉移人口就近市民化既具有重要意義和一定的現實基礎，也面臨諸如產業(yè)基礎薄弱、就業(yè)崗位不足、成本分擔機制不健全、資金缺口巨大和城鄉(xiāng)二元體制阻滯嚴重、公共服務均等化不足等一些亟待解決的困難。必須通過產業(yè)發(fā)展機制、成本分擔機制、資金保障機制、社會治理體制等相關體制機制的創(chuàng)新，逐步形成一套有效的城鄉(xiāng)一體化促進機制，化解當前存在的矛盾和問題，加快中西部地區(qū)農業(yè)轉移人口就近市民化進程。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；農業(yè)轉移人口；就近市民化；促進機制

中圖分類號：F241文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）06-0080-06

促進中西部地區(qū)農業(yè)轉移人口就近市民化，是中央提出“引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”的根本目的，是“人的城鎮(zhèn)化”本質的主要體現，是中西部地區(qū)加快城鎮(zhèn)化進程的必然要求，關乎城鎮(zhèn)化質量和億萬農民能否真正分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。城鎮(zhèn)化只是市民化的載體，市民化才是城鎮(zhèn)化的核心。只有通過扎實推進就近市民化，才能確實使中西部農業(yè)轉移人口的生產生活方式發(fā)生根本轉變，福利水平得到提升。推進就近城鎮(zhèn)化，必須緊扣“人的城鎮(zhèn)化”的核心即農業(yè)人口就近市民化。

一、中西部地區(qū)農業(yè)轉移人口就近市民化的

重要意義和現實基礎雖然當前中西部地區(qū)整體經濟較為落后，大部分中西部省份的城鎮(zhèn)化率特別是戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍低于全國平均水平，但未來城鎮(zhèn)化發(fā)展空間巨大。

1.農業(yè)轉移人口就近市民化意義重大

第一，農業(yè)轉移人口就近市民化是當前社會代價最小和最受農民擁護的市民化方式。首先，就近市民化可以緩解“城市病”。就近市民化主要以縣城和城鎮(zhèn)為載體，可以避開以往以大中城市為主的城鎮(zhèn)化模式所導致的諸如人口擁擠、交通擁堵、房價飆升、資源超載、霧霾污染等嚴重的“城市病”，極大緩解大城市的人口、交通和住房等壓力，避免大城市人口急劇膨脹可能帶來的巨大風險。其次，就近市民化可以緩解“農村病”。農業(yè)轉移人口就近市民化可以在很大程度上避免農民因遠距離轉移就業(yè)和異地市民化帶來的生活問題，如家人離散、留守老人被虐待、留守婦女被性侵、留守兒童缺乏保護等“三留守人員”權利受到侵害等多方面問題，做到三代人家庭團聚，互相關照，親朋戚友互動方便，減少意外事故。再次，就近市民化有利于解決“半城鎮(zhèn)化”問題。農業(yè)轉移人口就近市民化可以破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式中人口過度流向東部沿海大中城市所引發(fā)的“春運難題”，并為農民工節(jié)省一定的交通成本。最后，就近市民化還可以增強農業(yè)人口市民化的能力?？h、鎮(zhèn)物價相對較低，農村勞動力在老家附近的縣、鎮(zhèn)就業(yè)生活，生活能力和住房消費能力相對較強，這等于直接降低了城鎮(zhèn)化和市民化門檻，有利于引導農村勞動力在當地就業(yè)安家。

第二，農業(yè)轉移人口就近市民化是促進經濟協調發(fā)展的首選路徑。首先，就近市民化有利于緩解城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。推進就近市民化，需要通過培育縣域經濟和鎮(zhèn)域經濟增長極，形成以城帶鄉(xiāng)、以工帶農、城鄉(xiāng)協調發(fā)展的新格局，有利于改善縣、鎮(zhèn)的基礎設施和社會發(fā)展條件，增強其對農民的吸引力，從而促進城鄉(xiāng)平衡。其次，有利于緩解區(qū)域發(fā)展不平衡。就近市民化有助于涵養(yǎng)中西部發(fā)展急需的各類資源，促使其充分利用自身的人口紅利，增強自我發(fā)展的造血功能和內生動力，達到可持續(xù)發(fā)展，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差距，矯正區(qū)域發(fā)展的過度失衡。最后，有利于緩解城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡。就近城鎮(zhèn)化和市民化，可以優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，減少大城市的資源環(huán)境壓力，涵養(yǎng)中小城市的發(fā)展資源，實現大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展。

