關(guān)于獨(dú)立垂直的反貪污賄賂機(jī)構(gòu)的探討

人大研究雜志2016年第4期刊發(fā)了廖雄軍《我國反腐敗立法決策的思考》一文，提出了有意義和有價(jià)值的觀點(diǎn)。我認(rèn)為，我國在未來反腐敗制度建設(shè)過程中，成立獨(dú)立垂直的反貪污賄賂機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是一個(gè)值得關(guān)注的問題。

2015年11月，蘭州大學(xué)出版社出版了賀有利教授等編著的《廉潔中國——如何建設(shè)廉潔社會(huì)》，以史為鏡介紹了朱元璋的廉政，以攻玉之石介紹了廉潔的香港，以他山之石介紹了廉潔的新加坡，探討了建設(shè)廉潔中國的組成內(nèi)容和廉潔中國的建設(shè)路徑，提出了廉潔中國建設(shè)的一系列觀點(diǎn)和建議。書中不乏發(fā)人深省、獨(dú)具創(chuàng)新性的觀點(diǎn)，如建議成立“獨(dú)立垂直的反貪污賄賂部門”。本文就該書成立“獨(dú)立垂直的反貪污賄賂部門”的觀點(diǎn)作以簡要梳理，和大家討論。

一、我國目前反腐機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

我國反腐機(jī)構(gòu)主要有各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，各級(jí)監(jiān)察部門，各級(jí)檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局及預(yù)防部門、控告部門（舉報(bào)中心）等。各級(jí)公安機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)偵查部門負(fù)責(zé)非國家工作人員腐敗犯罪（私營企業(yè)領(lǐng)域腐?。﹤刹椤Ａ硗?，還有各級(jí)審計(jì)部門。

紀(jì)律檢查委員會(huì)是指黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，簡稱“紀(jì)檢委”或“紀(jì)委”，包括黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)、基層紀(jì)律檢查委員會(huì)，是負(fù)責(zé)黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。其主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。

監(jiān)察部門是指各級(jí)監(jiān)察部門，包括監(jiān)察部、監(jiān)察廳、監(jiān)察局，是負(fù)責(zé)行政監(jiān)督的各級(jí)專門機(jī)關(guān)。依據(jù)中華人民共和國憲法和中華人民共和國行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門享有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象（各級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政人員）的執(zhí)法、廉政、效能等情況進(jìn)行監(jiān)察。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)加掛各級(jí)預(yù)防腐敗局的牌子。

各級(jí)檢察院的反貪污賄賂局的職責(zé)是承辦對(duì)國家工作人員的貪污、賄賂、挪用公款等職務(wù)犯罪進(jìn)行立案?jìng)刹榧奥殑?wù)犯罪預(yù)防等工作。各級(jí)檢察院的反瀆職侵權(quán)局的職責(zé)是通過對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪的偵查工作，并結(jié)合預(yù)防職務(wù)犯罪工作以有效地控制瀆職侵權(quán)犯罪。各級(jí)檢察院的預(yù)防部門預(yù)防國家工作人員的職務(wù)犯罪。

二、我國反腐機(jī)構(gòu)的缺陷

目前，我國的各級(jí)紀(jì)律檢查部門、各級(jí)監(jiān)察部門在專業(yè)性上存在一定的欠缺，調(diào)查隊(duì)伍行政化。各級(jí)檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局，由于機(jī)構(gòu)級(jí)別低，權(quán)限過小，權(quán)威性過弱，人力、物力、財(cái)力有限，面對(duì)大量復(fù)雜違法腐敗情況力不從心。各級(jí)檢察院由于職責(zé)相當(dāng)廣泛，無法集中力量進(jìn)行反腐倡廉工作。同時(shí)，各級(jí)檢察院既要進(jìn)行反腐偵查，又要進(jìn)行公訴，這不利于監(jiān)督制約。

我國目前的反腐機(jī)構(gòu)模式呈現(xiàn)分散、多元的狀況，沒有形成強(qiáng)大的合力，已經(jīng)不能很好適應(yīng)日益嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗實(shí)踐。我國反腐的黨紀(jì)政紀(jì)機(jī)構(gòu)有各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和各級(jí)監(jiān)察部門，我國反腐的司法機(jī)構(gòu)有各級(jí)檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局及預(yù)防部門、控告部門（舉報(bào)中心）等。我國反腐的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)有各級(jí)公安部門負(fù)責(zé)非國家工作人員腐敗犯罪偵查的經(jīng)偵部門。

