社保降費(fèi)倒逼加快全面深化改革

■文/鄭秉文

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社保降費(fèi)倒逼加快全面深化改革

■文/鄭秉文

2015年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次提出“要降低社會保險費(fèi)”。一年前，在2014年12月底舉行的全國人大常委會“詢問會”上，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)首次承認(rèn)社會保險費(fèi)率過高。隨即，2015 年2月國務(wù)院常務(wù)會決定降低失業(yè)保險費(fèi)率；進(jìn)而，6月決定降低工傷和生育兩項(xiàng)社會保險費(fèi)率?；仡?015年，如果說降低社會保險費(fèi)是社會保險全面深化改革的其中一條主線的話，那么，這條主線在2016年仍將繼續(xù)，且在延伸，改革在不斷深化中。

從“需求側(cè)”到“供給側(cè)”

“降費(fèi)”的表述是在中央經(jīng)濟(jì)工作會議公報（以下簡稱《公報》）的“幫助企業(yè)降低成本”的標(biāo)題下，而不是通常的“社會保障改革”的段落里。這說明，社會保障是把雙刃劍，一方面可以穩(wěn)定消費(fèi)預(yù)期，增加福祉，拉動內(nèi)需，促進(jìn)增長；但另一方面，如果費(fèi)率過高，超出承受能力，就會走向反面，成為企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)。企業(yè)是創(chuàng)造社會財富的源頭，是一切社會福利的源泉，過分“索取”就無異于“殺雞取卵”；因此，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，不僅要把企業(yè)視為福利“取之不盡、用之不竭”的“機(jī)器”，而且，也要把福利看作企業(yè)的成本。就是說，對社保制度要有“成本意識”，失當(dāng)?shù)纳绫Ｖ贫葧茐钠髽I(yè)的競爭力，從根本上講會降低社會福祉。這應(yīng)成為認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的一個基本態(tài)度，從“成本意識”出發(fā)，強(qiáng)化全要素生產(chǎn)率的概念。

正如《公報》所言，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本要打出“組合拳”，要降低“制度性交易成本”。2008年發(fā)生國際金融危機(jī)時，作為“組合拳”，社保政策也曾出臺“五緩四減”，以配合財政政策和經(jīng)濟(jì)政策。但與2008年不一樣的是，在新常態(tài)下，當(dāng)前的降費(fèi)“組合拳”顯然不只是一個臨時的反周期新政，而須將之作為降低“制度性交易成本”的經(jīng)常性舉措，這就需要具備降費(fèi)改革的“長期意識”。正如《公報》所指出的，適應(yīng)新常態(tài)是當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大邏輯”，只有具備降費(fèi)的“長期意識”，才能主動適應(yīng)和配合這個“大邏輯”。

“降費(fèi)”是“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的重要方面，這是歷屆三中全會以來社會保障政策改革一次重要的理論升華?！豆珗蟆范啻翁岬健肮┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”這個新概念，認(rèn)為推進(jìn)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)綜合國力競爭新形勢的主動選擇。在筆者看來，它同時也是對社保改革的認(rèn)識從“需求意識”轉(zhuǎn)向“供給意識”的一次理論飛躍。這里有兩層含義：一是以往始終將社會保障單純地看作“需求側(cè)”的改革，可以說，社保的“需求側(cè)”改革幾乎成為一個思維定勢，其文獻(xiàn)浩如煙海，它撇開了企業(yè)作為社保供給方的角度，完全出于“需求側(cè)”的考慮，因此忽略了成本問題；二是以往將調(diào)整費(fèi)率幾乎完全視為“參數(shù)改革”，而較少將之視為“結(jié)構(gòu)性改革”來對待，甚至，“參數(shù)式改革”與“結(jié)構(gòu)式改革”成為一對相對立的改革范疇。從表面上看，降低費(fèi)率屬于參數(shù)范疇，但從企業(yè)運(yùn)行的“制度性交易成本”來分析，它實(shí)為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的結(jié)構(gòu)范疇。

從“參數(shù)式改革”到“結(jié)構(gòu)性改革”

職工基本養(yǎng)老保險當(dāng)前正常的收支大致相抵。2015年已經(jīng)下調(diào)了失業(yè)、工傷和生育三項(xiàng)保險費(fèi)率，只剩下養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。很顯然，養(yǎng)老保險是大頭。在企業(yè)總繳費(fèi)率32%里，養(yǎng)老保險占20%，企業(yè)負(fù)擔(dān)主要來自于此。2015年兩次降費(fèi)均未發(fā)生在養(yǎng)老保險上，說明養(yǎng)老保險費(fèi)率下降將牽一發(fā)動全身，同時也意味著，2016年降費(fèi)有可能落在養(yǎng)老保險上。就是說，如果不改革，其結(jié)果必然是左手降低養(yǎng)老保險費(fèi)率，右手就要由財政出資把缺口補(bǔ)上。從養(yǎng)老保險的制度收入結(jié)構(gòu)上看，這種風(fēng)險是存在的。