2.就近市民化具備一定的現實基礎和良好發(fā)展機遇

縣、鎮(zhèn)作為就近市民化的載體，為農業(yè)轉移人口實現“進得來、有得干、住得下、活得好”的市民化訴求，提供了客觀基礎。

第一，產業(yè)基礎逐步形成。中西部一些縣域經濟和鎮(zhèn)域經濟近年來快速發(fā)展，為農村勞動力非農就業(yè)提供了大量崗位。一些縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中，基本形成了現代產業(yè)體系，吸納農村勞動力就業(yè)能力逐步提高。一些農村現代產業(yè)雛形初步形成，不僅把工業(yè)引入農村，而且將農業(yè)生產也納入現代產業(yè)體系，農業(yè)龍頭企業(yè)實現了與現代產業(yè)接軌、與市場接軌，推進了城鄉(xiāng)一體化。

第二，吸納非農人口的能力逐漸提升。隨著中西部地區(qū)經濟的發(fā)展，中西部農業(yè)人口就業(yè)和定居生活布局出現新變化。首先是省內轉移就業(yè)的數量持續(xù)增加，就近就業(yè)的比重開始上升。據統(tǒng)計，2008—2011年，中西部省內轉移就業(yè)的農民工人數年均增加916萬，省內轉移就業(yè)的比重也從同期的66.8%提高到70.4%，年均上升1—2個百分點。①河南省2009—2011年省內就業(yè)農民分別為1019萬人、1142萬人和1268萬人。②其次是在縣、鎮(zhèn)就近定居生活的農民越來越多。盡管中西部地區(qū)工資收入比東部地區(qū)少近10%，但因離家比較近，生活成本低，便于照顧家庭，等等，中西部地區(qū)農民選擇就近轉移就業(yè)或回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的趨向明顯，中西部對農民定居生活的吸引力不斷增強。

第三，體制障礙逐漸破解。中西部一些地方率先開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點，制約農村城鎮(zhèn)化和市民化的制度障礙不斷得到消解，如傳統(tǒng)二元戶口制度、就業(yè)制度和社會保障制度等，適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度建設穩(wěn)步推進，為農業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化和市民化提供了有力的制度保障。

第四，具有良好發(fā)展機遇。中央力推就近城鎮(zhèn)化，必然采取一系列有利于中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展的新政策，惠及和促進中西部就近城鎮(zhèn)化和市民化。近年來，中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯快于全國平均水平。據國家統(tǒng)計局公布的數據顯示，西部貴州、四川和甘肅三省2013年城鎮(zhèn)化率分別比上年提高1.6、1.37和1.38個百分點，均高于當年全國平均1.16個百分點的增幅。隨著西部大開發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略的深入實施，中西部經濟向好，生產、就業(yè)和服務條件改善，現有縣域和建制鎮(zhèn)的發(fā)展和吸納能力將進一步提升，勢必會極大促進本地農業(yè)人口就近市民化。③

二、中西部地區(qū)農業(yè)轉移人口就近市民化

存在的主要問題中西部縣城和建制鎮(zhèn)是本地農業(yè)轉移人口就近市民化的主要載體。據調查，從2009—2012年，在選擇定居地時，有超過76%的農民工選擇了地級市、縣城或鎮(zhèn)，只有23.3%的人希望定居在省會城市。另據清華大學社會學系的調查，有90%以上的本地農民愿意選擇在就近的小城鎮(zhèn)和縣城居住生活。④但是，中西部地區(qū)許多省份的小城鎮(zhèn)數量卻相對不足。云南、貴州和四川三省建制鎮(zhèn)占農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比重均值為35.7%，甘肅、青海和寧夏三省的均值僅為14.1%，與東部60%以上的均值低了很多。⑤中西部小城鎮(zhèn)不僅數量少，而且規(guī)模小，產業(yè)落后，交通和文化、醫(yī)療等基礎設施還不完善等，削弱了其對農民向小城鎮(zhèn)轉移和實現非農就業(yè)的吸引力，使農業(yè)人口就近市民化遭遇很多困難和問題。

