芻議公共工程項目治理中政府審計角色定位

陜西財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院　常　茹

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芻議公共工程項目治理中政府審計角色定位

陜西財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院常茹

摘要：本文討論了政府審計在公共工程項目治理中的角色，并以上海市文化中心建設(shè)工程項目跟蹤審計為例，分析了項目建設(shè)中的“缺位”與“越位”，進(jìn)一步分析跟蹤審計模式下的政府審計職能，并從市場有序競爭、完善法律法規(guī)、強化過程控制等方面對跟蹤審計提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：政府審計公共工程項目治理角色定位

審計部門跟蹤審計大型項目，成為政府審計的重要監(jiān)管方式。然而，政府投資重大工程項目，從立項到審批再到實施，最后到竣工，都是政府各個部門行使權(quán)力，如何評價整個工程的實施過程，需要務(wù)實高效的審計模式。盡管近年來跟蹤審計重大工程項目取得了明顯效果，維護(hù)了國家資金使用。但也出現(xiàn)了一些問題，比如在“西氣東輸二線”西段工程跟蹤審計時，由于工作人員不熟悉“設(shè)計-采購-建造”項目管理模式，不了解分包方法的科學(xué)性，對工程項目方進(jìn)行了錯誤決策，從而嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度，給工程進(jìn)展造成了嚴(yán)重問題。由于政府審計人員不熟悉相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，在監(jiān)督過程中出現(xiàn)越位，從而造成決策失誤，造成了不要的損失。審計人員在工程項目跟蹤審計中承擔(dān)什么樣的角色，成為當(dāng)前研究的重要課題。本文重點闡述公共工程項目與政府角色，分析政府審計在公共工程項目治理中的缺位與越位，尋求政府跟蹤審計公共工程項目的有效路徑。

一、公共工程項目治理與政府角色

公共工程項目是對于私人項目而言的，一般由政府主導(dǎo)投資的行為，代表的是公眾的意愿，具有社會效益。而私人項目是由個人投資的項目，代表的是個人利益。公共工程項目的治理結(jié)構(gòu)如圖1所示。本文重點研究公共工程項目內(nèi)部治理機制。

圖1　公共工程項目的治理結(jié)構(gòu)

表1　政府公共工程項目投資結(jié)構(gòu)表

（一）項目內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)分析第一，項目投資人。公共工程項目廣義而言，包括政府與社會資本共同投資的項目。政府主導(dǎo)投資的公共項目是公益性項目，政府和社會共同投資的公共項目可以用來經(jīng)營。政府主導(dǎo)投資的項目，以及政府與社會資本合資而且具有控制權(quán)的項目，政府的職責(zé)有項目決策權(quán)、項目剩余索取權(quán)、項目剩余控制權(quán)及項目評價權(quán)。

第二，項目建設(shè)負(fù)責(zé)人。在政府公共工程項目中，如果采用自管方式，就沒有項目建設(shè)負(fù)責(zé)人。但在具體實踐過程中，建設(shè)單位自己設(shè)計方案、組織隊伍、施工建設(shè)，往往缺乏外部監(jiān)督，影響市場效率。目前很小用這種方式?，F(xiàn)在項目負(fù)責(zé)人方式有三種：一是成立工程指揮部，二是成立的工程建設(shè)公司，三是成立專業(yè)化的項目管理機構(gòu)。常用的有：一是設(shè)置政府投資工程指揮中心。由指揮中心全權(quán)負(fù)責(zé)項目建設(shè)的監(jiān)管，主要運用于非經(jīng)營性的公共項目。二是把工程管理的職責(zé)委托給中介公司，由中介公司具體負(fù)責(zé)投資方與建設(shè)方的關(guān)系。

第三，政府審計單位。若工程項目中，政府投資方或項目建設(shè)負(fù)責(zé)人聘用社會審計作為第三方獨立審計，對項目執(zhí)行層進(jìn)行監(jiān)管，則政府審計單位僅作為外部治理參與者，對項目進(jìn)行監(jiān)督評價。若政府審計單位本身作為項目中的獨立第三方，對項目建設(shè)負(fù)責(zé)人或各項目執(zhí)行層進(jìn)行審計（如竣工決算審計），提供鑒證服務(wù)，則可看作屬于項目內(nèi)部治理范疇。當(dāng)劃分至項目內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，政府審計可能對應(yīng)當(dāng)具有經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價和經(jīng)濟鑒證這三方面的職能。

