貴陽(yáng)市建設(shè)用地節(jié)約集約利用研究

潘祖艷 李莉

摘 要：本文以貴州省省會(huì)城市——貴陽(yáng)市為例，以2014年的土地變更和社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研究目前貴陽(yáng)市建設(shè)用地的節(jié)約集約利用狀況，分析貴陽(yáng)市建設(shè)用地存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)的政策性建議與措施。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地 節(jié)約 集約 多因素綜合法 貴陽(yáng)市

一、貴陽(yáng)市概況

貴陽(yáng)地處東經(jīng)106°07′至107°17′，北緯26°11′至26°55′之間，位于貴州省中部。行政區(qū)域包括南明區(qū)、云巖區(qū)、花溪區(qū)、白云區(qū)、烏當(dāng)區(qū)、觀山湖區(qū)、清鎮(zhèn)市、修文縣、息烽縣、開(kāi)陽(yáng)縣。 根據(jù)“二調(diào)”資料顯示，貴陽(yáng)市土地總面積804336.60hm2。其中農(nóng)用地面積674336.48hm2，占土地總而積的83.84%；建設(shè)用地面積78177.86hm2，占土地總面積的9.72%；其他土地40586.26hm2，占土地總面積的6.44%。全市建設(shè)用地面積中：居民點(diǎn)及工礦用地：面積61846.50hm2，占建設(shè)用地的79.11%。其中城鎮(zhèn)面積10359.29hm2、農(nóng)村居民點(diǎn)31869.50hm2、獨(dú)立工礦用地16958.31hm2和特殊用地2659.39hm2，分別占全市居民點(diǎn)及工礦用地面積的16.75%、51.53%、27.42%和4.30%（貴州統(tǒng)計(jì)年鑒（2015））。交通用地：面積13079.16hm2，占建設(shè)用地的16.73%。其中鐵路用地1464.87hm2、公路用地4567.24hm2、農(nóng)村道路用地6398.32hm2、民用機(jī)場(chǎng)648.73hm2，分別占交通用地面積的11.20%、34.92%、48.92%和4.96%。水利設(shè)施用地：面積3048.39hm2，占建設(shè)用地的3.9%，其中溝渠2875.45hm2、水工建筑物172.94hm2，分別占水利設(shè)施用地的94.31%和5.69%。 其他建設(shè)用地：面積為203.81hm2。

二、貴陽(yáng)市建設(shè)用地節(jié)約和集約利用存在問(wèn)題

1.建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理。.貴陽(yáng)市建設(shè)用地中居住點(diǎn)及工礦用地所占比例較大，主要是農(nóng)村居民點(diǎn)過(guò)于分散，城市空間不斷向外擴(kuò)展，而基本農(nóng)田和耕地不斷減少，造成建設(shè)用地節(jié)約集約利用度低。

2.城鄉(xiāng)偏重向外延開(kāi)發(fā)利用，建設(shè)用地效率低。近幾年，觀山湖區(qū)、花溪大學(xué)城、貴安新區(qū)、雙龍經(jīng)濟(jì)區(qū)、清鎮(zhèn)職教城等一系列新區(qū)的建設(shè)，帶動(dòng)了貴陽(yáng)市乃至貴州省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但同時(shí)也使貴陽(yáng)市的整體面貌發(fā)生了不太樂(lè)觀的變化，逐漸形成新舊城區(qū)之分。一座座高樓大廈拔地而起的同時(shí)，一棟棟空樓就地矗立。新城區(qū)不斷向外延伸，舊城區(qū)不斷的形成“空城”，大量農(nóng)民往城市遷移，農(nóng)村也隨之呈現(xiàn)了“空心村”。這很大程度上降低貴陽(yáng)市城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約節(jié)約利用程度，從而造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3.受利益驅(qū)使，房地產(chǎn)用地供應(yīng)不合理。被稱為泡沫經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)是非常可觀的。無(wú)論是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，還是政府，都不同程度的受到利益的趨勢(shì)。房地產(chǎn)商追求利益的最大化，瘋狂的修建樓盤，大片的商品房，已超出貴陽(yáng)市市民實(shí)際需求，出現(xiàn)閑置，從而增加了房地產(chǎn)的空置率。前不久新聞剛報(bào)道貴陽(yáng)市有三萬(wàn)套保障房閑置，這一現(xiàn)象已經(jīng)引起了不少市民的廣泛關(guān)注，對(duì)貴陽(yáng)市建設(shè)用地集約節(jié)約利用無(wú)疑是很不利的。

4.工業(yè)過(guò)于分散，建設(shè)用地聚集效應(yīng)低下。貴陽(yáng)市主要的工業(yè)主園區(qū)分布在白云孟關(guān)、小河、南明、金陽(yáng)、烏當(dāng)、花溪、開(kāi)陽(yáng)、息烽等地，呈現(xiàn)“遍地開(kāi)花”的景象。工業(yè)園區(qū)并且普遍缺乏整體的規(guī)劃，造成工廠基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)。而離城區(qū)比較近的各工業(yè)園區(qū)，不僅影響市容，而且也不利于公共設(shè)施的共享，企業(yè)間也相互不能更好的合作，建設(shè)用地聚集效應(yīng)低下，造成大量的資源、經(jīng)濟(jì)的浪費(fèi)。

