解剖兩只造城失敗的“麻雀”

近年來，我國城市規(guī)劃正面臨的一個困境是難以保證城市規(guī)劃的科學(xué)性，對政府作用和市場功能的模糊界定，公眾參與機(jī)制的不完善，導(dǎo)致各種亂象叢生。

“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛。” 這句流傳在民間的順口溜，成了很多城市規(guī)劃的真實寫照。

有些城市，建設(shè)規(guī)劃經(jīng)常為長官意志所左右；還有些城市，在規(guī)劃方面缺少法律的嚴(yán)肅性，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，讓極少數(shù)人有機(jī)可乘。

這樣的城市規(guī)劃，怎不帶來失誤和敗筆？

康巴什：市府遷入也帶不動的“鬼城”

周末的中午，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市政府前的廣場上空空蕩蕩，人們可以清晰地聽到幾百米外“康巴什美食城”的電音喇叭聲、喜鵲從空中飛過時的啾鳴，偶爾也有駛過的汽車與路面摩擦的聲音。

5年前，因大片空置的住宅樓、空曠冷清的街道，康巴什被人們稱為“鬼城”。

康巴什是鄂爾多斯市從2004年開始建造的新城區(qū)。2004年以來，隨著煤價上漲，有著全國1/6煤炭儲量的鄂爾多斯一夜暴富。這個曾被成吉思汗稱為“衰落王朝振興之地、白發(fā)老翁享樂之邦”的地方，突然涌入了來自全國各地的“淘金客”。

隨著外來客涌入，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為，鄂爾多斯老城區(qū)東勝區(qū)無力承載更多的人口，要開辟一個新區(qū)接力。這個承載“鄂爾多斯夢”的地方被選定在距離老城區(qū)25公里、被烏蘭木倫河三面環(huán)繞的康巴什。

于是，隨著炒房熱，這個大漠小城的房價甚至曾飆到兩萬元一平方米，直逼一線城市，物價也跟著水漲船高。從事房地產(chǎn)銷售的沈旭曾在2005年來到康巴什考察房地產(chǎn)項目，那時給他留下最深印象的是此地的荒涼和當(dāng)?shù)厝说摹巴梁馈薄?/p>

沈旭記得，那時候兩個人在餐館吃頓午飯都要四五百元，普通酒店住一晚也要五百多元。

盡管建設(shè)項目發(fā)展得火熱，人氣卻沒跟上。從市政府門口到烏蘭木倫河邊的人工湖景區(qū)，在這條分布著5個廣場、兩個公園的中軸線上，少有人經(jīng)過。

為了拉動人氣，當(dāng)?shù)卣贿z余力。早在2003年，鄂爾多斯就決定將市政府搬遷至當(dāng)時尚未啟建的康巴什新區(qū)。

2006年市政府正式搬入后，市直機(jī)關(guān)、醫(yī)院也陸續(xù)入駐。2015年年底，鄂爾多斯市第三屆人大常委會第二十三次會議同意設(shè)立康巴什區(qū)。

隨著北京師范大學(xué)附屬學(xué)校入駐、市一中等學(xué)校搬入，匯集了20所學(xué)校的康巴什成了鄂爾多斯的教育高地，這有效地吸引了不愿讓孩子輸在起跑線上的家長們。

吳倩（化名）的女兒在位于康巴什的市一小就讀二年級，為了讓孩子入學(xué)，她在附近買了學(xué)區(qū)房，自己則要每天開車30多公里路去老城區(qū)上班。在內(nèi)蒙古排名數(shù)一數(shù)二的鄂爾多斯市一中，也帶動了學(xué)校周邊的房地產(chǎn)市場，該校對面的小區(qū)至今仍保持每平方米8000多元的房價。

可對于一些老居民來說，東勝才是他們習(xí)慣的居所。

退休的供電局職工楊文其住在位于康巴什的女兒家，每周他一定要回一趟位于老城區(qū)的舊居。

沈旭也發(fā)現(xiàn)，自己所在的售樓處每到周末就變得冷冷清清，因為人們都回老城了。

張雙印9年前來到康巴什，他見證了這個城市從一片荒原到逐漸成型，從大修大建到近年的平靜。

張雙印記得，剛來康巴什那幾年，如果運(yùn)氣好，一個裝修工人一個月能賺一兩萬塊錢。這一兩年，他每個月的工錢在四五千元左右，但是過完年總要等到“五一”后才陸續(xù)有活兒干。

和國內(nèi)其他三四線城市一樣，房地產(chǎn)去庫存是當(dāng)?shù)卣男念^之患，“切實加大房地產(chǎn)去庫存力度”之類的字眼屢屢出現(xiàn)在政府工作報告中。