1.產業(yè)基礎薄弱，就業(yè)崗位不足

成型的產業(yè)基礎是吸引農民轉移就業(yè)和落戶生存、生根的基石，但廣大中西部地區(qū)多為農牧業(yè)區(qū)，產業(yè)化、現代化水平不高，加工業(yè)和服務業(yè)所占比重偏低。為數不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)地域分布散亂，又多數分布在自然村落之中，集中在建制鎮(zhèn)和縣城的不足三分之一，規(guī)模小、水平低、產業(yè)鏈條短、產業(yè)聚集度低。⑥第三產業(yè)多為餐飲、維修等低端生活服務類微型企業(yè)，難以通過產業(yè)化帶動小城鎮(zhèn)規(guī)模擴充，也不能有力拉動非農人口就業(yè)。一些地方政府在發(fā)展小城鎮(zhèn)中急于求成，激進的規(guī)模擴張導致城鎮(zhèn)規(guī)模領先于經濟社會發(fā)展的需求，由于本地勞動力就業(yè)速度跟不上城鎮(zhèn)人口擴張的速度，在缺乏產業(yè)支撐下，不僅沒有促進就業(yè)，反而造成了新的就業(yè)問題。

2.成本分擔機制不健全，資金缺口巨大

中西部地區(qū)推進就近城鎮(zhèn)化和就近市民化需要資金支持，包括道路、交通等基礎設施建設所需資金和文教、醫(yī)療等基本公共服務供給等所需資金。若換算成貨幣，地方政府為農民進城支付公共成本大約為人均13萬元，其中中西部人均公共成本分別為10.4萬元和10.6萬元。⑦即使中西部小城鎮(zhèn)建設標準和人均公共成本低些，這筆錢綜合起來對于中西部城鎮(zhèn)來講也是一個驚人數字。中小城鎮(zhèn)所在的地方政府作為基礎設施建設和公共服務投資的主體，目前面臨的突出問題仍是稅源不足，財政收入少，財力有限。據調查，中、西部小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)均經濟總收入分別只有2.9億元和1.5億元，遠低于東部的6.4億元；鎮(zhèn)均財政收入分別為480萬元和327萬元，也低于東部的1332萬元。⑧另外，中西部地區(qū)縣鎮(zhèn)兩級財政分配關系中“強縣弱鎮(zhèn)”的現象普遍存在，財政供養(yǎng)人員經費支出占比過高，多數超過三分之二，有的達到80%以上，是典型的“吃飯財政”，無力為就近市民化提供資金支持。因此，地方政府往往更樂意在城鎮(zhèn)建設方面著力，而在推進人的城鎮(zhèn)化方面進展甚微，使得農業(yè)轉移人口在市民化中既要承擔大部分教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老補貼等方面的成本支出，還要自行承擔個人生活成本、租購房成本等，限制了他們城鎮(zhèn)化和市民化的步伐。

3.城鄉(xiāng)二元體制阻滯嚴重，公共服務均等化程度不足

黨的十八屆三中全會提出，“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，它也是中西部農業(yè)人口就近市民化的最主要障礙。首先，中西部小城鎮(zhèn)基本公共服務供給制度明顯落后，服務水平低下。雖然小城鎮(zhèn)戶籍制度改革已先行一步，全面放開，但不意味著拿到了居住證就可以享受跟城里人一樣的社會福利?？h、鎮(zhèn)不僅公共服務制度殘缺落后，而且服務標準和福利水平也遠低于大中城市，在小城鎮(zhèn)能享受的福利趕不上增加的生活成本，使農業(yè)人口就近市民化免不了會有教育、住房和社保等方面的顧慮。其次，就近市民化政策支撐不夠。近年來，中西部多地積極推進新型城鎮(zhèn)化，先行先試探索出了許多新路徑，但面對的共同問題是，在涉及土地、資金、房產和稅費等方面缺乏配套的政策支持，農村宅基地流轉、土地權屬調整，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險和新農合之間有效銜接等許多方面，還缺少相應的政策和法律法規(guī)支撐，制約了就近城鎮(zhèn)化和市民化的推進。