我國目前的反腐機(jī)構(gòu)模式呈現(xiàn)地方化的狀況，無法形成強(qiáng)大的合力。我國的反腐機(jī)構(gòu)分別受各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)，中央有中紀(jì)委、監(jiān)察部、最高檢的反貪污賄賂總局和瀆職侵權(quán)檢察廳、公安部的經(jīng)偵局。?。ㄊ?、區(qū)）有省紀(jì)委、監(jiān)察廳、省檢察院的反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局、公安廳的經(jīng)偵總隊(duì)。市（州、地、盟）及縣（市、區(qū)）有紀(jì)委、監(jiān)察局、檢察院的反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局、公安部門的經(jīng)偵部門。

與新加坡、中國香港的肅貪倡廉相比，我們反腐倡廉的最大差距在反腐機(jī)構(gòu)方面。新加坡貪污調(diào)查局和香港廉政公署獨(dú)立、專業(yè)、垂直，有強(qiáng)大的偵查權(quán)。中國大陸的反腐機(jī)構(gòu)分散、多元，地方化還非常嚴(yán)重。新加坡、中國香港的反腐機(jī)構(gòu)屬于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，與警務(wù)部門的性質(zhì)一致，屬于偵查機(jī)構(gòu)，其偵查權(quán)受司法的檢控權(quán)、審判權(quán)監(jiān)督。我國的反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門受檢察院直接領(lǐng)導(dǎo)，偵查權(quán)與起訴權(quán)由同一部門負(fù)責(zé)，不利于監(jiān)督和制約。

三、打造反腐利器

新加坡實(shí)行偵控判分立的肅貪體制，新加坡貪污調(diào)查局主偵，新加坡總檢察署主控，新加坡法院定罪量刑。香港地區(qū)也實(shí)行偵控判分立的反貪體制，香港廉政公署負(fù)責(zé)偵查腐敗，香港律政司負(fù)責(zé)檢控，香港法院負(fù)責(zé)定罪量刑。新加坡貪污調(diào)查局、香港廉政公署都非常權(quán)威、專業(yè)，都是享譽(yù)世界的獨(dú)立強(qiáng)大的反貪偵查機(jī)構(gòu)。

中國大陸在社會(huì)治安領(lǐng)域，偵查由公安部門負(fù)責(zé)，起訴由檢察院負(fù)責(zé)，審判由法院負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了偵查、起訴、審判的相互監(jiān)督、相互制約、相互補(bǔ)充，取得了很大的成功，有效地維護(hù)了社會(huì)治安。在國家安全領(lǐng)域，偵查由國安部門負(fù)責(zé)，起訴由檢察院負(fù)責(zé)，審判由法院負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了偵查、起訴、審判的相互監(jiān)督、相互制約、相互補(bǔ)充，取得了巨大的成功，有效地維護(hù)了國家安全。

應(yīng)探討將最高檢察院的反貪污賄賂局、瀆職侵權(quán)檢察廳及相關(guān)部門劃歸中央紀(jì)委、監(jiān)察部，與中央紀(jì)委和監(jiān)察部的部分紀(jì)檢監(jiān)察室合并成立反貪污賄賂部；探討將公安部經(jīng)濟(jì)偵查部門負(fù)責(zé)的非國家工作人員腐敗犯罪（私營企業(yè)領(lǐng)域腐敗）的職能及部門劃歸反貪污賄賂部；形成中央紀(jì)委、監(jiān)察部（國家預(yù)防腐敗局）、反貪污賄賂部三位一體由中央紀(jì)委具體領(lǐng)導(dǎo)的反腐格局。

中央紀(jì)委、監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局合署辦公，主要負(fù)責(zé)反腐敗工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、違法違紀(jì)腐敗的預(yù)防、違紀(jì)腐敗的調(diào)查、處理等等。中央紀(jì)委、監(jiān)察部在違紀(jì)腐敗的調(diào)查、處理中，發(fā)現(xiàn)違法的腐敗現(xiàn)象可以根據(jù)情況采取完全移交反貪污賄賂部偵查，也可以與反貪污賄賂部一起調(diào)查或偵查。