（二）政府角色分析根據(jù)前述分析，不同的政府部門在公共建設(shè)項目中承擔(dān)不同的角色，有的是項目投資人，有的是項目審計單位，有的是外部監(jiān)管部門等。政府角色包括三方面：一是項目投資人。對于政府出資建設(shè)的項目和政府控制的合資項目，擁有項目決策權(quán)、項目評價權(quán)和信息披露權(quán)，并擁有項目省去索取權(quán)。二是第三方獨立審計單位。如果政府審計部門作為獨立第三方，對項目承建方和各項目執(zhí)行層進(jìn)行審計，擁有監(jiān)督權(quán)、評價權(quán)和鑒定權(quán)三項職責(zé)。三是外部監(jiān)督部門包括直接與間接監(jiān)管。直接監(jiān)管指政府設(shè)立有關(guān)部門對工程項目進(jìn)行監(jiān)管，主要是對建設(shè)、施工、監(jiān)理等機構(gòu)的監(jiān)管。間接監(jiān)管指根據(jù)法律法規(guī)的要求，對建筑市場的建設(shè)主體進(jìn)行有效規(guī)范，制定政有關(guān)投資主體的資格標(biāo)準(zhǔn)，委托有關(guān)政府部門對工程項目進(jìn)行評價考核，維持良好的市場秩序。

二、政府審計在公共工程項目治理中的缺位與越位

（一）項目治理結(jié)構(gòu)及政府審計角色上海市文化中心建設(shè)工程項目是政府出資建設(shè)的公益性項目，上海市政府是業(yè)主，由市發(fā)展改革委批準(zhǔn)，市財政局出資，建設(shè)局監(jiān)管各監(jiān)理公司。上海市文化中心建設(shè)項目組建了指揮部負(fù)責(zé)整個工程項目。

第一，上海市文化中心建設(shè)項目治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)部治理機構(gòu)包括：上海市文化中心項目指揮部、承包商、監(jiān)理公司和審計部門，上海市文化中心建設(shè)指揮部委托審計局及監(jiān)理單位對各個項目工程進(jìn)行監(jiān)管。外部治理機構(gòu)包括，市建委監(jiān)督監(jiān)理公司。上海市文化中心建設(shè)項目治理結(jié)構(gòu)如圖2所示。

第二，政府審計角色。上海市審計局在文化中心項目中，其審計職能包括：對事前和事中階段的一些重要環(huán)節(jié)、重要節(jié)點要重點管控；對監(jiān)理公司加強過程監(jiān)管；建設(shè)工程項目竣工后，要加強財務(wù)審計，提供客觀有效的鑒定評價。從項目準(zhǔn)備，到施工過程，再到竣工審計，對項目工程進(jìn)行全方位全過程跟蹤審計，保障項目建設(shè)的質(zhì)量。項目審計小組與項目建設(shè)方建立了聯(lián)席會制度，定期對項目工程建設(shè)情況進(jìn)行座談，對項目建設(shè)的重點環(huán)節(jié)，比如，開挖地、采購材料、工程結(jié)算等都要上報審計組，由審計人員到現(xiàn)場進(jìn)行審查，對于出現(xiàn)的不規(guī)范、不合理、不合法的事項，第一時間指出來，讓其加以整改，從而保證項目節(jié)點完成一個審計一個，提高審計效率，保證工程質(zhì)量。文化中心建設(shè)項目完工后，審計部門充分利用前期、中期的跟蹤審計情況，做好審計匯總分析，開展項目結(jié)算審計，全面系統(tǒng)得體現(xiàn)項目進(jìn)展情況，審計范圍涵蓋合同實施、材料供應(yīng)、財務(wù)報表、工程施工等多個方面，從而保證工程項目建設(shè)的質(zhì)量。