三、推進中西部地區(qū)農業(yè)轉移人口就近市民化

相關體制機制的創(chuàng)新農業(yè)轉移人口就近市民化面臨的各種困難，實際上最后都根源于傳統(tǒng)的二元經濟社會體制。要引導和推進中西部1億農業(yè)人口實現就近市民化，必須直面體制機制挑戰(zhàn)，通過采取多種措施，盡快建立一套行之有效的促進機制。就近市民化促進機制是一個系統(tǒng)工程，內容極為豐富，包括農村退出、城市進入和城市融合等各個環(huán)節(jié)的改革舉措，也涉及經濟、政治、社會、文化和制度等多個層面的體制創(chuàng)新和機制銜接，具體有戶籍制度、農村土地制度、人力資本制度、社會保障制度等。⑨

1.建立產業(yè)發(fā)展促進機制，以產業(yè)帶動就業(yè)

農民就近市民化的前提是能夠在縣鎮(zhèn)先實現非農就業(yè)，然后才能實現落戶和融入城市，實現“人的城鎮(zhèn)化”。就業(yè)依靠產業(yè)支撐，縣鎮(zhèn)因此需要建立產業(yè)發(fā)展促進機制。

第一，建立三次產業(yè)協調發(fā)展機制。小城鎮(zhèn)要吸引農民工進城就業(yè)、落戶和逐步融入城市，必須立足自身條件，因地制宜發(fā)展三次產業(yè)，以增強城鎮(zhèn)集聚效應。要突出工業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)和就業(yè)的支撐作用，通過加快資源整合和產業(yè)調整，優(yōu)先發(fā)展勞動密集型產業(yè)，同時培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)。引導原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集，并通過體制改革和技術創(chuàng)新，做大做強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，增強產業(yè)聚集效應。要強化農業(yè)現代化對城鎮(zhèn)化的支撐作用，通過改造傳統(tǒng)農業(yè)，推進農業(yè)產業(yè)化經營，發(fā)展規(guī)模化、高效化、集約化的現代農業(yè)。要強化服務業(yè)的支撐作用，把推進城鎮(zhèn)化與繁榮服務業(yè)結合起來，加快發(fā)展生產性和生活性服務業(yè)。

第二，建立龍頭企業(yè)培育機制。要積極引導社會資源向龍頭企業(yè)集聚，推動龍頭企業(yè)在產品標準、質量檢測、財務結算等方面不斷規(guī)范，核心競爭力不斷提升。激勵龍頭企業(yè)對其上下游配套企業(yè)通過多種方式進行重組和改造，逐步衍生或吸引更多相關企業(yè)，增強集聚效應，降低綜合成本，擴大產業(yè)集群規(guī)模，促使同類產業(yè)集群發(fā)展，進而提高中小城鎮(zhèn)的產業(yè)聚集能力，實現可持續(xù)發(fā)展。

第三，出臺產業(yè)發(fā)展促進政策。首先是積極研究承接勞動密集產業(yè)的推進機制。在國家促進產業(yè)西移的有利契機下，促進國家基礎設施建設投資向中西部傾斜，并在財稅、金融、產業(yè)配套等方面給予優(yōu)惠的政策。其次是建立引導東部勞動密集型產業(yè)和加工組裝產能向中西部轉移的運行機制，鼓勵東部產業(yè)園區(qū)在中西部開展共建、托管等連鎖經營機制，以“業(yè)”興“城”，做大做強中西部中小城市和縣城，提升人口承載能力。最后是出臺有利于中西部地區(qū)產業(yè)集群做大做強的用地、稅收、資金、水電等扶持產業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。通過完善人才、技術、資金、信息、土地等要素市場體系，營造良好的市場環(huán)境，形成客貨流、信息流和資金流的快速通道，全面服務中西部地區(qū)企業(yè)發(fā)展等。

