居民自治視閾下基層黨組織整體功能發(fā)揮探論

鄭愛花

摘要：居民自治作為創(chuàng)新社會治理的重要實踐取得了積極的成果，但隨著信息革命的迅速發(fā)展，思想多元、利益交織、行為自我與居民自治的矛盾日益凸顯，也對基層黨組織功能發(fā)揮提出了新挑戰(zhàn)。為適應(yīng)居民自治，基層黨組織要在整體聯(lián)動、資源整合、價值引領(lǐng)和制度保障上下功夫，強化基層黨組織的整體功能，從而有效推進基層治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：居民自治；基層黨組織；整體功能；基層治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D267文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）06-0052-03

居民自治是人民當(dāng)家作主的直接體現(xiàn)，關(guān)系著社會主義基層民主政治的發(fā)展。基層黨組織作為黨的組織體系的神經(jīng)末梢，深刻影響著“加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”戰(zhàn)略任務(wù)的貫徹落實，深刻影響著居民自治這一社會主義基層民主實踐的順利實施。因此，要“強化基層黨組織整體功能，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用”，促進居民自治、進而推進基層治理體系現(xiàn)代化。

一、居民自治視閾下基層黨組織整體功能內(nèi)涵解析

所謂居民自治視閾下基層黨組織整體功能，就是指在居民自治的過程中，基層黨組織既要對外部要素和內(nèi)部要素進行有序組合并促進其科學(xué)運行，又要著眼于整體，根據(jù)各個功能的自身特點，充分發(fā)揮其積極作用，力求系統(tǒng)整體功能的最佳效應(yīng)，從而推進居民自治，實現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新。

我國的居民自治伴隨著20世紀90年代中后期社區(qū)建設(shè)的不斷推進而興起，主要是指在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和政府的指導(dǎo)下，通過居民自治委員會的組織形式，就區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，進而實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。居民自治的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，出發(fā)點是國家權(quán)力和社會自主性、獨立性實現(xiàn)良性協(xié)調(diào)。

中國政治發(fā)展的理論和實踐都表明，基層黨組織作為黨的組織體系的基礎(chǔ)，作為黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，已經(jīng)和正在承擔(dān)著協(xié)調(diào)國家與社會關(guān)系的重要作用，在基層社會確立黨牢固而廣泛的社會基礎(chǔ)的同時，主導(dǎo)并保證著居民自治健康、有序發(fā)展。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》第31條黨的基層組織基本任務(wù)的八項規(guī)定、第32條“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)”的規(guī)定，以及《中華人民共和國村民委員會組織法》“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的規(guī)定等，居民自治視閾下基層黨組織功能主要有以下幾個方面。

1.政治核心功能。首先表現(xiàn)為基層黨組織營造風(fēng)清氣正的居民自治生態(tài)，把握好居民自治重大事項的方向、特別是在事關(guān)社區(qū)和居民自治發(fā)展的重大事項的最終決策方面要把好關(guān)；其次表現(xiàn)為基層黨組織對各類自治組織規(guī)范有序發(fā)展創(chuàng)造必要條件的同時，實現(xiàn)以協(xié)調(diào)、對話為主的軟控制，保證和監(jiān)督自治組織依法開展自治活動；再次表現(xiàn)為基層黨組織對居民自治活動的政治引導(dǎo)和指導(dǎo)。

2.利益協(xié)調(diào)功能。首先表現(xiàn)為基層黨組織在法律框架內(nèi)為自治居民提供多種平臺，使自治組織之間、居民之間以及二者之間失衡的不同的利益訴求得到合理的表達；其次是通過充分調(diào)動政治的、經(jīng)濟的、文化的各種手段，理順不同主體的關(guān)系、整合各種資源，使不同的利益矛盾得以合理協(xié)調(diào)，從而促進社區(qū)和諧。

3.服務(wù)凝聚功能。首先表現(xiàn)為改變以往基層黨建和居民自治單打一的現(xiàn)象，實現(xiàn)基層黨組織建設(shè)和居民自治事務(wù)的有機融合；其次表現(xiàn)為基層黨組織為居民自治提供高質(zhì)量的服務(wù)，最大限度地滿足包含黨員在內(nèi)的自治居民的合理需求，在服務(wù)中凝聚黨心人心，逐步影響和帶動廣大居民自覺自愿發(fā)展和壯大黨的事業(yè)。

