我國土地征收制度存在的問題及對策分析

張云芳

摘要：農(nóng)村土地制度改革是當(dāng)前三農(nóng)工作的重點，而土地征收制度創(chuàng)新關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)利的保護。我國現(xiàn)行調(diào)整農(nóng)村土地征收的制度規(guī)范還存有缺陷，土地征收制度的現(xiàn)實運行中存在范圍泛化、規(guī)避法律、補償嚴重不足、糾紛解決不暢等諸多問題。要從明確界定“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，擴大補償范圍，規(guī)范補償費用分配程序，完善司法救濟機制等幾個方面進行改革與完善。

關(guān)鍵詞：土地征收 缺陷 制度創(chuàng)新

一、問題提出

2015年中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，為推進城鄉(xiāng)一體化而提出了一系列農(nóng)村土地制度的改革措施，其實質(zhì)是廢除城鄉(xiāng)不合理的土地剪刀差，樹立新的城鄉(xiāng)發(fā)展觀。農(nóng)村土地改革的目標(biāo)是破除城鄉(xiāng)二元土地體制，建立符合城鄉(xiāng)一體化要求的完整的農(nóng)村土地物權(quán)體系，切實保護好農(nóng)民的合法土地權(quán)益。黨的十八大報告指出：解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。這是在黨的文件中首次明確闡述了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化與破解“三農(nóng)”問題的內(nèi)在關(guān)系，從而顯示了其在全面建成小康社會中的重大戰(zhàn)略價值。但是，就像著名三農(nóng)學(xué)者韓俊指出的那樣：在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的名義下，一些地方統(tǒng)農(nóng)村的土地資源多，籌農(nóng)村的公共服務(wù)少，統(tǒng)城市的建設(shè)項目多，籌農(nóng)村的民生工程少，這從根本上背離了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的宗旨。因此，改革與完善我國現(xiàn)行的土地征用制度，建立城鄉(xiāng)互動發(fā)展背景下的農(nóng)民土地權(quán)利保護制度是當(dāng)前的重要內(nèi)容。

土地征收、征用制度在整個農(nóng)村土地制度中占有舉足輕重的地位，是整個農(nóng)村土地制度有效運行的關(guān)鍵一環(huán)。同時，中國城市化進程的推進和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的展開，必然對土地征收、征用產(chǎn)生持久、強勁的現(xiàn)實需求。我國現(xiàn)行調(diào)整農(nóng)村土地征收、征用的制度規(guī)范還存有缺陷，土地征收、征用制度的現(xiàn)實運行中存在范圍泛化、規(guī)避法律、補償嚴重不足、糾紛解決不暢等諸多問題，這些問題的存在嚴重影響被征地農(nóng)民的生存和發(fā)展以及國家的長遠利益。尤其是土地征收、征用的范圍限制和合理補償問題，關(guān)涉農(nóng)村穩(wěn)定，必須高度重視。因此，應(yīng)當(dāng)進一步完善農(nóng)村土地征收、征用規(guī)范設(shè)計和運行機制，在滿足加快城市化進程和開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)對農(nóng)村土地的現(xiàn)實需求與維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護農(nóng)村穩(wěn)定之間進行合理平衡。

二、目前土地征收制度存在的問題

（一）土地征收的補償范圍過窄

我國《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條對農(nóng)地征收補償費的歸屬作出了界定：“土地補償費歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！北M管國家在2004年土地管理法修改后又出臺了一系列關(guān)于農(nóng)地征收補償方面的政策和措施，在對農(nóng)地補償費的發(fā)放和使用上作出了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但是，在農(nóng)地征收補償范圍的問題上始終沒有發(fā)生變化。換言之，我國對農(nóng)地征收進行補償?shù)捻椖考赐恋匮a償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。其中，根據(jù)《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定：“安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得安置人員統(tǒng)一后用于支付被安置人員的保險費用。”這樣只有當(dāng)失地農(nóng)民不需要統(tǒng)一安置的，安置補償費才歸失地農(nóng)民所有。從上述法律條文上看，我國對于土地征收補償?shù)闹饕卣魇牵阂员徽魇胀恋貛淼闹苯訐p失為最大范圍的限度，以原用途給予補償原則為最大限額標(biāo)準(zhǔn)，國家對農(nóng)地征收補償費制定強制性的分配方案，以貨幣補償為主要補償手段。

