救災資金績效審計評價指標體系構建
——基于可持續(xù)發(fā)展理念

南京信息工程大學經濟管理學院　袁琤斐

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救災資金績效審計評價指標體系構建
——基于可持續(xù)發(fā)展理念

南京信息工程大學經濟管理學院袁琤斐

摘要：審計署在“十二五”工作規(guī)劃中提出，要加強對重大突發(fā)性公共事項的資金和物資流向的全過程跟蹤審計，強調資金的使用效益，以保障重大突發(fā)性公共事項應急管理工作的順利有效，推動相關地區(qū)經濟可持續(xù)發(fā)展，促進社會和諧。本文分析了救災專項資金績效審計的必要性，針對其管理監(jiān)督中存在的問題，從資金使用績效的目標出發(fā)，構建基于可持續(xù)發(fā)展理念的績效審計指標體系，探討救災專項資金的效用評價問題。

關鍵詞：可持續(xù)發(fā)展救災資金績效審計評價指標體系模型

我國位于東亞季風區(qū)，幅員遼闊，地形復雜，氣候類型多樣，致使我國的氣象災害具有多發(fā)性、復雜性，同時誘發(fā)性次生災害常伴隨增加。據(jù)統(tǒng)計，我國每年氣象災害所造成的經濟損失占GDP 3%左右，隨著社會經濟發(fā)展和受全球氣候變暖的影響，自然災害的突發(fā)性公共事件仍會不斷出現(xiàn)，在近幾年的雪災、干旱、颶風、冰凍等氣象災害以及地震災害的應對中，來自中央財政及地方財政作為抗災主力的應急財政資金的支出不斷增加。因此，開展防災救災相關的應急財政資金的審計監(jiān)督，加強對應急資金使用的績效評價，提高應急專項資金的使用效率和質量，是迫切需要的。

一、救災資金績效審計的必要性

第一，開展救災專項資金的績效審計是實現(xiàn)應急救災資源的優(yōu)化配置與有效使用的需要，是全面完善突發(fā)性自然災害事件應急制度的需要。隨著經濟和社會需要的發(fā)展，政府作為受托方對有限的公共資源進行管理和運作，公共資源和資金的使用效用便日益成為人們重視和關注的焦點。Hepworth在1995年提出，作為市場機制的替代或補充，政府績效審計可以有效地對公共服務的效率性和效果性進行評價。績效審計已成為審計實踐的發(fā)展趨勢，《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出了“全面推進績效審計，促進加快轉變經濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源管理活動的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”的主要任務。因此，要充分利用審計結果，深入挖掘防災減災政策、制度建設、應急管理方式等方面的問題，以達到完善宏觀政策、健全法制、加強應急管理的目的。

第二，開展救災專項資金的績效審計是提高應急救災款物審計監(jiān)督層次的有效途徑，是績效審計機制發(fā)展的需要。我國財政體制還不符合新公共管理的基本特征，現(xiàn)行的以合規(guī)性為導向的財政監(jiān)督模式很難滿足應急資金監(jiān)管的特殊需要，其評價標準、技術方法和作用環(huán)節(jié)在應對突發(fā)事件時缺乏靈活性和應變性，很難評價應急財政資金使用的效益高低。近年來，除了績效審計概念和技術方法的研究外，現(xiàn)有的評價指標體系大多從政府預算執(zhí)行的角度來構建，公共財政資金使用效益的評價指標偏少，另外對應急財政專項資金項目的研究更少之又少。這在一定程度上制約了應急救災款物審計監(jiān)督作用的發(fā)揮，不能反映出應急資金使用的績效高低，需要不斷摸索和總結績效審計經驗和方法，構建和完善績效審計評價及方法體系。