4.價值導(dǎo)向功能。首先表現(xiàn)為通過對社區(qū)多元治理主體的思想引導(dǎo)，使得社會主義核心價值觀深入不同階層、不同文化背景的自治居民中；其次表現(xiàn)為通過自治文化引導(dǎo)，培養(yǎng)居民的公共意識、公益意識，把社區(qū)建設(shè)成為累積價值傳統(tǒng)、維系社會規(guī)范的空間。

黨的十八大以來，我國社會治理出現(xiàn)了系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策的新常態(tài)，同時作為社會治理重要組成部分的居民自治面臨著許多新矛盾、新問題、新挑戰(zhàn)，而且這些新的矛盾挑戰(zhàn)問題又常常交織在一起，這就迫切需要強化基層黨組織整體功能，這是黨的十八屆五中全會對基層黨組織功能做出的新定位。

二、新時期居民自治對基層黨組織整體功能發(fā)揮帶來的挑戰(zhàn)

多年來，基層黨組織在居民自治過程中發(fā)揮了不可替代的作用，但隨著改革開放的深入推進與信息革命的迅速發(fā)展，自治組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、居民思想多樣化、利益訴求多元化、行為方式自我化，這就對基層黨組織功能發(fā)揮帶來了一定挑戰(zhàn)。

1.自治組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，對基層黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)功能提出了新挑戰(zhàn)。自1991年提出社區(qū)建設(shè)以來，居民委員會就是居民自治組織的主要載體。但隨著市場經(jīng)濟的不斷完善和城市化進程加快發(fā)展，自治組織結(jié)構(gòu)逐步發(fā)生了變化。一是社區(qū)出現(xiàn)了新經(jīng)濟組織和新社會組織，這些新出現(xiàn)的自治組織中并沒有全部都建立黨組織，致使黨的組織設(shè)置產(chǎn)生空缺，政治領(lǐng)導(dǎo)功能出現(xiàn)空檔；二是隨著政府事業(yè)化、市場化、社會化改革，非政府性質(zhì)的社會中介組織以政府采購的形式承接外包職能，同時其他非盈利組織也進入社區(qū)開展活動；三是社區(qū)內(nèi)大量涌現(xiàn)出以居民自治為基礎(chǔ)的自愿團體。雖然，這些組織在各自職責(zé)范圍內(nèi)對社區(qū)發(fā)展做出了積極的貢獻，但由于他們目標不一且組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，在居民自治中難以形成最大合力，這就對基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)功能提出了新挑戰(zhàn)，迫切需要擴大基層黨組織在社區(qū)工作中的領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力。

2.利益訴求多元化，對基層黨組織利益協(xié)調(diào)功能提出了新期盼。馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！痹诰用褡灾螀^(qū)域內(nèi)存在著不同團體和個人的利益訴求。一是不同的自治團體有著不同具體目標和不同的利益訴求。對于新經(jīng)濟組織和新社會組織而言，他們更多關(guān)注的是企業(yè)和所代表團體的利益，而對于社區(qū)發(fā)展和居民的利益則關(guān)注不多；對于社會中介組織和其他非盈利組織而言，在居民利益訴求表達方面發(fā)揮了一定的積極作用，但為了發(fā)展更多時候要服從政府而忽略群眾。二是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、企業(yè)社會職能的剝離，越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)為“社會人”，大量的退休人員、下崗失業(yè)人員、流動人員和進城務(wù)工的農(nóng)民進入社區(qū)，彼此之間利益沖突和訴求呈多元化和顯性化。由于缺乏有效溝通與整合，這些團體與個人對基層黨組織寄予較大的期盼，期望通過利益協(xié)調(diào)，使不同群體的利益最大化。