——2012年當(dāng)期征繳收入14531億元加上利息收入573億元，合計15104億元，而養(yǎng)老金支出15562億元，存在缺口461億元；但其他收入（含預(yù)繳、補(bǔ)繳、清理欠費(fèi)等收入）2249億元，財政補(bǔ)貼2648億元，所有這些相加減去15562億元養(yǎng)老金支出之后，當(dāng)年結(jié)余4439億元。

——2011年當(dāng)期征繳收入12058億元加上利息收入446億元，合計12504億元，而養(yǎng)老金支出12765億元，存在缺口261億元；但其他收入（含預(yù)繳、補(bǔ)繳、清理欠費(fèi)等收入）2119億元，財政補(bǔ)貼2272億元，于是當(dāng)年結(jié)余4130億元。

——2010年當(dāng)期征繳收入9808億元加上利息收入274億元，合計10082億元，而養(yǎng)老金支出10555億元，存在缺口473億元；但其他收入（含預(yù)繳、補(bǔ)繳、清理欠費(fèi)等收入）1383億元，財政補(bǔ)貼1954億元，于是當(dāng)年結(jié)余近3000億元。

由人社部提供的上述3年的養(yǎng)老保險收入結(jié)構(gòu)和支出情況表明，多年來，當(dāng)期的結(jié)余均來自其他收入和財政轉(zhuǎn)移支付，把這兩項(xiàng)去掉，當(dāng)期征繳收入和支出大致相抵。就是說，如果降費(fèi)，必將產(chǎn)生缺口，這就要加大財政補(bǔ)貼的力度，或說，降多少，就需要補(bǔ)多少。

導(dǎo)致財政風(fēng)險的兩個原因。一是統(tǒng)籌層次低下，基金管理呈嚴(yán)重的低水平碎片化狀態(tài)。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因（流動人口空間分布嚴(yán)重不均、老工業(yè)基地等），每年的繳費(fèi)結(jié)余都沉淀在人口凈流入地（發(fā)達(dá)地區(qū)），人口凈流出地（欠發(fā)達(dá)地區(qū)）收不抵支，養(yǎng)老金發(fā)放存在缺口，但又不能用“一平二調(diào)”的辦法從發(fā)達(dá)地區(qū)予以調(diào)撥，而只能靠財政補(bǔ)貼來解決。本來就離不開財政補(bǔ)貼，如果再全國統(tǒng)一降低費(fèi)率，那就勢必加大財政轉(zhuǎn)移支付的壓力和規(guī)模。況且，財政還承擔(dān)著制度轉(zhuǎn)型成本的兜底責(zé)任。二是名義上費(fèi)率很高，但實(shí)際上卻沒收上來那么多錢，形成兩個費(fèi)率。從“名義”上講，養(yǎng)老保險的法定費(fèi)率確實(shí)很高，雇主繳納20%，雇員8%，合計達(dá)28%。但在現(xiàn)實(shí)中卻沒有收繳上來這么多的錢，比如，有些省份明確降低了費(fèi)率（廣東和浙江等，珠三角很多城市的單位繳費(fèi)只有10%—13%）。重要的是，絕大部分職工個人實(shí)際的繳費(fèi)基數(shù)也被降低了，例如，個人年收入10萬元的話，企業(yè)實(shí)際按6萬元做基數(shù)繳納的?！皩?shí)際費(fèi)率”與“名義費(fèi)率”嚴(yán)重偏離的現(xiàn)象說明，制度設(shè)計中存在嚴(yán)重的負(fù)激勵問題。例如，2013年國有單位平均工資是52657元，城鎮(zhèn)集體單位38905元，當(dāng)年的繳費(fèi)人數(shù)是2.41億；假定2013年平均工資基數(shù)大約為40000元，其費(fèi)基應(yīng)是9.64萬億元，繳費(fèi)收入應(yīng)為2.7萬億元，但當(dāng)期征繳收入僅為16761億元，大約少收入三分之一。

