西藏城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式融資的應(yīng)用前景研究

王珊珊，羅 英，魏進(jìn)周

（1.西藏大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，拉薩 850000；2.西藏自治區(qū)財政廳，拉薩 850000）

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西藏城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式融資的應(yīng)用前景研究

王珊珊1，羅 英1，魏進(jìn)周2

（1.西藏大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，拉薩 850000；2.西藏自治區(qū)財政廳，拉薩 850000）

［摘 要］目前，PPP融資模式已在我國廣泛應(yīng)用于多個領(lǐng)域，而西藏對于PPP融資模式的研究與應(yīng)用尚處于探索階段。本文通過對國內(nèi)外PPP模式實踐經(jīng)驗的分析，指出了PPP融資模式在西藏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的現(xiàn)實意義及存在的主要問題，并據(jù)此提出了幾點建議，以期使PPP融資模式在西藏基礎(chǔ)設(shè)施實踐中得到更好的應(yīng)用。

［關(guān)鍵詞］城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；應(yīng)用前景；西藏

當(dāng)前，西藏經(jīng)濟總體處于上升趨勢，但宏觀經(jīng)濟形勢的復(fù)雜性、不確定、不穩(wěn)定因素增多，經(jīng)濟下行和財政收支矛盾壓力進(jìn)一步加大。為保障西藏新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)的有效供給，緩解地方政府經(jīng)濟下行壓力，引入社會資金意義重大。目前，國家發(fā)展改革委、財政部以及國務(wù)院頒布了一批PPP政策指南和管理辦法，但西藏地區(qū)存在的PPP投融資環(huán)境落后、PPP專門管理機構(gòu)缺乏、相關(guān)法規(guī)體系不健全等問題，嚴(yán)重制約PPP模式在西藏城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的順利應(yīng)用。本文就上述情況，結(jié)合西藏實際對PPP融資模式在西藏基礎(chǔ)設(shè)施實踐中的應(yīng)用提出具體建議。

1　國內(nèi)外PPP模式的實踐經(jīng)驗

PPP模式興起于英國，普遍運用在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，是國際社會在基建領(lǐng)域廣泛采用的投融資模式。PPP模式在國內(nèi)也并不是新鮮事物，國家體育場（鳥巢）等是我國社會公益設(shè)施，也是政府投融資首次嘗試PPP模式的項目，實現(xiàn)了政府少投資、企業(yè)市場化運作相對高效的投資效果。通過國內(nèi)外一些PPP模式實踐案例，可得出如下結(jié)論:一是政府選擇和確定適合應(yīng)用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，制訂實施方案；二是政府組織測算和審查項目投入產(chǎn)出模型和盈虧平衡點，確定收費定價、私人部門利潤率、政府補貼標(biāo)準(zhǔn)等談判底價；三是政府以公開招標(biāo)方式，公布公私合作基本要件，對參與招投標(biāo)的私人部門進(jìn)行資格審查，并確定對象進(jìn)行談判；四是談判成功后，政府的項目實施單位與私人部門共組合作公司，政府與合作公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議；五是私人部門負(fù)責(zé)合作公司運營管理，獲取收益的方式是在特許期內(nèi)項目的運營收費和政府補貼；六是政府確定服務(wù)交付規(guī)范，監(jiān)督私人部門建設(shè)運營，按協(xié)議約定，政府和私人部門定期就收費和補貼、利潤分配問題進(jìn)行協(xié)商調(diào)整；七是特許期結(jié)束后，私人部門將基礎(chǔ)設(shè)施無償向政府移交。

2　PPP模式在西藏應(yīng)用的現(xiàn)實意義及存在的主要問題

2.1現(xiàn)實意義

西藏地處我國西南邊陲，地廣人稀，氣候惡劣，交通不便，經(jīng)濟落后，各項建設(shè)投資主要依靠國家。據(jù)了解，西藏每支出100元人民幣中，其中就有92元來自于中央財政?！笆濉币詠?，西藏全社會固定資產(chǎn)投資額度不斷加大，從2011年的549.27億元到2015年的1 342.16億元，年均增長23.8%，從投資主體的結(jié)構(gòu)看，2011-2015年西藏固定資產(chǎn)投資共4 642億元，其中1 204.20億元屬于民間投資，民間投資占總投資的25.94%，遠(yuǎn)低于全國民間投資占到64.20%的水平，表明西藏啟動社會投資的效果還很不理想。社會的非政府性投資比例小，使西藏經(jīng)濟發(fā)展缺乏內(nèi)在活力。推廣PPP模式，可以盤活社會存量資本，激活民間資本（如供水、供電、通信、交通等）的投資潛力，拓寬企業(yè)發(fā)展空間，因此PPP模式在西藏的推廣應(yīng)用，無疑將為西藏建設(shè)投資注入新生活力，有效化解政府投資的各種壓力。

2.2存在的主要問題

2.2.1PPP投融資環(huán)境落后

西藏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差、城市化水平低，資金短缺、投融資方式傳統(tǒng)、投資渠道狹窄，資本市場發(fā)展緩慢、融資環(huán)境較差，客觀上制約了西藏城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目融資。

2.2.2PPP專門管理機構(gòu)缺乏

我國正式開展PPP模式才剛剛起步，目前，從國家到地方尚未建立專門的PPP管理機構(gòu)。2015年5月，財政部正式成立了政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組。西藏還未成立該類管理機構(gòu)。

2.2.3相關(guān)法規(guī)體系不健全

健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強投資者信心、降低項目風(fēng)險的有效措施。但現(xiàn)階段中國尚沒有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)。法律不健全、不完善是制約PPP模式在西藏發(fā)展的主要因素。