3.公共精神缺失，對基層黨組織價值導(dǎo)向功能提出了新要求。公共精神，是指公民具有超越個人狹隘眼界和個人直接功利目的，以利他方式關(guān)懷公共事務(wù)、事業(yè)和利益的思想境界和行為態(tài)度，它是現(xiàn)代社會大力弘揚社會公德，對公民提出的一項最基本、最重要的美德要求。[1]其實質(zhì)是居民的公共責(zé)任意識在行為和性格上的體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為積極參與居民自治事務(wù)。然而，當(dāng)前社區(qū)一些自治組織和居民的公共精神嚴重欠缺。一是居民與自治組織單方面或雙方不太合作，其中包括不積極參與公共事務(wù)管理與自治組織行為的精神態(tài)度；二是居民不能自覺關(guān)懷與維護公共安全、公共環(huán)境、公共資源等公共利益的態(tài)度與情懷，甚至懷有“凡是公共的東西就可以隨心所欲地破壞和占有”的心態(tài)；三是居民在公共生活中存在淡漠心理，缺乏理解、尊重、包容他人并與他人平等相處、合作共事的精神氣度和價值取向。這就對基層黨組織如何發(fā)揮價值導(dǎo)向功能，激發(fā)居民的參與意識，重塑居民公共精神提出了新的要求。

4.居民行為方式自我化，對基層黨組織服務(wù)凝聚功能提出了新挑戰(zhàn)?！渡鐓^(qū)居民自治章程》規(guī)定，社區(qū)居民之間要相互尊重、相互理解、相互幫助、和睦相處，建立良好的睦鄰關(guān)系。這就要求居民的行為方式利于良好社區(qū)風(fēng)尚的形成。但在現(xiàn)實中，由于自治組織機構(gòu)的復(fù)雜化、利益群體的多元化，再加上居民公共精神的缺失，導(dǎo)致居民行為方式存在著明顯的自我化。一是為了自己利益的最大化而忽視利他性，當(dāng)涉及到自己的利益時會拼命地做出倫理解釋和捍衛(wèi)，當(dāng)只是涉及到他人和公共利益時，卻大講法理甚至置若罔聞；二是為了滿足自己的個性需求而行為自我，在盡情釋放自己個性的同時忽視別人的平等話語權(quán)，較少考慮自身行為是否會給別人帶來不便；三是在居民自治中不愿意參與同自己利益無關(guān)的事務(wù)，比起公共的目的，更想滿足自己的欲望。這就對基層黨組織的服務(wù)凝聚功能提出了新的挑戰(zhàn)，基層黨組織需要通過提供良好的“服務(wù)”來增強信任、增強凝聚力，從而帶動居民逐步形成共同文化、共同心理和共同的行為方式。

三、居民自治視閾下強化基層黨組織整體功能的路徑選擇

近年來基層黨組織在促進居民自治方面取得了十分明顯的成績，但也要清楚地看到，面臨的問題、風(fēng)險和挑戰(zhàn)依然比較嚴峻?；鶎狱h組織的工作和其他工作的融合還不夠，切入進去不夠有力，整體推動顯得步履艱難，激發(fā)活力還沒有實現(xiàn)最大化。總的來說，工作中還缺乏整體性和系統(tǒng)性。適應(yīng)居民自治，基層黨組織要在整體聯(lián)動、資源整合、價值引領(lǐng)和制度保障上下功夫，強化基層黨組織的整體功能。

1.整體聯(lián)動，以基層黨組織為核心實現(xiàn)“引領(lǐng)+服務(wù)”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是居民自治的核心。黨的十八大報告指出，“要落實黨建工作責(zé)任制，全面推進各領(lǐng)域基層黨建工作，擴大黨組織和黨的工作覆蓋面，充分發(fā)揮推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，以黨的基層組織建設(shè)帶動其他各類基層組織建設(shè)。”因此，在居民自治過程中，必須堅持黨組織在居民自治中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，通過整合基層黨組織的政治資源，以服務(wù)促進引領(lǐng)，在引領(lǐng)中服務(wù)。

一是加強自身建設(shè)，以行動引領(lǐng)居民自治。通過“支部建在樓院”“支部建在市場”等方便服務(wù)居民的方式，發(fā)揮黨組織核心引領(lǐng)作用；通過共產(chǎn)黨員在日常生活中的服務(wù)來發(fā)揮先鋒示范作用，從而實現(xiàn)基層黨組織的引領(lǐng)。二是構(gòu)建區(qū)域化黨建，以服務(wù)推動居民自治。對轄區(qū)內(nèi)的“兩新”社會組織、非盈利性社會組織等組織，采取單獨或聯(lián)合的方式建立黨組織，并以此為依托進行服務(wù)，將轄區(qū)內(nèi)各社會組織緊緊團結(jié)到基層黨組織周圍，在引領(lǐng)和服務(wù)中推進居民自治。三是協(xié)調(diào)聯(lián)動，共促居民自治。基層黨組織在非政府組織、社會自愿者團體等組織中發(fā)揮政治核心功能和服務(wù)發(fā)展功能，在各司其職、各負其責(zé)、各計其功的基礎(chǔ)上加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，努力形成各社會組織共同促進居民自治的良好局面。