事實上，早在2006年經(jīng)濟(jì)情況仍一片大好時，當(dāng)?shù)卣烷_始布局華泰汽車園區(qū)、奇瑞汽車生產(chǎn)基地等產(chǎn)業(yè)。來投資的企業(yè)，不僅能享受稅收優(yōu)惠、低廉的電價，甚至還有配套的煤炭資源。

不幸的是，2011年，民間借貸鏈條雪崩，鄂爾多斯曾經(jīng)引以為傲的生存模式遭到考驗。

新區(qū)管委會主任高志華在今年的公開講話中指出，“隨著經(jīng)濟(jì)下行……雖然帶來了階段性的困境，但也倒逼了社會心態(tài)，客觀上為我們推動轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了難得的精神動力?！?/p>

在充滿現(xiàn)代感的鄂爾多斯博物館里，其中一個展區(qū)回顧了鄂爾多斯數(shù)十年來的發(fā)展歷程：這座城市經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)到工業(yè)、規(guī)?？偭坑尚〉酱蟮霓D(zhuǎn)變后，在2011年被迫迎來了“第三次創(chuàng)業(yè)”……

回龍觀：住建部定性的“不必要”新城

“像北京的回龍觀，30萬人口的新城區(qū)里很少有就業(yè)崗位。大部分人早上涌到老城里來，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實踐證明，這類新城是失敗的?！弊〗ú吭辈块L仇保興在兩年前的一次講話中如是說。

分析人士指出，我國城市化發(fā)展過程中，新城新區(qū)建設(shè)是一個重要標(biāo)志，從京、津、滬、穗到其他一些省市自治區(qū)，這些年的造城運(yùn)動可謂如火如荼。

一些缺乏產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和服務(wù)業(yè)支撐的新城新區(qū)，其資源配置不合理問題日益顯現(xiàn)。

“由于城市迅速擴(kuò)張，對土地的需求量激增?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林說，我國城市人口以年均超過1.35%的速度增長，每增長一個百分點(diǎn)，就需要新增建設(shè)用地1800平方公里。

專家指出，新城建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力量，如上海浦東、蘇州新區(qū)、昆山，以及廣州南沙、順德等開發(fā)建設(shè)，不僅為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大活力，而且?guī)恿水a(chǎn)業(yè)升級。

但是，也有一些地方的新城建設(shè)，并沒有按照市場規(guī)律來進(jìn)行，而是“旱地拔蔥”式的發(fā)展，造成了土地、資金等資源的錯配，如“睡城”就是它們的代名詞。

“每天早上六點(diǎn)起床上班，晚上返回回龍觀睡覺，在路上的時間將近3個小時?！奔易』佚堄^的北京市民王先生如是說。

被戲稱為“睡城”的，還有北京的天通苑、安徽合肥的濱湖新區(qū)和武漢南湖新區(qū)等。

“啥都不長，只長房子”的“鬼城”，為一些新城披上了悲情的面紗。2003年昆明呈貢新區(qū)被規(guī)劃為新的政治、文化和金融中心。據(jù)呈貢區(qū)有關(guān)人士介紹，呈貢新區(qū)已建成住宅小區(qū)17個，其中只有兩個入住率超過90%，正在興建的住宅小區(qū)15個，總面積達(dá)300萬平方米。

彼時有記者走訪呈貢，只見寬敞的馬路上鮮有車輛，晚上，這里的部分小區(qū)極少能夠看到燈光。

同樣被消費(fèi)者質(zhì)疑為“鬼城”的，還有著名的鄂爾多斯康巴什新區(qū)、廣東大亞灣地區(qū)、湖北十堰等。

劉士林指出，北京、上海的人均建設(shè)用地已經(jīng)突破100平方米，而東京人均建設(shè)用地僅為78平方米，香港才35平方米，說明我國城市建設(shè)中，土地資源的利用率比較低。

近年來，一些新城出現(xiàn)了房價下跌趨勢，包括前面提到的鄂爾多斯市康巴什新區(qū)部分項目崩盤，十堰、營口、酒泉等三線城市也不乏無人問津的樓盤。

專家指出，如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一，功能區(qū)分不明晰，規(guī)劃粗放不精細(xì)，即使高樓林立，也會陷入有城無業(yè)、有城無市、有城無人的尷尬局面。

此外，有媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)（2014年），北京、上海、廣州等七個城市近十年來，已經(jīng)建造和規(guī)劃了四十多個新城或新區(qū)；京滬高鐵沿線已經(jīng)建設(shè)和正在建設(shè)的新城近20個，幾乎一站一新城。

國家發(fā)改委課題組調(diào)查顯示（2014年），12個省會城市平均每處要建4.6個新城新區(qū)，144個地級市平均每個規(guī)劃建設(shè)1.5個新城新區(qū)，規(guī)劃新城數(shù)量約190個。