2.建立成本分擔機制和資金保障機制，滿足資金需要

農業(yè)轉移人口能否就近市民化，受制于市民化的成本和縣鎮(zhèn)基本公共服務供給狀況。為促進就近市民化，必須通過建立成本分擔機制和資金保障機制，滿足市民化降低成本和享受縣鎮(zhèn)基本公共服務的資金需要。

第一，建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。這是降低農業(yè)人口市民化成本、促進農業(yè)轉移人口就近就地市民化的關鍵所在。要根據農業(yè)轉移人口市民化成本分類，理清政府、企業(yè)、個人在農民工市民化成本上的分攤責任，政府需要切實承擔公共成本，企業(yè)和個人則要承擔市場成本。政府承擔的公共成本有義務教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老和醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設施等方面的支出；企業(yè)要依法繳納農民工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社保費用；農民工則要積極參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓等，并按照規(guī)定承擔相關費用，提升融入城市社會的能力。要合理調整和優(yōu)化中央與地方政府的分攤責任。中央政府承擔需要全國統(tǒng)籌的基本公共服務部分，地方政府則應承擔地方性公共事項，中央財政可通過增加轉移支付總額，促使中西部地方政府的財力與事權相互匹配。

第二，建立健全資金保障機制，彌補資金缺口。首先，完善地方稅體系。要在調整規(guī)范中央和地方事權和支出責任后，逐步建立地方主體稅種，完善地方稅體系，穩(wěn)定地方收入來源，保障地方財力需求，使地方政府承擔的公共服務有穩(wěn)定的資金來源。其次，規(guī)范轉移支付制度。完善財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，以新增城鎮(zhèn)常住人口就學、就醫(yī)等城鎮(zhèn)基本公共服務保障狀況為分配因素，鼓勵引導縣鎮(zhèn)加快推進城鎮(zhèn)基本公共服務向常住人口全覆蓋。再次，建立穩(wěn)定的政府投入制度。要確保中央預算內投資以及城鎮(zhèn)污水管網等現有投資渠道向中西部中小城鎮(zhèn)基礎設施建設傾斜，地方政府要確保城市基礎設施尤其是非經營性基礎設施項目建設資金的投入力度，同時要通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式吸引包括民間資本在內的社會建設資金，參與投資、建設和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經營性城市建設項目。復次，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化融資模式。要借鑒市場經濟成熟國家的普遍做法，放寬市場準入，允許和吸引社會資本參與中小城鎮(zhèn)基礎設施建設的投資和運營，推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經營權、資產證券化、基礎設施產業(yè)投資基金和城市建設投資債券等模式，參與城鎮(zhèn)基礎設施等的投資和運營。最后，引導民間資本參與中小銀行、城鎮(zhèn)化發(fā)展基金的設立，發(fā)揮政策性金融機構的作用，為城鎮(zhèn)基礎設施和保障性住房建設提供融資服務。規(guī)范地方政府舉債融資機制，建立債務風險預警化解機制和地方政府信用評級制度等，有效防范財政風險。

3.統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化綜合配套改革，構建城鄉(xiāng)一體的社會管理制度

促進就近市民化，需要緊緊抓住“人的城鎮(zhèn)化”這一核心，既要力戒傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中大量存在的“土地城鎮(zhèn)化”“房地產城鎮(zhèn)化”等現象，又要努力推進相關體制機制的配套改革和創(chuàng)新，取消城鄉(xiāng)分治的社會管理體制，形成城鄉(xiāng)一體的社會管理制度，為中西部農業(yè)轉移人口實現就近城鎮(zhèn)化和市民化，分享城鎮(zhèn)公共服務和提高市民化能力創(chuàng)造有利條件。