（二）項目中的“缺位”與“越位”根據(jù)調(diào)研情況，匯總了上海市政府審計與監(jiān)理單位監(jiān)理情況，如表2所示。

表2　上海市政府審計與監(jiān)理單位監(jiān)理情況

（1）監(jiān)理單位及其監(jiān)管機構(gòu)職能“缺位”。第一，監(jiān)理單位職能。在上海市文化中心建設(shè)項目中，監(jiān)理單位主要負(fù)責(zé)進(jìn)度監(jiān)控、投資監(jiān)控、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管等。按照監(jiān)理公司簽訂的合同，監(jiān)理單位不僅擁有關(guān)建議權(quán)和認(rèn)可權(quán)，而且擁有工程建材和質(zhì)量的檢驗權(quán)和監(jiān)督權(quán)，審核工程款支付情況，并核算工程結(jié)果。第二，監(jiān)理單位履職情況。按照表2可以了解到，監(jiān)理單位在監(jiān)理過程中沒有盡到相應(yīng)的職責(zé)，主要存在兩點問題：一是監(jiān)管力度不夠，二是檔案記錄不全面。在項目事前階段，存在的問題有：沒有拿出全面的設(shè)計技術(shù)交底會會議紀(jì)要，質(zhì)量監(jiān)管、技術(shù)監(jiān)管不到位，對項目有關(guān)負(fù)責(zé)人資格審查不嚴(yán)格，對承包方的資質(zhì)證書等相關(guān)證件留檔不全面，施工程序不到位或記錄不全面等。在項目事中階段，主要存在的問題有：對項目快慢監(jiān)管不到位，檢查不實不細(xì)不嚴(yán)，記錄不完整或不準(zhǔn)確，對工程驗收檢查程序落實不夠有力等。第三，職能“缺位”的原因。一方面，監(jiān)理程序管理不嚴(yán)格，監(jiān)理工作自我要求不高。在項目監(jiān)理具體操作中，監(jiān)理單位為了獲得更大利潤，與承包方存在串通現(xiàn)象，從而謀取非法利益，而往往以業(yè)務(wù)不熟來逃避追責(zé)，即使審計出問題，僅僅是整改或糾正，而不追究監(jiān)理單位的責(zé)任。另外，對監(jiān)理工作很難進(jìn)行定量評估，工作態(tài)度和能力也很難量化。對監(jiān)理公司的監(jiān)管除了建設(shè)部門監(jiān)管外就是行業(yè)自律。當(dāng)前監(jiān)理協(xié)會幾乎沒有盡到應(yīng)有責(zé)任，在監(jiān)理行業(yè)的監(jiān)督檢查上沒有開展好工作，只是在制度建設(shè)、監(jiān)理規(guī)劃上發(fā)揮了作用，從而導(dǎo)致監(jiān)理公司不受約束，為了自身利益而做出違規(guī)行為。另一方面，監(jiān)理市場不正當(dāng)競爭屢屢發(fā)生。通過深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，監(jiān)理工作不規(guī)范，主要原因是監(jiān)理市場不健全。一些監(jiān)理公司經(jīng)常設(shè)立分公司，派上幾個監(jiān)理人員到二三線城市設(shè)立分公司，來占領(lǐng)監(jiān)理市場；有些監(jiān)理公司隨意降低費用，通過低價格成功競標(biāo)，但是為了保障員工工資和運轉(zhuǎn)經(jīng)費，通過不正當(dāng)手段獲得利益，從而影響了監(jiān)理質(zhì)量。上海市文化中心建筑項目的監(jiān)理費用，明顯低于監(jiān)理服務(wù)收費基價，給監(jiān)理質(zhì)量埋下了隱患。上海市文化中心項目實際監(jiān)理費用與監(jiān)理服務(wù)收費基價比較，如表3所示。

表3　上海市文化中心項目實際監(jiān)理費用與監(jiān)理服務(wù)收費基價比較表

從表3可以得到，主體工程、廣場工程監(jiān)理的價格明顯低于國家確定的監(jiān)理服務(wù)價格基價，主要原因是這方面的監(jiān)理人員過剩，為了搶到監(jiān)理項目，從而壓低監(jiān)理技術(shù)比較低的項目價格，進(jìn)行不正當(dāng)競爭。而智能化工程監(jiān)理，所需技術(shù)比較高，這方面的監(jiān)理人員比較缺乏，因此，監(jiān)理實際價格與監(jiān)理服務(wù)基價基本一致。