我國《憲法》和《土地管理法》以及《物權(quán)法》都沒有明確提出和規(guī)定土地征收補償?shù)脑瓌t，這樣直接制約著我國土地征收補償范圍的確定，也是我國長期以來土地征收補償范圍過窄的主要原因所在。

（二）土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)不合理

土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)問題是農(nóng)地征收補償乃至整個農(nóng)地征收制度中的核心問題。如何確定該土地的價格，確定的補償數(shù)額是否合理，對于失地農(nóng)民來說是“生死攸關(guān)”的事情。我國現(xiàn)行農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定主要集中在《土地管理法》第47條，即征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補償。其中，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。但是土地補償費好安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

我國現(xiàn)行農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)既不是土地價格，也不是土地使用的租金。其核算依據(jù)僅僅是農(nóng)地產(chǎn)值，實現(xiàn)的是農(nóng)業(yè)用途下的收益，并未體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，這是不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的。另外，失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)不僅沒有合理的體現(xiàn)農(nóng)地的區(qū)位差異以及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，更沒有真正體現(xiàn)土地對農(nóng)民的生存保障的價值。農(nóng)地征收后，由于失地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入降低，這不僅影響到失地農(nóng)民的日常生活消費水平，還影響到失地農(nóng)民家庭教育文化方面的支出，而這部分補償目前往往不被考慮，這實際上是對農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一種忽視。

（三）土地征收的補償程序不完善

盡管我國現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)地征收行政行為制定了一系列的規(guī)范，但是農(nóng)地征收及其補償行為在程序上存在著許多不足的地方，嚴重地限制或者剝奪了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

首先，被征地農(nóng)民缺乏表達自己意見的機會和渠道。在土地征收過程中，自土地部門同意征收機構(gòu)受理后，與征地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村協(xié)商土地補償、勞動力安置等有關(guān)事宜，簽訂“征地協(xié)議書”，這份協(xié)議書是辦理土地報批手續(xù)的不可或缺的要件之一，只有當(dāng)征地手續(xù)齊全并經(jīng)政府部門批準(zhǔn)之后，征地過程才得以實施。從立項征地開始到征地行為實施，在眾多的參與行為主體當(dāng)中，唯獨沒有與征地行為有著切身利益的農(nóng)民的參與。在實際操作中，村委會作為農(nóng)民的代言人參與征地程序，農(nóng)民個體缺位，村委會的利益和農(nóng)民個體利益并非完全一致，往往出現(xiàn)“代言人偏差”現(xiàn)象。

另外，被征地農(nóng)民沒有機會參與征地補償標(biāo)準(zhǔn)的確定。盡管《土地管理法》第48條規(guī)定，在“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”。征地補償標(biāo)準(zhǔn)大都由征地主管部門確定，即便是實行征地聽證制度，參與聽證的對象也只是政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體，農(nóng)民個人的利益訴求很少得到反映。即便農(nóng)民對農(nóng)地征收以及補償有意見，即便這種意見能夠在聽證會上得以充分的表達，但是由于缺乏實質(zhì)性的可操作規(guī)程，缺乏聽證意見采納、反饋的監(jiān)督機制，農(nóng)民反映的意見往往也是不了了之或根本就沒有下文。

三、完善農(nóng)村集體土地征收制度的途徑

（一）明確界定“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)

由于憲法和基本法律對“公共利益”的內(nèi)涵和范圍作出明確、清晰的界定，加上規(guī)范土地征收、征用的法律規(guī)范本身之間的矛盾和>中突，造成在實踐中公益性征地和非公益性征地并存、公益性征地泛化的局面，損害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和國家的長遠利益。