第一，深化戶籍改革，破除二元體制。長期困擾農民城鎮(zhèn)化和市民化的“戶口”改革已經破冰，中西部省份已全面放開建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，農民只需擁有合法穩(wěn)定住所，本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣鎮(zhèn)申請登記常住戶口。在建制鎮(zhèn)和小城市落戶基本沒有門檻，但這不意味著一拿到居住證就可和城里人享受同樣的社會福利，這也是此舉并沒有吸引到農村人口前來中小城鎮(zhèn)落戶的主要原因。推行戶籍制度改革，只是打破城鄉(xiāng)二元體制后續(xù)系列改革的邏輯源頭，主要為允許并保證居民在城鄉(xiāng)之間的自由流動提供了制度保障，而消除掛鉤福利、均衡資源配置、使進鎮(zhèn)人口均等享受基本公共服務才是戶籍制度改革的宗旨和主要內容。因此，戶籍制度改革最重要的是建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度，這些才是捆綁在戶籍上的利益。要通過相關配套改革，逐步實現城鄉(xiāng)居民平等享有公共服務和社會福利待遇。

第二，健全體制機制，實現基本公共服務均等化。中西部縣鎮(zhèn)是否具有吸引力，就近城鎮(zhèn)化和市民化能否成功，說到底是農業(yè)人口進入縣鎮(zhèn)后能否真正享受城市居民均等的公共服務。為此，必須繼續(xù)推進基本公共服務均等化改革。一方面，要健全基本公共服務供給和保障制度。著力推進義務教育制度、社會保障制度、公共衛(wèi)生制度、勞動就業(yè)制度和財稅制度等的改革和并軌，把優(yōu)質的教育、醫(yī)療等基本公共服務資源逐步安排到城鎮(zhèn)，通過縮小縣鎮(zhèn)與大中城市公共服務質量和水平差別，使農民在當地城鎮(zhèn)就可以就近享受城鎮(zhèn)化的成果。放開市場準入，鼓勵各種社會組織、市場主體以及社會公眾參與提供基本公共服務，完善基本公共服務供給方式。深化政府間財政轉移支付制度改革，保障財政支出向公共服務領域傾斜。另一方面，要明確政府公共服務職能，建設服務型政府。地方政府應摒棄原有的經濟建設主導一切的思維模式，把實現社會福利最大化和均等化放在首位，改變資源配置重經濟投入、忽略公共服務支出的狀況。在地方政府政績考核和干部選拔任用方面，加大基本公共服務方面的考核力度，使其真正成為硬指標、硬任務，同時健全基本公共服務領域的法律規(guī)范，強化對公共服務市場的法律監(jiān)管。

第三，改革農村產權制度，建立農地有償流轉退出機制。農民的承包地、宅基地和住房既是生產資料也是生存保障，關乎農民的生存和發(fā)展。促進農民市民化，既不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，又需要通過以承包地、宅基地和住房等農民主要財產為內容的產權改革，切實增強他們進城安居和市民化的能力。從促進市民化的角度講，農村產權制度主要涉及土地承包權和宅基地使用權問題。一方面，應健全耕地流轉制度與機制。通過“確權、登記、頒證”，依法確認農民對土地的長期經營權和對承包地的占有、使用、收益和處分權利。允許農民本著自愿原則視具體情況，通過依法轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉承包經營權，促進適度規(guī)模經營。建立農地退出補償機制，允許利用耕地入股分紅等經濟手段，引導農民與耕地脫鉤。政府應鼓勵和支持地方建立農村宅基地退出資金庫，對自愿退出宅基地的農民，給予一次性經濟補助。另一方面，探索農村宅基地資本化模式。允許農民對宅基地采取出讓、作價出資或入股、抵押、擔保、置換和轉讓等方式，自愿有償退出，進行宅基地資本化運作。建立農村產權流轉交易市場，保障農戶宅基地用益物權，為農業(yè)人口轉移固定資產提供制度支撐，提高他們市民化的經濟能力。