（2）政府審計職能“越位”。在上海市文化中心項目中，審計局審計范圍涵蓋對項目事前項目合同的核查、對工程方案的批準(zhǔn)、施工資質(zhì)的審核，以及項目事中的施工過程進(jìn)行全程監(jiān)管。因為監(jiān)理公司工作不力，檔案不完備，因此上海市審計局為保障項目質(zhì)量，對分項和隱蔽工程進(jìn)行了逐一審計驗收，從而擴大了審計范圍，出現(xiàn)了“越位”現(xiàn)象，又由于審計人員對項目施工業(yè)務(wù)不熟悉，影響了審計效率。在項目審計中，主要存在以下問題：一方面在項目事前和事中階段，全程跟蹤項目審計需要做出大量的工作。在調(diào)研中了解到，政府投入大量的資金建設(shè)公共項目，相應(yīng)的增加了審計工作量，由于采取全程跟蹤審計的方式，需要審計工作人員對招標(biāo)、采購、項目監(jiān)管等環(huán)節(jié)進(jìn)行審計，審計人員面臨很大的工作壓力，很容易造成審計“越位”的事情發(fā)生。另一方面，審計工作人員的知識面有限。盡管大部分審計工作人員工作年限長，具有豐富的審計經(jīng)驗，但是多數(shù)審計工作人員為財會專業(yè)，對工程建設(shè)的相關(guān)專業(yè)知識不熟悉，從而造成了審計效率較低，出于項目質(zhì)量的需要和工作責(zé)任人，可能存在不懂專業(yè)而“越位”決策的情況。尤其在項目事中階段，為了達(dá)到提高審計質(zhì)量和審計效率的目的，降低竣工審計的工作量，審計部門加大了項目事中階段的監(jiān)管力度，加強與項目施工方溝通交流，掌握工程進(jìn)度和財務(wù)收支情況。在上海市文化中心建設(shè)項目中，審計局定期召集施工方召開碰頭會，對審計疑難問題進(jìn)行溝通。因為審計結(jié)果將作為政府與施工方?jīng)Q算的依據(jù)，審計人員與施工方溝通時，往往存在利益沖突，這就造成了施工方產(chǎn)生造假的想法。在具體工作中，往往出現(xiàn)監(jiān)理公司與施工方聯(lián)合作弊的現(xiàn)象，掩蓋不合理的工程事項。由于涉及到專業(yè)施工知識，審計人員沒有相關(guān)知識，導(dǎo)致雙方溝通效率較低，不易識別起作弊行為，從而影響了審計效率和審計效果。

針對上述問題，上海市審計局主要采取兩方面的措施：第一，認(rèn)真做好事前準(zhǔn)備。成立審計小組，提前學(xué)習(xí)有關(guān)項目建設(shè)審計的有關(guān)理論知識和案例，制定審計規(guī)劃，設(shè)計審計程序。提前開展審計調(diào)查研究，制定審計的關(guān)節(jié)點，特別在項目結(jié)算時經(jīng)過充分討論確定審計重點。比如，重點審計招投標(biāo)合同、材料供應(yīng)方的資質(zhì)及產(chǎn)品質(zhì)量，重點審計設(shè)備所供應(yīng)的設(shè)備及建材是否與簽約的合同保持一致等，重點審計財務(wù)報表合法合規(guī)性，是否存在偷稅漏稅情況等等。第二，發(fā)揮社會審計的優(yōu)勢。政府具有組織協(xié)調(diào)的政治優(yōu)勢，審計部門可以組織相關(guān)社會審計力量，參與一些公共建設(shè)項目的審計，實現(xiàn)資源共享共用，從而彌補政府審計人員知識不足的缺點，從而提高審計效率和審計質(zhì)量。審計作為專業(yè)性審計監(jiān)督機構(gòu)，具有的權(quán)威性和獨立性使其成為監(jiān)督社會審計的最佳組織。在上海市文化中心建設(shè)項目審計中，上海市審計局采取了“政府審計+社會審計”的合作審計模式，從社會審計事務(wù)所中招聘審計人員作為審計小組成員，在政府審計的主導(dǎo)下開展審計工作，有效彌補了審計人員少、審計任務(wù)重、審計專業(yè)知識不足的缺點，大大提高了審計效率和審計質(zhì)量。

三、對策與建議

上海市審計局在項目事前和事中階段，由于審計工作量過大，缺乏相關(guān)的工程審計知識，造成了審計越位現(xiàn)象。而監(jiān)理單位履行職責(zé)不到位，出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象，致使政府審計越位參與監(jiān)管工程，因此，糾正政府審計部門“越位”和監(jiān)理單位“缺位”，才能更好地提高工程質(zhì)量。角色糾正對比如圖3所示。