3　PPP在西藏推廣應(yīng)用的建議

3.1打造良好的投融資環(huán)境

西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后于東部沿海各省，一個重要的原因就在于現(xiàn)行的投融資體制不利于擴大西部地區(qū)的資本積累和提高配置效率。在創(chuàng)建“平安西藏、和諧西藏、美麗西藏”和全面建設(shè)“小康西藏”的進(jìn)程中要實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)、快速增長，就必須改革現(xiàn)行的投融資體制，具體如下:①明確劃分政府投資的領(lǐng)域和范圍，嚴(yán)格限制政府的投資行為，把建設(shè)資金主要投向重大公益項目和對全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有全局性和戰(zhàn)略性的非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目；②政府投資應(yīng)充分發(fā)揮誘導(dǎo)作用，競爭性項目的投資，在產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下，由企業(yè)自主決策；③充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，擴大投資領(lǐng)域，完善相關(guān)政策，積極引導(dǎo)和鼓勵外商、私營、個體的非公有制經(jīng)濟增加投資；④放寬外資銀行在西藏設(shè)立分支機構(gòu)的準(zhǔn)入條件，鼓勵發(fā)展非銀行金融機構(gòu)和投資中介機構(gòu)，增加融資渠道。

3.2盡快設(shè)立自治區(qū)級PPP管理機構(gòu)

PPP不僅僅是一種融資機制，更是一種管理機制、合作機制。政府要成功推廣應(yīng)用PPP，需要制定完善的PPP政策和戰(zhàn)略，參與PPP項目的篩選準(zhǔn)備、招標(biāo)采購、合同管理、實施監(jiān)督等全生命周期（這一過程長達(dá)20～30年，甚至更長）的管理，要求政府具備多方面的專業(yè)能力和相對穩(wěn)定的政策。因此，西藏應(yīng)抓緊成立省級PPP管理機構(gòu)，在國家PPP機構(gòu)支持、指導(dǎo)下，以有效的組織機構(gòu)積極穩(wěn)妥地開展PPP工作，確保工作方法的一致性和最佳實踐經(jīng)驗的及時分享與推廣運用。省級PPP管理機構(gòu)主要職能應(yīng)包括提出政策建議、參與項目審核、提供技術(shù)支持、提高政府能力、支持項目融資、建立信息平臺等。

3.3構(gòu)建適宜PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境

從國內(nèi)實踐看，現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，如各種模式的稱謂和內(nèi)涵、項目所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與歸屬等。推廣運用PPP模式，西藏各有關(guān)主管部門要緊密結(jié)合西藏實際，按照“中國特色、西藏特點”原則，結(jié)合西藏的區(qū)域?qū)嵡椋贫ㄏ嚓P(guān)的文件制度、操作指南，要對現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除有沖突的制度障礙，進(jìn)一步明確PPP項目操作規(guī)則，包括市場準(zhǔn)入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險分擔(dān)、流程管理、績效評價和爭議解決等，最終實現(xiàn)“有法可依，規(guī)范操作”。

3.4建立分類指導(dǎo)的PPP項目庫

在西藏推廣應(yīng)用PPP模式，要在借鑒國際國內(nèi)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，揚長避短，結(jié)合西藏經(jīng)濟社會發(fā)展特點、行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和監(jiān)督管理體制，挑選合適的項目，盡快組織開展一批真正的PPP項目試點。對列入國家和自治區(qū)試點的項目，政府要跟蹤了解進(jìn)展情況，通過爭取政策支持、技術(shù)援助、外國政府貸款、財政補貼等多種渠道給予支持，加強操作指導(dǎo)，并及時總結(jié)完善，以提升西藏PPP融資水平。另一方面，政府要做好PPP整體規(guī)劃，并對相關(guān)項目進(jìn)行梳理分類。要把收益性項目作為PPP模式推廣的重點，優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項目，如市政供熱、供水、供氣、城市公共交通、停車場、污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)、城市地下管廊與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，盡快建立PPP備選項目庫，形成良性互動、可持續(xù)發(fā)展的格局。

3.5深入有效做好PPP模式的宣傳與培訓(xùn)工作。

從國際經(jīng)驗看，宣傳、培訓(xùn)作為PPP協(xié)調(diào)管理機構(gòu)一項重要職責(zé)，對PPP模式的普及和推廣起到了重要的推動作用。為了切實做好西藏PPP模式的實施與推廣，需重點做好以下工作。①構(gòu)建專門人才團隊。盡快培養(yǎng)和造就一批精通PPP業(yè)務(wù)的專家型干部，更好地在實踐中運用PPP模式。②要加強社會輿論引導(dǎo)。充分利用報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等渠道，深入細(xì)致、扎實有效地組織多種形式開展宣傳工作。增進(jìn)政府、社會與市場主體共識，提高公眾對PPP模式的認(rèn)可度，吸引社會各方面的資金積極踴躍參與其中。③及時總結(jié)國際國內(nèi)開展PPP的經(jīng)驗教訓(xùn)，積累數(shù)據(jù)，建立公開高效的信息發(fā)布渠道，對PPP推廣運用工作給予支撐和借鑒。

主要參考文獻(xiàn)

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［3］鄭登登.淺談PPP模式的優(yōu)點和在我國推行PPP模式需解決的問題［J］.財經(jīng)界：學(xué)術(shù)版，2015（21）.

doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.093

［中圖分類號］F283；F299.24

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1673-0194（2016）12-0138-02

［收稿日期］2016-05-20

［基金項目］西藏大學(xué)青年科研培育基金項目（ZDPJSK201410）。