第四，改革縣鎮(zhèn)管理體制，提升治理和服務能力。發(fā)達的縣域經濟和鎮(zhèn)域經濟是農業(yè)轉移人口在就近城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的載體，而提高縣、鎮(zhèn)產業(yè)和人口承載能力的重要內生動力，依賴于行政管理體制的創(chuàng)新。一方面，要改革縣級政府管理體制，促進縣城建設優(yōu)先。國人對“縣域”的認同源于生活習慣和文化模式，假如有發(fā)達的縣域經濟，人們就會縮短區(qū)域流動的半徑，到附近縣城就業(yè)定居。發(fā)展縣域經濟，可考慮建立“省管縣”體制，實行市縣分立，將基本建設投資重點向縣城傾斜，改善縣城的投資環(huán)境。改革直管縣財政體制，市區(qū)不再參與分享直管縣的稅收與非稅收收入，省級財力性轉移支付和專項補助應單獨核定直接下達到直管縣，減少運轉層次，提高管理效率?？h級政府要建成服務型政府，提高服務效率，切實理順其與企業(yè)、市場、社會的關系。另一方面，要改革鎮(zhèn)級政府管理體制，擴權強鎮(zhèn)。鎮(zhèn)級政府承擔了大量的職能和責任，卻沒有相應的職權。涉及財政、稅務、土地等幾乎所有重要事項，都要鎮(zhèn)政府找上級政府直管部門審批，財權與事權不匹配，需要盡快改變這種局面。應對人口規(guī)模較大的農村重點小城鎮(zhèn)，如人口達到20萬以上的，實行“鎮(zhèn)改市”，人口達到10萬的，可賦予縣級行政和管理權限。與小城鎮(zhèn)建設發(fā)展相關的審批權限，完全下放到重點鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府。省、市政府下達給重點小城鎮(zhèn)建設發(fā)展項目、資金、土地指標等實行指標單列，直接到鎮(zhèn)，減少中間環(huán)節(jié)。

注釋

①金三林：《以省內就近轉移為重點有序推進農業(yè)轉移人口市民化》，《中國經濟時報》2013年10月14日。②長子中：《當前農民工流動就業(yè)特點及趨勢分析》，《廣東經濟》2012年第3期。③章軻：《發(fā)展中國論壇副主席王景新：農民就近城鎮(zhèn)化最利于權益保護》，《第一財經日報》2014年7月15日。④李強、陳振華、張瑩：《就近城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化》，《廣東社會科學》2015年第1期。⑤⑧楊天祥：《東中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展水平比較》，《西部大開發(fā)》2001年第10期。⑥謝冰：《中國中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展與就業(yè)問題研究》，《科教文匯》2006年第8期。⑦《中國農民工市民化成本調查：公共成本或達13萬億元》，《鳳凰周刊》2013年11月22日。⑨參見楊云善：《建立農業(yè)轉移人口市民化促進機制研究》，《河南社會科學》2014年第2期。

責任編輯：文刀

The Problems and Countermeasures of Rural Migrant Workers′ Citizenization Nearby

— A Case Study of the Central and Western Regions

Yang Yunshan

Abstract：The promotion of rural migrant workers′ citizenization nearby is the fundamental purpose of "guiding about 100 million people in the Midwest realizing urbanization nearby" put forward by Central Committee of CPC， it is the main embodiment of essence about "people of urbanization" and the necessary requirement for the Midwest to accelerate the process of urbanization nearby. Accelerating citizenization nearby in the Midwest not only have important significance and certain realistic foundation， but also face some difficulties which need to be solved urgently such as weakness in industrial foundation， deficiency of the employment post， imperfect mechanism in cost sharing， the huge funding gap and the seriously blockness of urban-rural dualism. These problems must be mainly solved through the innovation of related system and mechanism such as industrial development mechanism， cost-sharing mechanism， fund guarantee mechanism and social management system， and gradually form an effective promotional mechanism of integration of urban and rural areas. Only through these ways can the conflicts be resolved and the process of citizenization nearby can be speeded up.

Key words： urbanization； rural migrant population； citizenization nearby； promotional mechanism