二、救災資金績效審計文獻綜述

進入21世紀，我國政府績效審計進入深入研究階段，在審計對象和審計內涵上都有了進一步拓展，在基礎理論和應用理論上都有了新的突破。鮑國明、孫亞男（2006）認為，為實現(xiàn)公共資源配置與運用的優(yōu)化，提高政府公共治理能力，可以選擇社會公眾的關注點作為公共資金績效審計項目。鄭永壽（2005）提出了救災資金管理新模式的四個方面包括救災資金獨立運行機制、救災資金動態(tài)撥付機制、救災資金分級負擔機制和救災資金審計監(jiān)管機制。李越冬（2010）認為防災減災資金審計屬于應急項目審計，除了進行必要的財務報表審計外，還應著力開展績效審計，強調90%以上應是績效審計。羅紅華（2015）提出完善財政專項資金績效審計需建立統(tǒng)一的績效審計評價標準，制定規(guī)劃戰(zhàn)略，完善體制保障，不斷加強財政專項資金的管理與使用，保證財政專項資金績效審計評價更加全面、有效。從文獻中可以看出，國內學者已經開始關注財政專項資金的管理和監(jiān)督，初步從救災資金的管理模式、資金使用效用、審計項目的確定和審計監(jiān)督機制等方面進行了探討，對防災救災項目績效審計的研究還有很大空間。

三、救災資金績效審計現(xiàn)狀

（一）救災資金績效審計取得的成績近幾年，審計機關開展的救災資金的跟蹤審計、混合編組聯(lián)合審計等方式為我國應急財政資金績效審計實踐提供了寶貴的經驗和工作基礎。審計機關將審計關口前移，通過事中參與、現(xiàn)場督導等方式，發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”作用，發(fā)現(xiàn)問題及時實施整改以解決問題，積極參與到應急資金的使用過程中，有效地約束了資金使用方向及規(guī)范了相關主體的財政行為，具體表現(xiàn)在：通過建立與當?shù)卣跋嚓P部門的聯(lián)動機制，制定救災款物的管理制度，規(guī)范救災行為；通過現(xiàn)場出具審計建議，促進被審計單位規(guī)范管理、查補漏洞；通過以救災款物流向為審計主線，更快掌握審計數(shù)據(jù)的真實性和完整性；通過一整套高效順暢的審計信息傳遞機制、適時公告審計信息，增強審計的透明度和開放性，提高政府公信力；通過成立人民來信督辦核查組，問題得到及時整改，政策得到及時解讀，有效調動災民的參與意識，維護災區(qū)的穩(wěn)定。

（二）救災資金績效審計存在的問題我國防災救災財政資金審計實踐工作開展時間短，面對的基本都是新情況和新問題，專項財政資金績效審計工作還存在諸多亟需改進和完善之處。

（1）救災專項資金績效評價的頂層設計滯后。我國仍缺少突發(fā)性公共事件審計規(guī)范以及關于救災款物績效審計的法律法規(guī)，績效評價缺乏法律約束和制度保障。財政專項資金績效制度的頂層設計滯后，對于救災資金使用和管理的風險點沒有重點關注，未能從制度的頂層設計上對救災專項資金起到指導和規(guī)范作用。

（2）審計績效評價標準不明確。評價標準的不確定性是應急財政資金績效審計的一大特點，由于防災救災的對象不同，績效審計的評價標準存在著很大的不確定性，衡量審計對象的經濟性、效率性、效果性、公平性、合理性的標準可能不盡相同。

（3）定量評價指標比重不足。定性評價指標占主導地位，該類指標難以避免審計人員主觀判斷的隨意性，受審計人員的專業(yè)技能影響很大，應增加定量評價指標的比重來提高救災資金績效審計的公正性與效果性。

（4）防災救災項目績效審計的理論研究不足。圍繞救災資金的特點如何開展績效審計的許多重要的理論性問題沒有解決，如績效審計目標的確立、防災救災項目審計評價標準的建立、績效評價指標體系的構建、審計評價主體的選擇、審計人員管理制度及審計風險的防范等。