降費(fèi)倒逼盡快全面深化改革。從上述財政風(fēng)險來看，既要降費(fèi)，又要防范財政風(fēng)險，就需提高統(tǒng)籌層次和增強(qiáng)制度激勵性，減少道德風(fēng)險。其實(shí)，《公報》早已指出降費(fèi)的具體改革路徑，那就是“完善個人賬戶，堅持精算平衡，提高統(tǒng)籌層次”。這三句話互為前提，前后邏輯緊密：只有完善個人賬戶制度，使之成為多繳多得的激勵制度的載體，才能使繳費(fèi)成為精算中性；只有全體參保人實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)中性，才能最大限度地避免個人和單位各個環(huán)節(jié)發(fā)生道德風(fēng)險，進(jìn)而避免制度的逆向選擇；只有成功地避免逆向選擇，才能最大限度地激勵參保人的繳費(fèi)積極性，在制度層面實(shí)現(xiàn)收支大體相等，實(shí)現(xiàn)制度的精算平衡；只有實(shí)現(xiàn)精算平衡，提高統(tǒng)籌層次才成為可能；只有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，才能消滅碎片化和財政風(fēng)險。因此，降費(fèi)觸動了結(jié)構(gòu)性改革，降費(fèi)需要結(jié)構(gòu)性改革，降費(fèi)倒逼結(jié)構(gòu)性改革，養(yǎng)老保險不進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，企業(yè)就要受到拖累、就不能適應(yīng)新常態(tài)的“大邏輯關(guān)系”。

盡早制訂完整的頂層設(shè)計

精簡歸并“五險一金”需要頂層設(shè)計和從長計議?！豆珗蟆吩凇皫椭髽I(yè)降低成本”的標(biāo)題下，還提出要研究精簡歸并“五險一金”。“精簡歸并五險一金”應(yīng)包括這樣三層含義：一是企業(yè)的五險繳費(fèi)征收基本呈分散狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)五險合一是第一步，有很多工作要做。從全國范圍來看，只有個別地區(qū)實(shí)現(xiàn)了“五險合一”，大部分地區(qū)實(shí)行的是“多險合一”，也有地區(qū)實(shí)行的仍是“五險分立”。所謂“五險合一”是指統(tǒng)一登記、統(tǒng)一稽核、統(tǒng)一征繳的“一票征收”，這可減少企業(yè)行政負(fù)擔(dān)。但是，歸并征收體制就需要統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)一軟件，建立一個五險統(tǒng)征系統(tǒng)，然后在系統(tǒng)里把不同險種繳費(fèi)分立開來，建立不同險種的子系統(tǒng)，這就需要增加投入。同時，還需要統(tǒng)一五險的費(fèi)基（在很多地區(qū)五險費(fèi)基不統(tǒng)一），規(guī)范和整合社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（全國各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)8000多個，應(yīng)該整合，統(tǒng)一名稱和規(guī)格），最終實(shí)現(xiàn)全國社會保險征收系統(tǒng)使用統(tǒng)一開發(fā)的軟件，建立統(tǒng)一規(guī)范的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體系?！拔咫U合一”非常重要，不但為社保經(jīng)辦系統(tǒng)的前端服務(wù)的整合工作提出了挑戰(zhàn)，也為后臺的經(jīng)辦系統(tǒng)整合提出了挑戰(zhàn)，同時，這也是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，它為實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)。

二是住房公積金的征收歸并應(yīng)分兩步走。五險一金的“金”是指住房公積金，由住建部負(fù)責(zé)。眾所周知，公積金的歸集、提取、貸款、核算、回收等業(yè)務(wù)流程與社會保險完全不同，繳存人數(shù)僅為1.2億，且全國各地公積金管理中心自成體系，隸屬明確，與五險歸并為一票征收存在難度。重要的是，住房公積金制度的激勵性很好，其繳存基數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于五險的費(fèi)基，一票征收存在一些“難言之隱”。因此，住房公積金的歸并工作應(yīng)分兩步走：先實(shí)現(xiàn)“同堂征收”，即在各地社保大廳開設(shè)住房公積金繳存窗口，旨在為企業(yè)提供方便，待時機(jī)成熟時再實(shí)現(xiàn)第二步，即在全國統(tǒng)一的征收系統(tǒng)軟件里為公積金預(yù)設(shè)專項(xiàng)接口，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“一票征收”。

三是企業(yè)的“稅”和“費(fèi)”的征收應(yīng)分別提供“一站式”服務(wù)，如果“稅”的征收由稅務(wù)部門來統(tǒng)一考慮的話，那么，“費(fèi)”的征收應(yīng)由社保部門來統(tǒng)籌安排，除了五險一金，還應(yīng)考慮到其他一些“費(fèi)”的征繳“便利化”和一票征收的問題。例如，企業(yè)年金已經(jīng)覆蓋2300萬人和將近8萬個企業(yè)，其參與率逐漸提高；單位代扣代繳商業(yè)健康保險的個人稅優(yōu)繳費(fèi)（200元/月）的試點(diǎn)剛剛啟動；單位代扣代繳的商業(yè)養(yǎng)老保險的個人稅優(yōu)繳費(fèi)即將開啟；根據(jù)中共中央“十三五”建議，未來將要建立長期護(hù)理保險的繳費(fèi)等，所有這些，都應(yīng)在征繳系統(tǒng)和軟件里預(yù)設(shè)專項(xiàng)，先實(shí)行同堂征收，然后實(shí)行一票征收。