國家設(shè)立反貪污賄賂部，在?。▍^(qū)、市）設(shè)立省反貪污賄賂廳，在市（州、地）設(shè)立市反貪污賄賂局，在縣（區(qū)、市）設(shè)立縣反貪污賄賂局。反貪污賄賂部門實(shí)行業(yè)務(wù)與人財(cái)物的垂直管理，由反貪污賄賂部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。建議反貪污賄賂部門的所有費(fèi)用由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，罰沒收入實(shí)行財(cái)政部與地方財(cái)政部門分成，真正落實(shí)好反貪污賄賂部門的獨(dú)立和垂直。

各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部門仍然實(shí)行現(xiàn)在的上級(jí)與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上級(jí)為主的領(lǐng)導(dǎo)體制不變。地方反貪污賄賂部門與地方紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)是協(xié)同合作的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在工作協(xié)同合作中出現(xiàn)問題，通過中央紀(jì)委、監(jiān)察部的相關(guān)部門與?。▍^(qū)、市）紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部門協(xié)調(diào)解決。

反貪污賄賂部統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)全國的各級(jí)反貪污賄賂部門，可以集中力量捏成一個(gè)拳頭辦大事，可以解決目前“上動(dòng)下不動(dòng)，個(gè)別地方反腐掉鏈子”的現(xiàn)象，可以解決目前“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”的問題，可以解決被領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者的“兒子監(jiān)督老子”的尷尬局面，可以解決個(gè)別違法腐敗的地方主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)地方反腐機(jī)構(gòu)，使地方反腐機(jī)構(gòu)無法反腐的問題。

國內(nèi)外成功的反腐機(jī)構(gòu)都有強(qiáng)大的偵查權(quán)，包括秘密偵查權(quán)、搜查權(quán)、逮捕權(quán)、批評(píng)權(quán)、行政處分建議權(quán)等等。建議通過反貪污賄賂法賦予反貪污賄賂部門偵查違法違紀(jì)腐敗的強(qiáng)大偵查權(quán)，包括秘密偵查權(quán)、搜查權(quán)、逮捕權(quán)、批評(píng)權(quán)、行政處分建議權(quán)等。強(qiáng)大的偵查權(quán)可以使反腐機(jī)構(gòu)查清一切腐敗問題，達(dá)到“天網(wǎng)恢恢、疏而不漏”，打消貪腐的任何僥幸思想。

國內(nèi)外成功的反腐機(jī)構(gòu)都有巨大的權(quán)威性，都有高度的獨(dú)立性，權(quán)威性、獨(dú)立性是反腐機(jī)構(gòu)能夠卓越地開展反腐敗工作的關(guān)鍵所在。應(yīng)當(dāng)保障反腐偵查機(jī)構(gòu)及其人員高度獨(dú)立的地位，以確保其權(quán)威、獨(dú)立、公正、高效地履行反腐敗的神圣職責(zé)。建議反貪污賄賂部由中央紀(jì)委具體領(lǐng)導(dǎo)，但不與中央紀(jì)委合署辦公，保持獨(dú)立履行職責(zé)，以保持獨(dú)立、專業(yè)、保密。

腐敗越來越隱蔽，腐敗分子越來越狡猾，這就要求反腐機(jī)構(gòu)要越來越專業(yè)、越來越強(qiáng)大。國內(nèi)外成功的反腐機(jī)構(gòu)都非常專業(yè)。要學(xué)習(xí)借鑒新加坡的貪污調(diào)查局、香港地區(qū)的廉政公署，參照公安部、國家安全部組織體系設(shè)置的成功經(jīng)驗(yàn)，打造符合中國實(shí)際的反腐利器，打造獨(dú)立、專業(yè)、強(qiáng)大、垂直的反貪污賄賂部，使其能夠按照法律、法規(guī)、紀(jì)律認(rèn)真出色地完成反腐偵查，使每個(gè)案件都達(dá)到鐵證如山，經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)。