劉士林說，過去十年，一些地方造城運(yùn)動勢頭很猛，定指標(biāo)、搞地皮、創(chuàng)政績一再升溫。

更撓頭的是，一些中小城市只注重房價升級、投資升級，而忽略產(chǎn)業(yè)升級，加劇了盲目造城的沖動。在部分新區(qū)建設(shè)中，房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)占當(dāng)?shù)刎斦杖氚顺梢陨稀?/p>

“靠賣地過日子，終究不可持續(xù)?！敝猩酱髮W(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授林江說，投向房地產(chǎn)的資金多了，實體經(jīng)濟(jì)自然“失血”，近年來中小企業(yè)資金短缺狀況明顯加劇。

據(jù)國家發(fā)改委課題組統(tǒng)計（2014年），有655個城市提出要走向世界，183個城市提出要建國際大都市。記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，長春、石家莊、濟(jì)南等30多個城市規(guī)劃建設(shè)金融中心。

上海市徐匯區(qū)政協(xié)委員施薔生說，一些新城新區(qū)規(guī)劃并沒有提供適宜中低收入者生活的空間，集聚人口的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

“工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是一個長期發(fā)展過程，不可能指望一兩年就用鋼筋、水泥堆砌起來?！蹦暇┕I(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授蔣伶說，一個城市如果沒有吃早點(diǎn)、吃夜宵的地方，沒有逛街看電影的生活方式，仍然是一個“半生不熟的”城市。

“城市從來不是建造出來的，而是依靠產(chǎn)業(yè)和人才逐步成長起來的?！笔┧N生說，新一輪城鎮(zhèn)化要特別注意產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，讓錢流向有地方特色、有競爭力的產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)興業(yè)、以市帶城。

“就業(yè)、醫(yī)療、教育，有些該政府做的沒有做，不該做的卻老伸手，導(dǎo)致了資源錯配。”國家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣說，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，從傳統(tǒng)的招商引資為主，轉(zhuǎn)為創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、提供公共服務(wù)為主。

“相關(guān)部門應(yīng)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，出臺有明確指向性和針對性的管理辦法，該撤的撤，該并的并，及時解決現(xiàn)實存在的問題，促進(jìn)城市建設(shè)良性發(fā)展?！眲⑹苛终f。

“不是所有城市都要建新城?！笔Y伶認(rèn)為，城市發(fā)展到一定程度，比如人口集聚到百萬以上，才可能需要通過建新城來緩解老城壓力、提高運(yùn)行效率。

“建設(shè)新城新區(qū)的前提是，老城區(qū)人口密度過高。”劉士林說，如鄂爾多斯的人口密度峰值是每平方公里一百多人，與北京、上海每平方公里動輒兩三萬的人口密度相比，根本不存在建設(shè)新城新區(qū)的必要性。

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還有哪些著名的“鬼城”

河南省鄭州市區(qū)域：鄭東新區(qū)

鄭東新區(qū)是河南省鄭州市規(guī)劃建設(shè)中的一個城市新區(qū)，范圍包括鄭州市西起中州大道，東至萬三公路，北起黃河南岸，南至隴海鐵路。

2012年底，又對中牟縣萬三公路以西區(qū)域?qū)嵤┝舜?，鄭東新區(qū)區(qū)域管理面積增至260平方公里，同時對連霍高速以北、中州大道以東區(qū)域?qū)嵤┮?guī)劃管理，規(guī)劃控制面積達(dá)到370平方公里。

據(jù)當(dāng)時的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，鄭東新區(qū)商住房空置率最高，房屋空置率達(dá)90% ，幾近成為一個空城。

天津市寶坻區(qū)區(qū)域：京津新城

該項目位于京津腹地，南距天津50公里，車程50分鐘，西北距北京120公里，車程一個小時，東距唐山105公里，總規(guī)劃面積25000畝，相當(dāng)于33個天安門廣場，5個頤和園，按照規(guī)劃，這里將有8000座別墅，可供50萬人生活、居住、娛樂。

2010年以來，這座號稱已經(jīng)擁有亞洲最大規(guī)模的別墅區(qū)、溫泉城和超大型五星酒店的“新城”，因人煙稀少、房屋空置，常住率僅一成，被稱為鬼城。

遼寧省營口市區(qū)域：營東新城、沿海產(chǎn)業(yè)基地

地處渤海之濱的營口，只能算是三線城市，營口地處遼寧省中部沿海的港口城市，北有沈陽，南有大連，地理背景看似不錯，房地產(chǎn)擴(kuò)張的理論基礎(chǔ)也源自于此，但營口的吸引力明顯不如緊鄰的二線城市，實則被夾在兩城中間被動不已。

讓人意外的是，這樣一個三線城市，房子也滯銷嚴(yán)重，頗有鬼城的影子，盡管開發(fā)商大量低價促銷，政府逆調(diào)控出臺各種救市政策，依然無法改變現(xiàn)狀。

資料來源：中國規(guī)劃網(wǎng)、2016年5月25日《中國青年報》、新華網(wǎng)、人民網(wǎng)