5.農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在多重問(wèn)題。首先表現(xiàn)在農(nóng)村居民點(diǎn)用地缺乏規(guī)劃，用地分散。由于農(nóng)村居民建房缺乏相應(yīng)規(guī)劃和政策約束，農(nóng)民建房比較隨意，大部分地區(qū)都是沿公路兩側(cè)帶式發(fā)展，這不僅影響村莊的美觀，而且也不利于道路網(wǎng)絡(luò)以及其他配套設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。受利益的驅(qū)使，有的地方甚至出現(xiàn)“種房子”的現(xiàn)象。其次，土地節(jié)約集約化意識(shí)的缺乏，造成土地資源浪費(fèi)。貴陽(yáng)市大部分農(nóng)村居民點(diǎn)建筑大多呈現(xiàn)零、散、亂的狀況。隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村居民收入的增加，且受傳統(tǒng)思想的影響。農(nóng)村居民占用大量的耕地或農(nóng)田修建低矮的房屋，大大降低了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的容積率。再次， “兩棲”人口雙重占地。“兩棲”人口是指在農(nóng)村和城市都有住房的人。新生代農(nóng)民工的流動(dòng)是產(chǎn)生“兩棲”現(xiàn)象的主要原因。有的父母未來(lái)孩子能得到更好的教育，特意在基礎(chǔ)設(shè)施完備、教育質(zhì)高量較的城市買了房子，由祖父母陪讀，自己卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；有的農(nóng)民工舉家搬到城里租房，幾年后就在城里買房定居。 “雙重占地”造成了大量土地被廢棄，降低了建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。

三、貴陽(yáng)市建設(shè)用地節(jié)約和集約利用的建議和措施

1.提高集約意識(shí)，提倡建設(shè)用地節(jié)約集約利用。貴陽(yáng)市各級(jí)政府、事業(yè)單位、企業(yè)和社會(huì)各界應(yīng)共同努力，加大宣傳力度，在全市范圍內(nèi)開(kāi)展形式多樣的宣傳活動(dòng)，普及節(jié)約集約利用知識(shí)，強(qiáng)化節(jié)約資源的意識(shí)。意識(shí)決定行為，只有意識(shí)得到了提高，行為才會(huì)得到真正的改善。

2.科學(xué)制定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃，并加以落實(shí)。目前貴陽(yáng)市具有相關(guān)的土地利用總體規(guī)劃，但仍然存在缺陷與不足，需要相關(guān)部門與政府同心協(xié)力制定出適合于貴陽(yáng)市總體發(fā)展目標(biāo)的科學(xué)合理的規(guī)劃，并下達(dá)執(zhí)行要求，做好監(jiān)督管理工作。此外，沒(méi)有關(guān)于村級(jí)土地利用規(guī)劃條例，農(nóng)村建房出現(xiàn)零、散、亂的現(xiàn)象，造成大量土地資源的浪費(fèi)。相關(guān)部門提供技術(shù)幫助，充分發(fā)揮村干部作用，根據(jù)各村的實(shí)際情況，因地制宜，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，做出科學(xué)合理的符合村級(jí)的總體規(guī)劃，并引導(dǎo)村民按規(guī)劃合理修建房屋。

3.在保護(hù)耕地的前提下，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量。政府應(yīng)該運(yùn)用控制手段，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的供應(yīng)總量，出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定，規(guī)范貴陽(yáng)市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，并不斷探索、不斷創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)貴陽(yáng)市建設(shè)用地從粗放型向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變。

4.內(nèi)部挖掘潛力，盤活存量土地。內(nèi)部挖掘潛力主要針對(duì)貴陽(yáng)市城市建成區(qū)和已經(jīng)批準(zhǔn)由農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的存量土地。對(duì)于閑置超過(guò)一年的土地，依法收取閑置費(fèi)，情節(jié)嚴(yán)重的直接收回土地使用權(quán)；對(duì)于已經(jīng)開(kāi)工的項(xiàng)目，除不可抗拒的原因?qū)е峦恋亻e置以外，還存在較多的主觀原因?qū)е碌拈e置土地，短期內(nèi)開(kāi)發(fā)難度大的，應(yīng)當(dāng)擬定相關(guān)的土地處置方案，將土地使用權(quán)進(jìn)行有償回收，對(duì)于閑置比較分散的土地，可以采用“易主”、“易權(quán)”“易用”等方式，通過(guò)對(duì)土地的整合利用，提高土地的利用率。

5.健全建設(shè)用地節(jié)約集約利用指標(biāo)體系，完善管理制度。應(yīng)盡快出臺(tái)客觀且切合實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)，助力于建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度的規(guī)范化。同時(shí)，嚴(yán)格控制貴陽(yáng)市建設(shè)用地規(guī)模，必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，明確“三界四區(qū)”范圍，防止建設(shè)用地?zé)o限制的蔓延。此外，相關(guān)部門要把好審批關(guān)卡，在科學(xué)的土地規(guī)劃前提下，凡事不符合法律和規(guī)劃規(guī)定的堅(jiān)決不能通過(guò)資格審批。對(duì)于符合規(guī)定的，必須做好審批前、審批中、審批后的各項(xiàng)事宜，實(shí)行一事一報(bào)制度。若有非法占有土地的，則依法給予相應(yīng)的懲罰。

6.充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置機(jī)制。將土地資源配置放到市場(chǎng)上來(lái)。繼續(xù)擴(kuò)大有償使用土地力度，加快修訂劃撥條款，推進(jìn)掛牌招標(biāo)政策、由市場(chǎng)決定土地使用者，積極推進(jìn)集體建設(shè)用地使用制度的改革。

參考文獻(xiàn)：

[1]王璠.建設(shè)用地節(jié)約集約利用方法研究[D].合肥.合肥工業(yè)大學(xué).2014.

[2]張迅.貴州農(nóng)村建設(shè)用地存在的問(wèn)題及對(duì)策措施[Z].550001.

作者簡(jiǎn)介：潘祖艷，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)管科學(xué)院2012級(jí)資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)學(xué)生；李莉，通訊作者，指導(dǎo)教師。貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)管科學(xué)院教師，研究員。研究方向：城市土地規(guī)劃、城市經(jīng)濟(jì)與管理。