社會保險費(fèi)二元征繳體制的亂象應(yīng)盡快解決。眾所周知，由于社保改革是從地方基層自下而上進(jìn)行的，社會保險費(fèi)的征繳從最初階段就存在著二元體制，有的地方由稅務(wù)部門征收，有的地方由社保部門征收。目前，在全國32個社會保險統(tǒng)籌單位里（31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)），社會保險費(fèi)由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收的省份有15個，由地方稅務(wù)部門征收的省份有17個。

在稅務(wù)部門征收的省份中，基本養(yǎng)老保險費(fèi)完全由稅務(wù)部門征收，但其他險種征收情況不太一樣，在有些省份，有些險種在有些城市里留給了社保部門征收，靈活就業(yè)人員和個體工商戶的社會保險費(fèi)幾乎都留給了社保部門來征收。截至2013年，社保部門征收企業(yè)養(yǎng)老保險費(fèi)9167億元，占全國征繳收入的53.8%；稅務(wù)部門征收企業(yè)養(yǎng)老保險費(fèi)7883億元，占全國征繳收入的46.2%。由于稅務(wù)與社保部門之間的協(xié)調(diào)工作沒有完成，1999年發(fā)布的《社會保險費(fèi)征繳條例》便規(guī)定各省根據(jù)情況可自行決定由稅務(wù)或社保部門進(jìn)行征收，于是，二元征繳體制便逐漸固化起來。

二元征收體制給企業(yè)帶來一定的困惑，比如，稅務(wù)部門征繳的流程與社保征繳略有不同，繳費(fèi)規(guī)模與職工個人繳費(fèi)數(shù)額、與個人賬戶對應(yīng)性等，都存在一定的差異，不僅嚴(yán)重影響了社保制度前端精準(zhǔn)征繳，而且為企業(yè)帶來了一定的麻煩，不利于盡快落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“精簡歸并五險一金”，也不利于減少實(shí)體經(jīng)濟(jì)的企業(yè)交易性成本。在進(jìn)入新常態(tài)之后，在減稅降費(fèi)和加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)程中，應(yīng)徹底解決這個久拖不決的老大難問題，真正為企業(yè)做點(diǎn)實(shí)事。

降費(fèi)需要盡早拿出一個完整的頂層設(shè)計。眾所周知，繳費(fèi)率、替代率、制度贍養(yǎng)率這三個重要參數(shù)是養(yǎng)老保險的三條腿，牽一發(fā)動全身，調(diào)整一個就必然牽涉另外兩個聯(lián)動。例如，降費(fèi)之后，在制度贍養(yǎng)率不變的前提下（隨著老齡化加劇甚至更為惡化），養(yǎng)老金水平（替代率）亟需建立起正常調(diào)整機(jī)制。早在2005年國務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中就提出建立“養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制”，但是，至今該機(jī)制仍未建立起來，每年上調(diào)10%逐漸變成“剛性兌付”，由此導(dǎo)致的福利剛性將與此次降費(fèi)形成嚴(yán)重的沖突。

因此，對養(yǎng)老保險制度而言，降費(fèi)的改革預(yù)期要求加大全面深化改革的力度，加快全面深化改革的步伐，加深對全面深化改革的認(rèn)識，否則，養(yǎng)老保險制度必將制約2016年降費(fèi)減稅整體改革的戰(zhàn)略部署。再如，早在2008年前后就宣布實(shí)現(xiàn)了全國省級統(tǒng)籌，但實(shí)際上真正的省級統(tǒng)籌并未實(shí)現(xiàn)，目前真正實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份也只有4個。在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌時，如果還繼續(xù)照貓畫虎，降費(fèi)所導(dǎo)致的必將是財政更加深入地介入，那時，改革結(jié)果就與“堅持精算平衡”南轅北轍。應(yīng)該盡早拿出一個完整的頂層設(shè)計，相關(guān)智庫應(yīng)予以參加討論，并征求社會意見，這是科學(xué)決策的必要程序。

作者單位：中國社科院世界社保研究中心

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2016年1月21日，《走向人人享有保障的社會——當(dāng)代中國社會保障的制度變遷》新書在京發(fā)布。這是中國社會科學(xué)出版社“理解中國叢書”推出的又一力作。本書作者之一、中國社會科學(xué)院學(xué)部委員周弘向與會專家學(xué)者介紹了撰寫本書的感受：“清理當(dāng)代中國社會保障制度的發(fā)展歷程，殊非易事，因?yàn)楫?dāng)代中國的歷史正是中國社會發(fā)生翻天覆地變化的歷史，多種發(fā)展脈絡(luò)糾結(jié)在一起，共同影響了社會保障制度的建立、制度選擇以及發(fā)展演變的方式。”（夏育文 攝）