四、救災資金績效審計評價指標體系構建

（一）樹立可持續(xù)發(fā)展的績效審計理念可持續(xù)發(fā)展是指經濟、社會、資源和環(huán)境保護的共同、公平、協(xié)調地發(fā)展，在關注經濟效益的同時，又能關注生態(tài)的和諧，追求社會的公平，不能簡單將可持續(xù)發(fā)展等同環(huán)境保護，它是環(huán)境與經濟、社會發(fā)展的有機結合。隨著社會需求的不斷變化和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷深入，促進社會經濟的可持續(xù)發(fā)展成為績效審計的出發(fā)點。黨的十八大報告加強了對公共資金的審查和監(jiān)督的要求，將提高政府公信力和執(zhí)行力作為政府績效管理的目的。李克強總理在世界審計組織第二十一屆大會和審計署考察等多個場合強調，審計是宏觀調控的重要工具，要當好經濟發(fā)展的“安全員”，當好公共資金的“守護者”。因此，在公共資源使用和經濟發(fā)展的同時，要關注應急財政資金的區(qū)域間、行業(yè)間的配置情況以及使用后的資金效率和社會效果，公平性原則和可持續(xù)性原則直接影響著應急財政資金績效評價指標體系的構建。

（二）救災資金績效審計目標救災專項財政資金具有應急性、資金量大且來源渠道多、專用性強、資金到位及撥付時間緊、使用部門和范圍廣等特點，客觀地加大了救災專項資金績效審計的難度。資金分配前無法做到周密、規(guī)整的預算安排，在審計權利分配和審計標準選擇，以及針對資金專用性和資金分配調適性的事后審查監(jiān)督，以及資金使用的合理性和合法性等方面均增加了審計的復雜性和艱巨性，另外資金使用的多頭管理的格局在各應急項目資金使用的平衡、最佳使用效果及監(jiān)督責任等方面的確認也存在調查難度。

因此，筆者考慮將救災資金績效審計目標定位為“4E1R”，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）、公平性（Equity）和合理性（Rationality）。

（1）經濟性。衡量應急財政資金支出的節(jié)約程度和使用的合理性，為取得一定質量的防災救災資源，在資金各流轉環(huán)節(jié)是否有效避免了浪費。

（2）效率性。衡量投入和產出之間的關系，固定的救災資金投入情況下，產出的救助效果是否最佳，或者產出的救助效果相同的情況下，投入的救災資金量是否最少。

（3）效果性。按照政策目標和預期結果，應急財政資金的配置和使用是否達到期望水平和實現(xiàn)程度。

（4）公平性。為使社會、經濟可持續(xù)發(fā)展，在給予不同地區(qū)、產業(yè)結構、受災民眾以公平透明的援助和災后重建項目的安排，尤為關鍵。

（5）合理性。在尊重預算編制、審計程序、審計方法等嚴肅性的同時，鑒于突發(fā)性公共事件的應急性特點，對于實踐中存在的一些合理的應變措施，應予以合法的地位。

（三）救災資金績效審計指標設計原則

（1）全面性原則。從應急財政資金的預算編制、撥付、使用，以及救災工程項目管理和可持續(xù)影響等方面，系統(tǒng)地收集資料，力求全面覆蓋救災專項資金的各個使用環(huán)節(jié)。

（2）共同性原則。由于每次災害發(fā)生的類型、地點、級別都不盡相同，任何一個完善的評價指標體系都不可能兼顧到所有項目的特殊性，力在尋求災害應急資金的相通性指標。

（3）可接受原則。評價指標應明確、具體，定量指標所需的原始記錄和數(shù)據(jù)便于獲取，定性指標便于專家評價，評價結果易于使用部門理解和認可。

（4）持續(xù)發(fā)展原則。應對突發(fā)災害事件時，要求應急財政資金迅速投入迅速產出，但效果的體現(xiàn)是有一定的滯后期的，所以不能簡單地將當期救災后的審計評價作為應急資金的整體效益評價，應給予指標以遠期可測性。

（四）救災資金績效審計評價指標體系根據(jù)救災專項資金的應急性特點和資金績效審計“4E1R”的目標，筆者采取“專家意見法”構建了救災資金績效審計指標體系，從經濟性、效率性、效果性和公平性四個方面選取了四大類共計16項指標（具體指標見表1），采用多層次模糊綜合評價模型對各指標進行全面客觀的綜合性評價，構建應急財政資金績效評價指標體系，從而提高審計評價結果對專項資金使用的約束力和指導性。