2.資源整合，以共同利益點為基礎(chǔ)實現(xiàn)“協(xié)調(diào)+凝聚”。資源是實現(xiàn)居民自治的重要基礎(chǔ)。社區(qū)資源包括社區(qū)擁有的物質(zhì)資源、人力資源、組織資源、文化資源和社會性資源等。要充分強化基層黨組織的整體功能，在尋求共同利益的基礎(chǔ)上進行資源整合，實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)和服務(wù)的凝聚。一是整合平臺資源，實現(xiàn)“共建共享”。通過營造共駐共建共享的良好氛圍，在最優(yōu)地整合協(xié)調(diào)利用現(xiàn)有資源中，實現(xiàn)駐區(qū)單位資源和社區(qū)設(shè)施資源的相互轉(zhuǎn)化，在共贏中實現(xiàn)凝聚力量的目的。二是整合文化資源，實現(xiàn)文化共享。文化是社區(qū)資源之魂，基層黨組織要整合區(qū)域內(nèi)的各類文化資源、依托各類文化服務(wù)陣地，以文化凝聚人、以文化引導(dǎo)人，不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需要。三是整合人力資源，激發(fā)居民參與社區(qū)自治的內(nèi)生動力?；鶎狱h組織要強化居民與社區(qū)利益的共生關(guān)系，加以文化引導(dǎo)，在利益一致的基礎(chǔ)上激發(fā)居民參與社區(qū)事務(wù)的內(nèi)生動力，最終達到共建共享的目的。

3.價值導(dǎo)向，在公共精神的培育中實現(xiàn)“民主+自治”。居民自治是系統(tǒng)治理，公共精神是其良性運行的“潤滑劑”，不僅能夠激發(fā)居民的積極性和活力，也能維持和強化自治效果。

一是要喚醒居民自身責(zé)任。結(jié)合身邊的人和事對社會主義核心價值觀進行宣傳，把公共精神具體化，喚醒居民塑造公共精神的主體意識，營造人人參與的氛圍。二是激勵居民參與公共精神的培育。基層黨組織要通過制度設(shè)計，把公共精神植入到居民的自治行為中，實現(xiàn)實踐和情感的雙向互動，使其逐步養(yǎng)成公共精神。三是以法治來呵護公共精神。在依法弘揚公共精神的同時，對違反公共精神的行為依法依規(guī)進行處罰，從而維護公共精神的神圣。

4.制度保障，在規(guī)則的框架內(nèi)提升自治“體系+能力”。制度問題帶有根本性全局性穩(wěn)定性和長期性，制度才能保障居民自治的科學(xué)運行。基層黨組織要按照《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，按照《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》等文件精神，探索與推進居民自治體系和自治能力的現(xiàn)代化。

一是要按照基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、培育、規(guī)范自治組織，自治組織配置自治資源的邏輯深化居民自治體制改革。特別要注意發(fā)掘現(xiàn)存的自治選舉、管理、運行等體制內(nèi)的“存量”，激活那些體制內(nèi)早有規(guī)定但還沒有實現(xiàn)最大效益的程序。二是要探索居民自治實現(xiàn)的有效方法。方法雖不涉及居民自治體系的根本變革，但方法的科學(xué)性直接影響著居民自治的效果，關(guān)系著相關(guān)體制機制的變革。三是實現(xiàn)治理體系的體制機制和自治能力的相互促進。在發(fā)揮科學(xué)方法和體制機制合力的基礎(chǔ)上，逐步形成自治體系；在不斷的自治實踐中，實現(xiàn)治理體系的體制機制和自治能力的相互促進，最終實現(xiàn)自治社會的和諧。

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【責(zé)任編輯：閆生金】