圖3　角色糾正對比

（一）糾正職能“缺位”的對策建議一方面應(yīng)建立合理的市場競爭秩序。買方市場往往產(chǎn)生不正當(dāng)競爭，而不正當(dāng)競爭往往降低資源有效配置。建立有序競爭市場環(huán)境可以消除監(jiān)理公司的“缺位”。在上海市文化中心建設(shè)項目中，可以通過監(jiān)理行業(yè)自律來改進(jìn)。一是合理有效調(diào)配人力資源，控制監(jiān)理公司保持適當(dāng)規(guī)模，特別是限制監(jiān)理公司建立分公司，對于小型的監(jiān)理公司要限期進(jìn)行整改，實時建議其進(jìn)行合并重組，提高監(jiān)理企業(yè)的整體實力。二是明確監(jiān)理服務(wù)基價，保障監(jiān)理人員工資，防止降低監(jiān)理費用搶占監(jiān)理市場，建立合理有序的市場競爭環(huán)境。另一方面應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)。在適當(dāng)?shù)臅r機，政府應(yīng)發(fā)揮“看得見的手”的作用，對市場失靈進(jìn)行干預(yù)。特別是當(dāng)前強調(diào)依法治國，監(jiān)理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)行使職責(zé)，防止市場失靈出現(xiàn)惡意競爭。審計部門職責(zé)主要是對監(jiān)督財政資金的有效使用，發(fā)現(xiàn)了問題審計部門沒有處罰權(quán)，必須依靠司法機關(guān)進(jìn)行查處。如果司法部門沒有依法查處不合理的監(jiān)理行為，那么審計部門的工作也就達(dá)不到實質(zhì)效果，司法部門必須依照法律法規(guī)行使處罰權(quán)。對于上海市文化中心項目中出現(xiàn)的違規(guī)行為，可以通過以下方面加以改正。首先，通過建立健全有關(guān)的法律法規(guī)，有效監(jiān)督監(jiān)理公司履職行為，有違規(guī)行為必須依法進(jìn)行問責(zé)，嚴(yán)重的要進(jìn)行法律制裁。其次，在監(jiān)理公司與建設(shè)單位簽訂合同時，一定要把合同書細(xì)化，明確責(zé)任人，確定詳細(xì)的環(huán)節(jié)要求，確定有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，以便合同有效執(zhí)行。最后，監(jiān)理退出機制，強化違規(guī)處罰，對于多次違規(guī)的監(jiān)理公司，要按照相關(guān)要求進(jìn)行整改，對屢教不改整改不到位建議退出。

（二）糾正職能“越位”的對策建議項目跟蹤審計主要是全過程監(jiān)督項目建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)中的問題，提出有效的對策措施，督促項目建設(shè)方進(jìn)行整頓，并對項目建設(shè)資金進(jìn)行監(jiān)督和控制，避免發(fā)生資金浪費造成不必要的損失，保證工程建設(shè)項目高質(zhì)高效完成。在項目全程跟蹤審計過程中，工作量過大，涵蓋法律、財務(wù)、工程等多方面的知識，對審計人員提出了更高要求。防止審計單位出現(xiàn)“越位”，提高審計質(zhì)量和審計效率，應(yīng)從以下方面入手：一是對建設(shè)工程項目每個環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化量化，特別是對事前和事中階段的一些重要環(huán)節(jié)、重要節(jié)點要重點管控；二是對監(jiān)理公司的資質(zhì)和監(jiān)理情況進(jìn)行嚴(yán)格評估，加強過程監(jiān)管；三是建設(shè)工程項目竣工后，要加強財務(wù)審計，提供客觀有效的鑒定評價。適當(dāng)時候可以調(diào)整審計范圍，加大對事前事中重點節(jié)點的監(jiān)督，減少直接參與決策，可以聘用社會審計力量參與項目審計，解決審計人員專業(yè)知識不夠的缺陷，從而提高審計效率和審計質(zhì)量。比如，在上海市文化中心項目建設(shè)中，可以減少對工程項目的直接監(jiān)管，對于抽檢誤差不超過2%可以認(rèn)為符合要求，如果審計誤差超過2%，則需要重新審計。

參考文獻(xiàn)：

［1］嚴(yán)玲、趙黎明：《論項目治理理論體系的構(gòu)建》，《經(jīng)濟研究》2015年第1期。

（編輯周謙）