四、反腐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

反貪污賄賂部由黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，具體由中央紀(jì)委、監(jiān)察部負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，各級(jí)反貪污賄賂部門的違法腐敗偵查結(jié)果由各級(jí)檢察院、各級(jí)法院通過起訴權(quán)、審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。各級(jí)反貪污賄賂部門在違法腐敗偵查中發(fā)現(xiàn)并偵查的違紀(jì)腐敗案件，移交各級(jí)紀(jì)律檢查部門、各級(jí)監(jiān)察部門進(jìn)行處理。

反貪污賄賂部門的腐敗危害極大，建議反貪污賄賂立法明確規(guī)定反貪污賄賂部門設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立內(nèi)控制度，強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制，落實(shí)廉潔教育，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，嚴(yán)懲內(nèi)部腐敗。建議在反貪污賄賂部門實(shí)行積薪防貪、高薪養(yǎng)賢，其工資待遇與司法機(jī)構(gòu)相同甚至略高，同時(shí)給予相對(duì)較高的辦案補(bǔ)助，首先在反貪污賄賂部門實(shí)現(xiàn)“不敢腐、不能腐、不想腐、不必腐”。

建議反貪污賄賂立法明確規(guī)定中央紀(jì)委、監(jiān)察部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)專門監(jiān)督各級(jí)反貪污賄賂部門。反貪污賄賂立法明確規(guī)定對(duì)反貪污賄賂部門及人員的舉報(bào)由中央紀(jì)委、監(jiān)察部的相關(guān)部門受理，具體由中央紀(jì)委、監(jiān)察部的相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)腐敗行為，由中央紀(jì)委、監(jiān)察部的相關(guān)部門牽頭組織專案組進(jìn)行調(diào)查和偵查。

建立反貪污賄賂部門，將檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局劃歸反貪污賄賂部門，既有利于提高、解決反貪污賄賂部門的專業(yè)化、法制化、職業(yè)化水平，又有利于解決反腐機(jī)構(gòu)偵查權(quán)與起訴權(quán)合一不利于監(jiān)督制約的問題。將公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)偵查部門負(fù)責(zé)的非國家工作人員腐敗犯罪（私營企業(yè)領(lǐng)域腐?。┞毮芗安块T劃歸反貪污賄賂部門，有利于公安機(jī)關(guān)集中力量完成維護(hù)社會(huì)治安的主要任務(wù)。

各級(jí)反貪污賄賂部門擁有反貪污賄賂的偵查權(quán)，實(shí)質(zhì)就是反貪污賄賂領(lǐng)域的公安部門。反貪污賄賂領(lǐng)域的國安部門，實(shí)質(zhì)就是反貪污賄賂的警察，就是反貪警察。各級(jí)公安部門、各級(jí)國家安全部門、各級(jí)反貪污賄賂部門都是行政性的執(zhí)法部門，擁有本管轄領(lǐng)域的偵查權(quán)，同樣接受檢察院起訴權(quán)、法院審判權(quán)的監(jiān)督和制約。反貪污賄賂部門相當(dāng)于新加坡的貪污調(diào)查局、香港地區(qū)的廉政公署。

五、反腐機(jī)構(gòu)的功效

反腐利器通過卓有成效的堅(jiān)決懲治，通過卓有成效的反腐倡廉綜合治理，有效遏制貪污賄賂，人民群眾得到廉潔服務(wù)，人民群眾則會(huì)更加擁護(hù)政府，更加擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，政權(quán)的合法性基礎(chǔ)將會(huì)得到前所未有的鞏固和提高。成功的反腐倡廉將會(huì)帶來巨大的不可估量的政治效益，將會(huì)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益、文化效益、社會(huì)效益。

與腐敗造成巨大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等損失相比，反腐機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入非常經(jīng)濟(jì)，是效益非常高的政治投資行為，是一本萬利的政治投資行為。反腐機(jī)構(gòu)懲治貪污賄賂常常查處沒收大量的貪污賄賂財(cái)產(chǎn)，追回大量的國有資產(chǎn)及利息，常常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過反腐機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入。

需要特別指出的是，反腐成功將取得巨大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)效益，功在當(dāng)代，利在千秋。廉潔中國的建設(shè)是空前絕后的偉大工程。自古以來，中國都沒有成功地反腐倡廉并建立成功的長效機(jī)制，反腐倡廉成功，廉潔中國建成，廉潔社會(huì)建成，將確保中國持久的繁榮昌盛，這必將成為中國歷史上空前絕后的偉大功績。

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