對于因公共利益的需要使用農(nóng)民集體所有的土地的，可以通過征收的方式來實現(xiàn)，并進行利益衡量，在公共利益占絕對優(yōu)勢且具有必要性時才能征收，以防征收權(quán)的濫用，最大限度地保護農(nóng)民的合法權(quán)益。在立法上，我國可以采用概括式或者列舉式相結(jié)合的體例對‘公共利益”予以界定，除了抽象出“公共利益”的基本內(nèi)涵，如公共性和非排他性、受益對象的不特定性，還應(yīng)以不完全列舉的方式明確“公共利益”的外延。

具體地說，可作出如下規(guī)定：國家舉辦如下各項公共事業(yè)，可以依法對農(nóng)民集體所有的土地實行征收或征用并應(yīng)給予公平的補償，征收或征用范圍應(yīng)以必要為限并遵循最小侵害原則：第一，國防軍事用地；第二，國家機關(guān)用地；第三，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，包括公共道路交通、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及飲水排水用地區(qū)域的保護等。第四，公益事業(yè)用地，包括災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、電力通訊廣播事業(yè)、氣象事業(yè)、航空事業(yè)、森林保護事業(yè)、社會福利事業(yè)等；第五，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；第六，政府興辦的以公益性為限的國家重大經(jīng)濟建設(shè)項目用地；第七，法律規(guī)定的其他建設(shè)用地。

（二）提高補償標(biāo)準(zhǔn)，擴大補償范圍

建立完善的補償標(biāo)準(zhǔn)和利益分享機制，是緩解矛盾與沖突，保護被征地農(nóng)民權(quán)益的一種可預(yù)期的選擇。首先，應(yīng)當(dāng)建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的土地價格評估體系，實行由具備特定資質(zhì)的行業(yè)組織或社會中介機構(gòu)對土地進行估價的制度，得出初始地價后再交由主管部門參考土地市場的一般交易價格并綜合考量當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等因素形成土地補償費的擬定價格，然后通過舉行聽證會的方式，在此基礎(chǔ)上得出最終的土地補償標(biāo)準(zhǔn)。其次，安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確包括需要安置農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的社會保險費用。這主要是因為土地對于農(nóng)民而已，除了生產(chǎn)功能之外，還具有重要的保障和發(fā)展功能。再次，除了地上附著物和青苗的補償費之外，應(yīng)該增加殘余地補償費項目，即將農(nóng)村土地補償費的范圍擴大至包括直接相關(guān)的損失在內(nèi)。最后，對于農(nóng)民在宅基地上建造的房屋因征收而被拆遷的，也應(yīng)給予公平合理的補償。具體而言，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)匦陆ㄞr(nóng)村住宅的成本費用和閑置費用設(shè)定一個基數(shù)，再綜合考量各種因素確定補償數(shù)額。需要說明的是，農(nóng)民房屋部分被拆遷的，對于剩余部分，也應(yīng)給予殘余房屋補償費用。

（三）規(guī)范補償費用分配程序，完善司法救濟機制

征地補償費用的分配關(guān)涉被征地農(nóng)民的切身利益，公平、合理、透明的分配體制對于農(nóng)民自身權(quán)益維護具有重要意義。其中，對于分配程序問題，課題組認為需要建立分配檔案的意見征求程序和公告程序，由被征地農(nóng)民集體協(xié)商決定分配方案的制定，同時分配方案的實行應(yīng)該公開、透明，分配結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)，促進分配工作的規(guī)范運作。在征地補償費的分配中，對于已出嫁但戶口仍在本村的婦女，應(yīng)當(dāng)摒棄我國傳統(tǒng)的婚嫁觀念，嚴格按照法律規(guī)定分給其應(yīng)得的征地補償款。對于征地補償糾紛司法救濟上存在的問題，一方面需要檢討立法本身的問題；另一方面，需要在根本上解決司法體制的問題。課題組提出如下建議：村委會一級組織要嚴格遵守村委會組織法；村小組應(yīng)該健全組織，使其作為訴訟主體時有法定代表人應(yīng)訴；擴大法律宣傳，提高征地主管部門、被征地單位和農(nóng)民的法律意識，促進征地主管部門依法行政；減少政府有關(guān)部門對法院司法活動的干預(yù)；鼓勵被征地單位和農(nóng)民依法維權(quán)，減少上訪等非常規(guī)手段的運用以避免糾紛演變?yōu)閻盒允录?/p>