表1　救災資金績效審計評價指標體系

定量指標將計算出的數(shù)值與標準值（目標值或同類同級別災害平均值）進行比較后，給出評分值；定性指標由專家打分，綜合統(tǒng)計得出評分值。

（五）救災資金績效審計評價模型

（1）評價模型構建。鑒于單一指標通常只能對于救災資金的某一特定方面作出評價，因此，為了對救災資金的使用效用進行全面總體的評價，筆者構建了相應的模糊綜合評價模型。

首先，需要建立評價因素集和評價標準集。在評價因素集和評價標準集的建立過程中，首先根據(jù)AHP層次分析法的工作原理，結合救災資金績效審計的特點構建一個具有三個層次的評價指標體系模型（見表1）。為了表現(xiàn)出被評價對象的優(yōu)劣程度，同時還構建了一個評價標準集V=（V1，V2，V3，V4），其中V1，V2，V3，V4分別代表優(yōu)、良、中、差四個等級。

其次，需要構建評價指標權重集。具體方法為：構建有效性評判標準集上的一個模糊子集X=（x1，x2，x3…xi），Xi表示權重系數(shù)，用于標定評價指標在評價體系中的重要程度。筆者采用AHP層次分析法來確定各評價指標在評價系統(tǒng)中的權重，需由相關專家針對本文提出的指標體系確定兩兩指標之間的相對重要性，然后構建兩兩比較判斷矩陣計算出各個指標相應的權重。構建的兩兩比較判斷矩陣定義如表2所示：

表2　比較判斷矩陣標度及含義

（2）多層次模糊綜合評價。首先通過專家打分的方法獲取9個評價矩陣R1，R2...R9，然后運用模糊數(shù)學中的運算方法對三級指標中的各個具體的指標的評價矩陣進行運算，得到三級指標的綜合評價為：

二級指標綜合評價矩陣為：

根據(jù)模糊數(shù)學中的運算方法繼續(xù)對各二級指標的評價矩陣進行計算，得到一級指標的綜合評價為：

根據(jù)得到的W1，W2，W3，W4，可得評判隸屬矩陣為：

再利用四個一級評分指標（Y1，Y2，Y3，Y4），可得到綜合評價結果為：

需要注意的是，由于應急財政資金應對的災害類型不同，因此在評價指標的設計、選擇和權重上應靈活調整，有所側重。例如評價地震、洪澇、泥石流災害時，應加強救災反應速度的權重；評價雪災、旱災、寒潮災害時，應增加反映農業(yè)影響的指標，以加強資金使用質量方面的評價為主。由于救災資金的應急性特點，對于非專款專用或支出與預算不相符等資金的評價，應單獨列出，由專家學者結合實際使用情況，按照經濟活動發(fā)展規(guī)律，重新選擇合適的評價標準，對其效果性或效率性進行再評估，篩選出其使用的合理性。

五、結論

救災資金的績效審計是審計機關在審計能力的提高和發(fā)展上的要求，也是審計工作順應可持續(xù)發(fā)展的需要，確立救災資金績效審計目標，建立審計評價標準，基于可持續(xù)發(fā)展理念構建其績效審計評價指標體系，將是今后一段時期績效審計的理論研究熱點。筆者認為應將審計實踐中的成功經驗進行總結，以實踐促理論研究，以理論指導審計實踐，激勵救災資金績效審計成果與實踐相結合，不斷提高政府績效監(jiān)控意識和公民的參與意識，激發(fā)審計目標向真實、效益并重方向發(fā)展，優(yōu)化配置應急救災資源，并實現(xiàn)有效利用。

參考文獻：

［1］鮑國明、孫亞男：《公共資金績效審計項目的選擇與確定》，《審計與經濟研究》2006年第2期。

［2］李越冬、楊積平：《我國政府審計之應急項目審計框架構建——基于聯(lián)合國兒童基金會應急項目審計經驗》，《財會月刊》2010年第15期。

（編輯劉姍）